司 南

城市公共性：公共服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向

司 南

城市公共服務(wù)是為滿足城市公共需求產(chǎn)生的，其價(jià)值屬性是“城市公共性”。從公共性的一般內(nèi)涵出發(fā)，結(jié)合城市發(fā)展的客觀規(guī)律，深入挖掘城市公共性的內(nèi)在屬性，從而得出城市公共服務(wù)應(yīng)該成為公共服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向。當(dāng)前我國(guó)城市公共服務(wù)發(fā)展過(guò)程中偏離公共性的現(xiàn)象較多，本文以公共選擇理論為分析基礎(chǔ)，從公共性的整合、主體自利性和市場(chǎng)化改革的方向解釋公共服務(wù)偏離城市公共性的深層原因。破解公共服務(wù)發(fā)展難題，就要重塑公共價(jià)值理念，揭示公眾服務(wù)偏好，創(chuàng)新公共利益的整合方式，從而深刻把握公共性，為使公共服務(wù)重回城市公共性的價(jià)值軌道奠定基礎(chǔ)。

城市公共性；公共服務(wù)；價(jià)值導(dǎo)向

30多年城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，既使中國(guó)的城市成為助推中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的強(qiáng)力引擎，也使中國(guó)城市陷入諸多“城市病”的治理難題。“城市病”的出現(xiàn)，很大程度上是由于城市公共服務(wù)偏離“公共性”要求，因此，探索城市公共性的相關(guān)問(wèn)題至關(guān)重要。

一、從公共性到城市公共性

(一)公共性的內(nèi)涵

公共性是社會(huì)科學(xué)各領(lǐng)域研究的交叉性問(wèn)題，現(xiàn)將與公共服務(wù)有關(guān)的對(duì)公共性的解釋梳理如下：

(1)從內(nèi)涵角度分析，“公共”在中國(guó)文化中多強(qiáng)調(diào)集體的共同和公有?！豆糯鷿h語(yǔ)詞典》中“公”的含義為“公家，與‘私’相對(duì)”，也作“公正、公平；共同；公開(kāi)”之義?！肮病币鉃椤肮餐加谢虺惺?。《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中“公共”意為“屬于社會(huì)性的，公有公用的”。在西方，“公共”源于古希臘詞匯(pubes or maturity)和(Koinon)，“一是強(qiáng)調(diào)個(gè)人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益，二是意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)”[1]。

(2)從政治理想角度分析，公共性是一種社會(huì)發(fā)展中的公共訴求，它超越集團(tuán)利益和群體價(jià)值，是一個(gè)社會(huì)基本的價(jià)值追求，是基于普遍公平、正義基礎(chǔ)上的利益表達(dá)。首先，從國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系看，國(guó)家政權(quán)具有階級(jí)性和相對(duì)自主性雙重屬性。隨著歷史的演進(jìn)，國(guó)家政權(quán)的階級(jí)性不斷淡化，而相對(duì)自主性不斷凸顯，即國(guó)家政權(quán)越來(lái)越代表公共利益而非某個(gè)特殊階級(jí)的利益。其次，從個(gè)人與集體的關(guān)系看，公共性并非個(gè)體性的簡(jiǎn)單加和，而是在集體互動(dòng)中產(chǎn)生的高于個(gè)體性的屬性。

(3)從公共產(chǎn)品的視角看，公共性是公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性。首先，公共性體現(xiàn)在公共需求中。根據(jù)公共產(chǎn)品理論的供求分析模型，公共產(chǎn)品公共需求并非是個(gè)人需求的簡(jiǎn)單加和，其需求曲線是垂直加總而不是水平加總得出的[2]。其次，公共產(chǎn)品非競(jìng)爭(zhēng)和非排他的屬性，決定了公共產(chǎn)品具有不依賴個(gè)人獨(dú)特需求的，同時(shí)性共同消費(fèi)的性質(zhì)。第三，公共性體現(xiàn)在公共產(chǎn)品的供給過(guò)程中。從供求選擇上看，私人產(chǎn)品供給是按照私人選擇過(guò)程(價(jià)格機(jī)制)進(jìn)行決策，其前提是產(chǎn)權(quán)明晰。公共產(chǎn)品供給是按照公共選擇過(guò)程進(jìn)行決策，即依照法律在政治程序下進(jìn)行決策。

