袁達松 潘曉黎

歐盟金融監(jiān)管改革的動因與措施

袁達松*潘曉黎**

針對在金融危機中所暴露出來的弊端，歐盟監(jiān)管當局采取了促進統(tǒng)一立法、加強監(jiān)管執(zhí)行力度等措施；與此同時，歐盟系統(tǒng)風險理事會也為宏觀審慎監(jiān)管收集相關信息，確認可能存在的系統(tǒng)性風險，并向其成員國國內的監(jiān)管部門發(fā)出風險預警，提供政策建議；此外，歐盟央行還采取了非常規(guī)貨幣政策為金融體系提供流動性支持，各國政府則采取了擔保、注資、國有化、購買資產等多樣化的財政救助措施。

金融危機 金融監(jiān)管 歐盟 改革

一、歐盟金融監(jiān)管改革的動因

(一)歐盟金融監(jiān)管改革前的理論研究

在2008年4月召開的金融穩(wěn)定論壇(Financial Stability Forum)上，與會者在《關于增強市場及機構彈性的報告》(Report on Enhancing Market and Institutional Resilience)中首次提出金融監(jiān)管改革的路線圖，并要求美國、日本、德國、英國、法國、加拿大及意大利7個成員國在此加強合作。該路線圖包括眾多議案，如加大對流動性風險的監(jiān)管以及相關信息的披露，保證信用評級運作過程的公正性和透明性，加強對大型金融機構監(jiān)管人才的培養(yǎng)，提升對危機的應對和處理能力等。此次金融穩(wěn)定論壇上形成的報告為國際社會在金融監(jiān)管方面所采取的種種改革措施確定了基調，更為各國在接下來舉行的華盛頓G20峰會，全球金融監(jiān)管體系改革倫敦和匹茲堡峰會上就金融監(jiān)管改革形成一致意見奠定了基礎。其中，在華盛頓G20峰會上，與會各國在建立金融穩(wěn)定委員會(Financial Stability Board)方面達成共識；*See Leader’s Statements from these summits：http://www.g20.org.在倫敦峰會上，各國一致認為國際貨幣基金組織(IMF)應當在維持全球金融穩(wěn)定方面發(fā)揮更大的作用。

在歐洲范圍內，2008年10月的歐盟委員會高級別會議上，歐盟委員會表明其在金融監(jiān)管方面加大投入的決心。會議形成的報告，以當時監(jiān)管體制的大體框架為基礎，并根據(jù)FSF方面給予的建議，綜合地提出多方改革措施，其中包括提升銀行和保險公司的資本標準，完善會計制度，加強對對沖基金，投資基金及其他金融衍生品的監(jiān)管。該報告還建議各歐盟成員國應一同為債務分擔確定詳細的標準，以此應對和化解金融危機。

另外，歐洲各國國內的金融市場在此時也相繼陷入危機，如2007年9月英國第五大按揭機構Northern Rock因融資困難而求助英倫銀行提供數(shù)十億的緊急備用信貸，冰島銀行業(yè)的童話因金融危機的席卷而徹底破滅，比利時、德國、愛爾蘭等國家的銀行業(yè)也受到了不同程度的影響。因此，英國金融服務監(jiān)管局主席特納勛爵于2009年3月19日提交的《特納報告》(The Turner Review)中建議提高銀行機構的資本充足率、加強資本流動性管理、擴大監(jiān)管在機構和地理上的覆蓋范圍、加快加強存款保險制度建設、規(guī)范信用評級機構運作和管理、對大型金融機構采取特殊的監(jiān)管措施、將傳統(tǒng)銀行業(yè)務和風險交易業(yè)務分開監(jiān)管，以及采用正確公允的會計制度等。*See The Turner Review：March 2009，http://www.fsa.gov.uk.德國方面，歐洲央行(European Central Bank)首席經濟學家伊辛(Otmar Issing)在其報告中提議構建“全球危機版圖”(global risk map)，即標明爆發(fā)危機的金融市場和金融機構，形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，為預測爆發(fā)系統(tǒng)性危機提供參考數(shù)據(jù)；比利時方面，《萊姆法路西報告》(Lamfalussy Report)中提出以“雙峰”(two peaks)模式為基礎構建監(jiān)管體制框架。