(4)從活動(dòng)領(lǐng)域上看，公共性指的是公共領(lǐng)域的內(nèi)在屬性。首先，公共性體現(xiàn)在活動(dòng)領(lǐng)域的公共性。哈貝馬斯認(rèn)為，全部社會(huì)生活可以劃分為有私人領(lǐng)域即市民社會(huì)、公共輿論領(lǐng)域和公共領(lǐng)域即國(guó)家的三重結(jié)構(gòu)。公民可以在公共領(lǐng)域就共同關(guān)注的話題展開(kāi)討論，進(jìn)而影響公共決策過(guò)程。其次，公共性體現(xiàn)在參與程序的公共性。阿倫特認(rèn)為“公共”一詞首先意味著，“在公共領(lǐng)域中展現(xiàn)的任何東西都可以為人所見(jiàn)、所聞，具有可能最廣泛的公共性”[3]。共性指的是參與程序的公開(kāi)和開(kāi)放。第三，公共性體現(xiàn)在參與價(jià)值的公共性。即在公共領(lǐng)域內(nèi)基于法律和理性，并且遵循自由、平等、民主、正義的普遍價(jià)值參與公共活動(dòng)。

(5)從精神文化層面上看，公共性是首先是一種社會(huì)文化層面的價(jià)值的共識(shí)。作為一種歷史性現(xiàn)象，雖然它不一定是被各成員明確表達(dá)的一種感性化的認(rèn)識(shí)，但它又確實(shí)是特定文化共同體內(nèi)所有成員共同享有的可以認(rèn)識(shí)和解釋的東西。[4]與傳統(tǒng)社會(huì)不同，現(xiàn)代社會(huì)中多元性價(jià)值逐步替代了傳統(tǒng)社會(huì)的一元價(jià)值，理性化的時(shí)代使原有社會(huì)共享的價(jià)值體系失去信服力，共有價(jià)值分裂為群體和個(gè)體的價(jià)值，成為多元利益和群體復(fù)雜博弈的結(jié)果。

通過(guò)以上分析，把公共性的解釋置于公共服務(wù)的視角下，我們認(rèn)為，公共性是社會(huì)價(jià)值共同共有的特性，表現(xiàn)為公開(kāi)環(huán)境中，在基本公共價(jià)值的指引下，不同群體和利益集團(tuán)以差異化視角形成的共識(shí)，并貫穿于以此為根據(jù)提供公共服務(wù)滿足公共需求的過(guò)程中。這一過(guò)程以公共需求的產(chǎn)生為起點(diǎn)，以公共選擇過(guò)程為橋梁，以公共服務(wù)為實(shí)現(xiàn)方式，最后以公共需求的滿足為形成，形成一個(gè)不斷持續(xù)上升的循環(huán)。首先，公共性以公共需求為起點(diǎn)。公共需求是個(gè)體性與集體性的統(tǒng)一，是人類社會(huì)生活中客觀產(chǎn)生的集體需求。公共需求源于私人需求, 是一個(gè)社會(huì)或集體中每一個(gè)體私人需求中共有的部分,其滿足具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性以及效用的不可分割性。[5]但是這種需求不是由單一個(gè)體需求簡(jiǎn)單加和產(chǎn)生的量變，而是由于個(gè)體人在集體互動(dòng)中產(chǎn)生的，本質(zhì)上不同于私人需求的公共需求。其次，公共性以公共選擇為橋梁。公共選擇不同與私人選擇，以公共性問(wèn)題(公共問(wèn)題、公共利益、公共價(jià)值)為起點(diǎn)，以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)，以代議制政治過(guò)程為媒介。第三，公共性是公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性。公共產(chǎn)品具有消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，是同時(shí)性的共同消費(fèi)產(chǎn)品。第四，公共性以公共需求的滿足為歸宿。公共服務(wù)的過(guò)程就是人類自我滿足公共需求的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，公共需求不斷促使公共服務(wù)更新升級(jí)，而不斷提高的公共服務(wù)水平又反過(guò)來(lái)促使人催生新的更高級(jí)的公共需求。

(二)城市公共性的特點(diǎn)分析

城市公共性是公共性在城市中的表現(xiàn)形式，它既具有一般意義上公共性的普遍特征，同時(shí)又具有城市公共性的特殊屬性。

首先，城市公共性是公共性與聚集性的統(tǒng)一。城市發(fā)展是一個(gè)資源上逐步積聚，空間上逐步擴(kuò)張，水平上逐步升級(jí)，體系上逐步復(fù)雜的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，城市的集聚與擴(kuò)張使城市內(nèi)涵不斷豐富，人的需求也由原有對(duì)私有產(chǎn)品的個(gè)體需求逐步發(fā)展為對(duì)私有產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的混合需求。相比于鄉(xiāng)村，一方面，城市經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)，社會(huì)互動(dòng)更為頻繁，產(chǎn)生的公共需求更加高級(jí)，公共問(wèn)題更為深層，因而要求處理公共問(wèn)題的機(jī)制更為復(fù)雜。另一方面，城市公共服務(wù)體系只有達(dá)到一定規(guī)模才能有效提供。城市內(nèi)人口、資源等要素高度集聚，具有形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)的條件，在不斷降低服務(wù)成本的同時(shí)，也能夠衍生出更為高級(jí)的公共服務(wù)。

其次，城市公共性是公共性與城市發(fā)展的統(tǒng)一。城市公共性體現(xiàn)在公共服務(wù)供給的全過(guò)程中，受城市發(fā)展水平的影響，具有發(fā)展性和階段性。從發(fā)展性上講，城市公共需求從低級(jí)向高級(jí)演進(jìn)，遵循先滿足基本公共生活需要，再滿足城市高級(jí)發(fā)展需要的規(guī)律。從階段性上來(lái)講，在城市發(fā)展的每個(gè)階段，城市公共需求的重點(diǎn)不同，在城市發(fā)展初期以人的生理和安全需求為重點(diǎn)，如對(duì)基本生活、公共安全保障的公共需求等；在城市發(fā)展中期，以保障城市生活秩序?yàn)橹攸c(diǎn)，如對(duì)垃圾處理、供水排水、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施的需求為主；在城市發(fā)展到高級(jí)階段，人的發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn)需求的比重上升，公共教育、公民權(quán)利等逐步成為公共需求的重點(diǎn)。

第三，城市公共性是公共性與城市環(huán)境的統(tǒng)一。城市發(fā)展環(huán)境包括自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。城市自然環(huán)境影響著城市公共服務(wù)建設(shè)的資源基礎(chǔ)和空間規(guī)模，使公共服務(wù)在供給過(guò)程中烙上地域性的印記。城市社會(huì)環(huán)境反映了一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，反映了公共服務(wù)的既有配置和傳統(tǒng)習(xí)慣，影響著當(dāng)前城市公共服務(wù)水平和公眾對(duì)未來(lái)公共服務(wù)的期待值。同時(shí)，城市公共性還具有開(kāi)放性。“城市公共品體系既然以城市化的聚集集中為前提，因而其本身固有開(kāi)放性或非排他性，傾向于對(duì)外來(lái)要素的吸納而不是封閉排他，具有天然的共生性和共享性特征。城市聚集和擴(kuò)張的雙向張力，使城市在自身空間無(wú)法滿足公共需求時(shí)，可以通過(guò)內(nèi)外系統(tǒng)的互動(dòng)，吸收外部要素?cái)U(kuò)展城市空間，此時(shí)公共性更多地表現(xiàn)為開(kāi)放性，即城市系統(tǒng)內(nèi)外的交互性。

二、城市公共性：公共服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向

城市公共服務(wù)是指為滿足城市公眾需求的，由城市公共部門提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，其中既包括有形的公共服務(wù)(如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))，也包括無(wú)形的公共服務(wù)(如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù))。其實(shí)質(zhì)是由公共需求到公共選擇，從公共選擇到公共產(chǎn)品的循環(huán)過(guò)程，其本質(zhì)屬性是城市公共性的產(chǎn)生與實(shí)現(xiàn)。將城市公共性作為公共服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向，主要依據(jù)以下兩點(diǎn)：

(一)城市公共性是公共服務(wù)的存在屬性

從公共服務(wù)的產(chǎn)生來(lái)看，公共性蘊(yùn)含于城市公共需求中。首先，城市公共需求是由人類聚集產(chǎn)生的集體需求，它超越一般個(gè)體的私人需求，是私人需求的共同部分。其次，由于城市人口、資源要素的集聚，人際互動(dòng)和社會(huì)生產(chǎn)更為復(fù)雜，從而產(chǎn)生更高層次的共同需求。德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納(Adolph Wagner)在論述“公共支出增長(zhǎng)法則”時(shí)將公共支出增長(zhǎng)歸結(jié)為政治因素和經(jīng)濟(jì)因素7。一方面，城市化和工業(yè)化使市場(chǎng)關(guān)系更為復(fù)雜，由此會(huì)加劇市場(chǎng)失靈并產(chǎn)生外部性問(wèn)題；另一方面，城市化帶來(lái)的人口集中會(huì)產(chǎn)生的外部擁擠性問(wèn)題。這兩者要求政府加強(qiáng)公共服務(wù)以進(jìn)行干預(yù)，公共服務(wù)的公共性也隨城市化和工業(yè)化的加深而愈加凸顯。

從公共服務(wù)的選擇來(lái)看，公共性是城市公共服務(wù)的選擇導(dǎo)向。首先，公共選擇的過(guò)程是為了達(dá)成公共性目標(biāo)，即通過(guò)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)城市公共利益的優(yōu)化提高,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的公平、正義、高效。其次，公共服務(wù)的選擇過(guò)程基于公共性的政治過(guò)程，通過(guò)民主機(jī)制和利益博弈形成公共性的價(jià)值共識(shí)。第三，公共服務(wù)的選擇過(guò)程要求公開(kāi)、公正，以確保公共服務(wù)的選擇符合公共利益。