此外，學術界的專家以及IMF、BIS、ECB等機構的工作人員也致力于規(guī)劃歐洲金融監(jiān)管方案的改革，如落實宏觀審慎管理政策(macro-prudential policy)，嚴格監(jiān)控流動性風險，完善監(jiān)管體制框架等。其中， 《關于金融監(jiān)管基本原則的報告》(Geneva)中明確區(qū)分了微觀和宏觀審慎管理政策的區(qū)別，并指明金融服務部門應當承擔微觀審慎管理職責，中央銀行應當負責宏觀審慎管理政策的執(zhí)行；哥倫比亞大學商學院金融與經濟學教授斯夸姆湖金融監(jiān)管工作組的工作報告(Squam Lake Working Group on Financial Regulation)中指出，應當平衡對單個金融機構和整個金融體系的監(jiān)控，尤其是要構建一個系統(tǒng)性監(jiān)管機構，來負責監(jiān)督整個金融體系的健康與穩(wěn)定；《恢復金融穩(wěn)定》(Restoring Financial Stability)一書提倡監(jiān)管的四大革新，*See Viral Acharya & Mathew Richardson：Restoring Financial Stability：How to Repair a Failed System，Wiley，2009.包括為金融業(yè)高管提供相應的補償和激勵以促使其形成長遠的投資視角，對大型金融機構征收系統(tǒng)風險稅，防范監(jiān)管套利以及提高金融衍生品交易的透明度等。

(二)歐盟金融監(jiān)管在金融危機中所暴露的弊端

1.缺乏對“監(jiān)管競爭”(Regulatory Competition)的必要限制

自進入20世紀90年代末期，歐洲大陸乃至全世界都致力于發(fā)展各國的金融市場，以吸引商業(yè)投資和創(chuàng)造就業(yè)機會來保持經濟持續(xù)增長。因此，各國國內的監(jiān)管體制已然成為國內金融機構保持競爭優(yōu)勢的關鍵因素，許多國家甚至在政府文件中公開表示將簡化程序以減少當?shù)亟鹑跈C構所應承擔的執(zhí)行費用，以及為當?shù)亟鹑跈C構在國內金融市場的競爭提供保護和支持。一旦某些區(qū)域推行該監(jiān)管方式，并取得了金融機構和金融市場的蓬勃發(fā)展，其他國家或地區(qū)的金融監(jiān)管將面臨由此產生的巨大壓力。設定國際標準將為“監(jiān)管競爭”提供共同的平臺，以避免因監(jiān)管過度對市場競爭產生的負面效應以及因監(jiān)管不力造成不穩(wěn)定因素在金融市場的累積。在歐盟，任何監(jiān)管機構的設置都要遵循萊姆法路西框架(Lamfalussy Framework)，該框架旨在確保各國監(jiān)管機構相互協(xié)調與合作，以求創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，這一框架也由此成為歐盟進行監(jiān)管協(xié)調的主要依據(jù)。

銀行業(yè)方面，無論是巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(Basel Committee)制定的國際標準，還是歐洲銀行業(yè)監(jiān)管委員會(Committee of European Banking Supervision)從緊的監(jiān)管框架，都不能夠及時有效地將“監(jiān)管競爭”控制在定義資本的層面上。定義資本則是基于風險管理而采取的審慎監(jiān)管政策的標志。在金融業(yè)不斷創(chuàng)新的過程中，誕生了大量的資本工具，其中包括兼有債務和股權兩者之屬性的混合資本工具(hybrid capital instruments)。許多復雜的合同條款在形式上滿足了該資本工具成為監(jiān)管資本所應具有的吸收損失性，永久性，償付靈活性等基本要求，但實際上卻是對此類要求的規(guī)避。如果，一種新型資本工具以監(jiān)管資本的身份在一國被接受，那么其相鄰國家或地區(qū)的銀行就會立即游說其國內的監(jiān)管人員，抱怨其競爭對手因資本成本的降低而享有競爭優(yōu)勢。此時，低標準一方所面臨的壓力陡然劇增，其也不會在審核定義資本方面給予更大的投入。據(jù)此，歐洲銀行業(yè)監(jiān)管委員會將其視為監(jiān)管框架中最大的疏漏，認為其破壞了單一市場中公平競爭的氛圍。自2005年起歐洲銀行業(yè)監(jiān)管委員就混合資本工具監(jiān)管中的差別進行了清點和整合，這一過程持續(xù)了很久，最終各國監(jiān)管機構艱難地達成一致，確定了更為嚴格的國際標準，該標準于2011年1月正式實施。但金融危機的爆發(fā)，令許多屬于監(jiān)管資本的資本工具暴露弊端，事實證明，其不但不具備吸收損失的特性，也不具有可延期支付本金和利息的特性。由此可見，國際標準已然喪失了其作為市場基準的功能，當評估某銀行在金融危機后的恢復力時，人們不再會過多的理會巴塞爾銀行監(jiān)管委員確定的監(jiān)管資本定義，則會更多地考慮普通股權和儲備金的情況。