從公共服務(wù)的供給來(lái)看，公共性貫穿于公共服務(wù)供給的過(guò)程。首先，公共服務(wù)是由城市公共部門供給的。城市公共部門是指城市政府、城市公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)和城市志愿組織等。雖然多元治理下，許多公共服務(wù)項(xiàng)目的生產(chǎn)由公共部門向私人部門轉(zhuǎn)移，但是公共服務(wù)的決策、規(guī)劃、分配依然掌握在公共部門手中。其次，城市公共服務(wù)的消費(fèi)是非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的。城市公共服務(wù)共時(shí)性消費(fèi)的特征使公共服務(wù)無(wú)法排除服務(wù)范圍內(nèi)的消費(fèi)者，公共服務(wù)從而成為一種公共消費(fèi)品。第三，純公共產(chǎn)品是依靠公共資源供給的。一方面，城市公共服務(wù)的供給一般資金數(shù)量投入大，成本回收周期長(zhǎng)，私人部門一般很難也不愿承擔(dān)其高昂的供給成本。另一方面，城市公共服務(wù)非排他性容易導(dǎo)致“搭便車”的消費(fèi)行為，因而純公共產(chǎn)品一般由政府財(cái)政支持，其成本由城市受益公眾或顧客通過(guò)稅費(fèi)形式一起分擔(dān)。

(二)城市公共性是公共服務(wù)的價(jià)值追求

首先，公共性是城市政府的合法性來(lái)源。戴維·伊斯頓將政治權(quán)力的合法性劃分為三個(gè)層次：共同體層次、典則層次和當(dāng)局層次[8]。共同體層次的合法化表現(xiàn)在國(guó)家試圖使公民形成對(duì)民族傳統(tǒng)、傳統(tǒng)文化和共同價(jià)值的認(rèn)同；典則層次的合法化表現(xiàn)在國(guó)家力圖證明適用于共同體的法律規(guī)范是符合共同體整體價(jià)值的；當(dāng)局層次的合法化，即政府的合法化是指國(guó)家要力圖讓公民相信當(dāng)局統(tǒng)治有利于共同體的維持和發(fā)展。實(shí)際上，三個(gè)層的合法化都蘊(yùn)含著公共性的內(nèi)涵，而當(dāng)局(政府)要獲得合法性則必須以公共性為價(jià)值追求。同時(shí)，現(xiàn)代政府的合法性還體現(xiàn)在政府治理的有效性。而有效性很大程度上體現(xiàn)在改善民生和公平性分配的公共服務(wù)上。

其次，公共性是社會(huì)治理的價(jià)值要求。在治理模式下，政府不再是社會(huì)唯一的治理主體，而是要與公共企業(yè)、第三部門分享治理權(quán)，形成共同治理的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。治理的核心是共享價(jià)值，目標(biāo)是增進(jìn)公共利益。治理模式下政府最重要的責(zé)任是提供公共服務(wù)，并以公共性整合服務(wù)。

第三，公共性是服務(wù)人民的價(jià)值內(nèi)涵。從需求角度看，公共性是公共需求的內(nèi)在特性，公共服務(wù)需要在充分了解市民需求的基礎(chǔ)上提供服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)上的公共性。從服務(wù)選擇的角度看，公共服務(wù)的選擇過(guò)程要具有公開(kāi)、公正，確保城市市民的知情權(quán)和參與權(quán)，保障過(guò)程中的公共性。從結(jié)果上看，公共服務(wù)要確保結(jié)果公共性，使城市市民平等共享城市發(fā)展成果。

三、公共服務(wù)公共性偏離的原因分析

(一)公共性價(jià)值難以被確定或整合

1949年，布坎南在論文《政府財(cái)政的純理論：一個(gè)建議》[9]中比較了關(guān)于政府的兩種觀點(diǎn)?！暗谝唬ㄋ袀€(gè)體在內(nèi)的政府被理解為一種簡(jiǎn)單的有機(jī)整體；第二，政府被描述為以集體方式行動(dòng)的個(gè)體成員的總和。”第一種觀點(diǎn)，有助于我們考量政府應(yīng)該做什么，或者敦促政府行為應(yīng)以實(shí)現(xiàn)“公共利益”最大化為目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)公正、高效為價(jià)值。盡管這種觀點(diǎn)簡(jiǎn)化了公共部門的目標(biāo)和價(jià)值，但現(xiàn)實(shí)中這種公共性價(jià)值和目標(biāo)總是存在模糊性，其目標(biāo)達(dá)成的效果也是很難衡量。目標(biāo)和價(jià)值上的模糊不清容易導(dǎo)致政府公共服務(wù)政策理解上的 偏見(jiàn)和行動(dòng)上的搖擺不定。同時(shí)，職能部門在公共服務(wù)供給時(shí)由于缺少限定而對(duì)公共性價(jià)值進(jìn)行自我解釋，也會(huì)導(dǎo)致政府行動(dòng)偏離最初理念上的公共性。第二種觀點(diǎn)，傾向于把公共成本的分擔(dān)與公共利益的分配聯(lián)系起來(lái)，其途徑是公民通過(guò)投票交易所偏好的公共產(chǎn)品。布坎南的觀點(diǎn)實(shí)際上闡述了政府和“被集體考慮的個(gè)人”之間的交易，但是公民應(yīng)該怎樣集體地，或者該怎樣由代表他們利益的政府決定生產(chǎn)什么公共物品呢？”[10]盡管一些福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家寄希望于類似于市場(chǎng)的方式得到大多數(shù)人都偏好的集體選擇，肯尼斯·阿羅通過(guò)證明這種方法是不可能的。阿羅在《社會(huì)選擇和個(gè)人價(jià)值》一書(shū)中指出：如果排除效用人際比較的可能性，那么把個(gè)人偏好綜合成表達(dá)各種各樣的個(gè)人偏好次序的社會(huì)偏好是不可能的。[11]也就是說(shuō)，在任何可能的民主政治條件下，都沒(méi)有一個(gè)邏輯的方法能從各不相同的個(gè)人偏好中得出一個(gè)最好的集體偏好。在公共選擇理論的視角下，由于選票是公民交易公共服務(wù)的途徑，而受制于投票規(guī)則一方面?zhèn)€體偏好又很難轉(zhuǎn)化為集體偏好。另一方面，現(xiàn)實(shí)中應(yīng)用的多數(shù)票同意規(guī)則很難如實(shí)反映每個(gè)人的偏好強(qiáng)度。在公共選擇領(lǐng)域，“出高價(jià)者得”的偏好私人選擇機(jī)制被“一人一票”的模式所代替，無(wú)論少數(shù)人的偏好多么強(qiáng)烈，受制于投票模式，少數(shù)人的偏好終究會(huì)被多數(shù)人的偏好所淹沒(méi)。以上兩種觀點(diǎn)的分析表明，無(wú)論是哪種觀點(diǎn)都無(wú)法準(zhǔn)確認(rèn)定公共性，公共服務(wù)只能以其為導(dǎo)向并努力向其靠攏。

其次，個(gè)人偏好很難準(zhǔn)確整合為社會(huì)偏好。首先，雖然城市公眾公共服務(wù)的需求主體，但由于信息不對(duì)稱，公共需求信息實(shí)質(zhì)上被公共部門所壟斷。在公眾知情權(quán)難以實(shí)現(xiàn)的情況下，其需求偏好具有模糊性。其次，交易費(fèi)用的存在使個(gè)體在公共服務(wù)選擇過(guò)程中的影響力微乎其微，從而容易使公眾逃避公共選擇。而且政府也會(huì)從理性角度考慮，盡量減少外部需求信息的收集而進(jìn)行內(nèi)部決策以降低公共服務(wù)的決策成本，公眾偏好更容易被排除在外。第三，我國(guó)當(dāng)前城市公眾的組織化程度仍然較低，城市公眾缺乏需求表達(dá)的機(jī)制和渠道，公共需求很難整合。

第三，公共選擇中的利益集團(tuán)多元。城市化和工業(yè)化使社會(huì)利益群體和階層細(xì)分，傳統(tǒng)社會(huì)一元價(jià)值信仰已被個(gè)人化和群體化的多元價(jià)值所替代。公共性不再是某一特定的社會(huì)價(jià)值，而成為不同群體和階層利益博弈的結(jié)果。由于不同的利益群體在社會(huì)中所處地位的高低和所占資源的多寡不同，強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)往往通過(guò)捐款、游說(shuō)、尋租等手段影響政府公共服務(wù)決策，誘使公共服務(wù)偏離公共性而向自利性方向靠攏。例如，城市地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商常試圖影響政府決策以增加本地產(chǎn)區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)投入，從而獲得更高的土地溢價(jià)。同時(shí)，不同利益集團(tuán)常常對(duì)某一公共服務(wù)的形成長(zhǎng)期固有的看法，其觀點(diǎn)本身偏離城市公共性價(jià)值，公共選擇得出的公共性其實(shí)是各利益階層談判形成的合力。

(二)公共選擇參與者的自利性

公共服務(wù)選擇過(guò)程中的參與者可以大致分為：政府、利益集團(tuán)、公民等。與西方傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角不同，公共選擇理論認(rèn)為，人類社會(huì)由經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)兩個(gè)市場(chǎng)組成，理性的經(jīng)濟(jì)人在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)上的活動(dòng)動(dòng)機(jī)是相同的，都是追求個(gè)人利益最大化。首先，政黨及由其組建的政府是具有自利性的。唐斯(A. Downs)在《民主的經(jīng)濟(jì)理論》中構(gòu)建模型時(shí)假定：“政治家絕不是未實(shí)施某些特定的政策而謀求執(zhí)政；他們唯一的目標(biāo)只是獲得政策本身的報(bào)酬。他們將政策純粹看作是達(dá)到他們私人目的的手段，而這些目的他們只有通過(guò)當(dāng)選才能實(shí)現(xiàn)。[12]” 從理論上講，政治家是由民選產(chǎn)生的，作為城市公眾的代理人，他們所提供的公共服務(wù)是符合人民意愿并獲得人民認(rèn)可的，公共服務(wù)也是符合城市公共性的。但是為了獲得選票和支持的最大化，政黨往往屈服于代表特殊利益的利益集團(tuán)。民主制度下，公民的主要作用是通過(guò)選票選出政府，但在選舉后民眾與政府或利益集團(tuán)相比明顯力量不足，對(duì)政府公共政策的影響也微乎其微，因而由獲勝政黨組成政府所制定的公共服務(wù)政策也會(huì)傾向于特殊利益而非公共利益。其次，公共選擇中的公民是理性的，即公民在投票選擇公共服務(wù)時(shí)所考慮的是從中獲得的效用。然而，現(xiàn)實(shí)中對(duì)效用的衡量非常困難，而且不同公共服務(wù)政策間差距也是非常模糊的，這種情況下公民對(duì)公共服務(wù)的選擇只能依靠對(duì)現(xiàn)有公共服務(wù)滿意度和自己長(zhǎng)期形成的經(jīng)驗(yàn)對(duì)公共服務(wù)政策進(jìn)行預(yù)測(cè)，而這種交易成本是相對(duì)高昂的，由此可能產(chǎn)生公民對(duì)政策的冷漠態(tài)度，其真實(shí)偏好就更容易被利益集團(tuán)所左右。第三，政府中的官僚機(jī)構(gòu)具有自利性。政治市場(chǎng)中，政治家與官員雙邊關(guān)系壟斷了城市公共服務(wù)選擇。政府以公共服務(wù)交易政府預(yù)算，從而達(dá)成穩(wěn)定的交易關(guān)系，政治家通過(guò)當(dāng)選壟斷公共服務(wù)的服務(wù)需求，而政府官員通過(guò)控制政府壟斷公共服務(wù)的供給。這種交易使預(yù)算最大化而非公共利益最大化成為政府官員的行動(dòng)目標(biāo)。同時(shí)，政府部門的職能化使公共服務(wù)越來(lái)越專業(yè)化，政府部門在長(zhǎng)期公共服務(wù)中容易形成政策慣性，從而使部門價(jià)值代替公共性價(jià)值。

我國(guó)城市公共服務(wù)體系中，城市政府處于壟斷地位。黨政一體的政府模式和黨管干部的用人模式，使公共部門中的官員更多地是追求部門預(yù)算和晉升機(jī)會(huì)的最大化而非選票最大化。這種垂直領(lǐng)導(dǎo)的用人模式，切斷了城市中的政府官員與普通民眾間直接的利益關(guān)系，公共服務(wù)更多承擔(dān)的是對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政治責(zé)任。城市公共性喪失了從民眾到政府的直接傳導(dǎo)渠道，在政府官員與城市公眾目標(biāo)函數(shù)不一致的情況下，公共服務(wù)偏離城市公共性就不足為奇了。

(三)市場(chǎng)化改革下城市公共性概念逐步淡化

公共選擇理論得出政府失敗的結(jié)論，也得出了兩條政府改革途徑。一是對(duì)政府進(jìn)行市場(chǎng)化改革，二是通過(guò)憲法規(guī)則對(duì)政府權(quán)力施加法律約束，即倡導(dǎo)“憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)”。兩條改革方式減少了政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，提升了公共服務(wù)的運(yùn)作效率，但同時(shí)也使公共性淪為零散個(gè)體性的集合。事實(shí)上，公共選擇理論假定的個(gè)人行為的經(jīng)濟(jì)理性動(dòng)機(jī)是對(duì)人性的過(guò)度簡(jiǎn)化，人在現(xiàn)實(shí)中的行為動(dòng)機(jī)除了物質(zhì)利益還受到文化和制度的塑造，不僅有利己的一面，也有利他的一面。阿羅在許多著作中也表示，民主過(guò)程不可能被任何別的從個(gè)人偏好得出集體政策的機(jī)械方式所替代，而適宜的自由價(jià)值觀和集體道義有助于多數(shù)票規(guī)則的完善[9]。也就是說(shuō)，將個(gè)人看作分散自利的“經(jīng)濟(jì)人”，只通過(guò)個(gè)人偏好的加總是無(wú)法得到真實(shí)的公共性價(jià)值。然而，市場(chǎng)化改革將大量的公共企業(yè)民營(yíng)化，在政府職能退縮的同時(shí)，政府公共服務(wù)責(zé)任也隨之縮水。缺少政府在公共價(jià)值上的引導(dǎo)和整合，公共服務(wù)陷入無(wú)價(jià)值引導(dǎo)的困境，甚至有倒向集團(tuán)利益的風(fēng)險(xiǎn)。

相似的改革方式也可以在新公共管理運(yùn)動(dòng)中發(fā)現(xiàn)。引入私人企業(yè)的管理技術(shù)，以顧客為中心的服務(wù)導(dǎo)向，內(nèi)部市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)的引入，使效率成為公共管理的至上價(jià)值，集體被個(gè)體所替代，公共價(jià)值被工具手段所掩埋。現(xiàn)代治理體系下，城市公共服務(wù)的提供需要政府、市場(chǎng)、非營(yíng)利組織多主體的共同協(xié)作，而協(xié)調(diào)這一體系的手段即公共價(jià)值。在公共價(jià)值個(gè)體化的背景下，主體間的協(xié)商的結(jié)果很容易倒向強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)。

四、城市公共性應(yīng)如何把握

(一)重塑以公共性為核心的公共服務(wù)價(jià)值理念

盡管城市公共性很難被把握，而且容易在現(xiàn)實(shí)行動(dòng)中被扭曲，公共性對(duì)公共服務(wù)的選擇仍具有指導(dǎo)意義。唐斯在《公共利益：在民主政體中的含義》一文中接受了對(duì)公共選擇理論的批評(píng)意見(jiàn)，將前提假設(shè)修改為，“政府的職能是謀取整個(gè)社會(huì)利益的最大化，即是關(guān)于在任何給定的環(huán)境下什么樣的政府行為是最好的可能存在普遍的意見(jiàn)分歧。[13]”公共性、公共利益、公共價(jià)值含義模糊且不斷變化，但卻存在于公眾對(duì)于公共服務(wù)最低限度的共識(shí)。這種共識(shí)包括對(duì)良好服務(wù)的向往，受到家庭、學(xué)校、政黨等社會(huì)化組織的影響，并蘊(yùn)含于社會(huì)文化的傳承中。

重塑公共性的公共服務(wù)價(jià)值理念，首先，要倡導(dǎo)公共性價(jià)值理念。公共性價(jià)值理念包含在社會(huì)道德、公民精神、基本法規(guī)等中。宣傳這些理念，使公民對(duì)社會(huì)生活形成一種基本的價(jià)值認(rèn)同，并將這種認(rèn)同體現(xiàn)在公共服務(wù)的選擇中。公共部門(政府、志愿組織等)應(yīng)鼓勵(lì)公民在選擇公共服務(wù)時(shí)克服個(gè)人的短期效用，而以社會(huì)和集體的長(zhǎng)期效用為標(biāo)尺，因?yàn)檫@符合包括個(gè)體的每個(gè)公民的長(zhǎng)期利益。其次，政府要幫助公民形成公共性價(jià)值。美國(guó)學(xué)者M(jìn)ark H. Moore認(rèn)為，政府的首要任務(wù)不是確保政府組織的延續(xù),而是創(chuàng)造新的公共價(jià)值[14]。公共價(jià)值可以被這樣描述：“公共價(jià)值不僅僅是產(chǎn)出,更是結(jié)果;公共價(jià)值是相對(duì)于公民的主觀滿足感而言的,而不是決策者想當(dāng)然認(rèn)為對(duì)公民或?qū)ψ约鹤詈玫臇|西;公共價(jià)值具有增加和被創(chuàng)造的積極屬性,而不僅僅是對(duì)捍衛(wèi)利益的消極導(dǎo)向”。[15]也就是說(shuō)，城市政府不應(yīng)單單以自身偏好供給公共服務(wù)，而是應(yīng)該把打造公民間對(duì)話的平臺(tái)，將公眾擺在更為積極的位置，重視公共利益和公民權(quán)，與公眾一道確定公共價(jià)值，并根據(jù)公共價(jià)值的導(dǎo)向提供公共服務(wù)。

(二)優(yōu)化公共需求的顯示機(jī)制

城市公共服務(wù)的始于公共需求的產(chǎn)生，而公共服務(wù)目標(biāo)的達(dá)成取決于對(duì)城市公眾服務(wù)需求的了解程度。首先，要使城市公眾意識(shí)到什么是公共服務(wù)。城市公眾選擇公共服務(wù)時(shí)依據(jù)效用最大化原則。這種效用包括公民并未認(rèn)識(shí)到其正在接受的收益，也包括公民意識(shí)到但不知道其確切來(lái)源的收益。例如，大部分公民可能并沒(méi)有意識(shí)到城市地下排水系統(tǒng)是由政府某一公共事業(yè)部門負(fù)責(zé)檢修的，如果對(duì)排水系統(tǒng)維護(hù)終止了，也許要到城市內(nèi)澇時(shí)城市公民才會(huì)察覺(jué)他們的效用下降了?！罢囊粋€(gè)重要的政治戰(zhàn)略就是使選民意識(shí)到他們已經(jīng)得到的收益?！盵11]要通過(guò)宣傳使城市公眾了解公共服務(wù)的范疇，了解公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)收益和長(zhǎng)遠(yuǎn)收益，短期收益和長(zhǎng)遠(yuǎn)收益，使這種了解成為公共決策時(shí)的價(jià)值考量。其次，盡可能使公眾表現(xiàn)出對(duì)公共服務(wù)的真實(shí)偏好。西方學(xué)者對(duì)于公共需求顯示機(jī)制的相關(guān)研究已日益成熟，例如以克拉克[16]和格勞維斯[17]為代表的激勵(lì)相容稅制、蒂伯特的“用腳投票”理論[18]、中位選民模型以及資產(chǎn)選擇方法(Property value approach )、交通成本法(Travel Cost Method)、條件價(jià)值評(píng)估法(Contingent Valuation Method,簡(jiǎn)稱CVM)等[19]。在顯示城市公共物品偏好時(shí)，我們也可以借鑒上述理論，通過(guò)建立激勵(lì)性的稅制，研究影響需求顯示的關(guān)鍵要素等找出城市公眾的公共偏好，為探索城市公共性奠定基礎(chǔ)。

(三)創(chuàng)新公共利益的整合方式

如何以將個(gè)人偏好平等、公平地轉(zhuǎn)化為集體偏好，又能夠跳出個(gè)人主義的窠臼，似乎是理想化的命題。布坎南和康格爾頓在《原則政治，而非利益政治》[20]中提出將普遍性原則引入政治之中，“只有當(dāng)政治行為適用于所有人，而不受某種具有支配地位的聯(lián)盟或某個(gè)有效的利益群體成員資格的限制時(shí)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)才得以實(shí)現(xiàn)?！痹诠卜?wù)決策中踐行普遍性原則，首先，要尊重城市公眾對(duì)公共服務(wù)的知情權(quán)。普遍性原則，要求政府或者特定利益集團(tuán)不能壟斷對(duì)公共性的解釋，而應(yīng)及時(shí)與公眾分享公共服務(wù)的相關(guān)信息。從公共服務(wù)政策制定的起始階段到公共服務(wù)的具體實(shí)施，公共服務(wù)信息都應(yīng)及時(shí)公開(kāi)，從而回應(yīng)社會(huì)公眾的關(guān)注，為每一個(gè)人的平等參與提供動(dòng)力。其次，要暢通公民參與渠道，打造公民協(xié)商對(duì)話的平臺(tái)。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變角色，使自己從決策的控制者變?yōu)樽h程的安排者，創(chuàng)造使利益相關(guān)者匯集的對(duì)話平臺(tái)，為促進(jìn)公共服務(wù)改進(jìn)進(jìn)行協(xié)商，提供便利。同時(shí)，在適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域，應(yīng)允許并鼓勵(lì)公民進(jìn)行社區(qū)自治，在自治過(guò)程中形成公共性的社區(qū)價(jià)值，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行自我服務(wù)。

①注：投票規(guī)則主要分為全體一致同意和多數(shù)票同意兩種。全體一致投票能如實(shí)反映投票者偏好，但現(xiàn)實(shí)中其投票的交易成本高，結(jié)果難達(dá)成。多數(shù)票同意規(guī)則是現(xiàn)實(shí)中常用的規(guī)則，但根據(jù)“阿羅不可能定理”，多數(shù)票同意規(guī)則無(wú)法達(dá)成均衡結(jié)果。

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司南(1989-),男,山東濟(jì)南人，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生。主要研究方向：城市管理。