金融危機的爆發(fā)令歐洲金融監(jiān)管機構認識到，統(tǒng)一的國際標準需要強有力的體制框架做支撐，如果統(tǒng)一標準之下仍存在多樣的操作規(guī)則，那么該國際標準就是失去了應有的權威性和執(zhí)行力。這項國際標準需要在細節(jié)方面進行補充，將各國可以進行解釋的部分壓縮到最小，以保證標準的統(tǒng)一性，減少國家間的摩擦和沖突。同時，為了對金融創(chuàng)新有更好的控制，必須建立相應的監(jiān)管機制，以確保監(jiān)管標準能夠與時俱進，在面臨新的金融產品和為控制執(zhí)行費用而產生的新的交易規(guī)則時仍能有效地發(fā)揮作用。

2.審慎監(jiān)管的執(zhí)行標準不夠充分

歐盟執(zhí)行審慎監(jiān)管的現(xiàn)行標準欠缺，在對跨國金融機構的日常監(jiān)管中不能形成有效的合作。在金融危機爆發(fā)以后，監(jiān)管部門在G20和歐盟監(jiān)管機構金融穩(wěn)定委員會的指導下，積極探索金融監(jiān)管改革，但目前其在監(jiān)管執(zhí)行方面的關注不夠，無法識別和解決執(zhí)行過程中產生的相關問題。英國金融服務監(jiān)管局(The UK Financial Services Authority)曾指出，近幾年來歐盟一直采取的“從輕監(jiān)管”(Light Touch)的方式是金融危機爆發(fā)的誘因之一，因此從嚴監(jiān)管(intrusive supervision)將是未來歐盟進行金融監(jiān)管改革的根本原則。

然而，歐盟經歷了20世紀70年代至80年代嚴重的通貨膨脹之后，其在貨幣政策方面，逐漸形成了針對各國央行的國際性標準，這些國際性標準集中體現(xiàn)了某些國家的央行在保持物價平穩(wěn)方面取得的成績。但在金融監(jiān)管方面，各國在不同領域的監(jiān)管方式存在很大的分歧，如監(jiān)管方式是傾向于現(xiàn)場檢查還是非現(xiàn)場檢查，舉棋不定；有關風險的分析和評價方面各項指標和數(shù)據(jù)有所差別；對金融機構進行風險評估時，注重數(shù)量標準還是質量標準，仍無定奪；監(jiān)管介入的渠道和制裁的方式也千差萬別。即便監(jiān)管規(guī)則如出一轍，但若不同的監(jiān)管機構以不同的執(zhí)行方式進行，仍會產生不同的結果。這一點，國際財務報告準則(International Financial Reporting Standards)在歐盟的執(zhí)行狀況就是最好的詮釋，盡管其直接適用于歐盟任意成員國，然而相同的法則，卻因不同的監(jiān)管態(tài)度，造就了極為不同的結果。同樣，在其他領域，如歐洲銀行業(yè)監(jiān)管委員會(CEBS)的指導性規(guī)則的執(zhí)行問題也產生不同的結果，盡管各國就其執(zhí)行方面的經驗進行了多次的交流和探討，但監(jiān)管部門的執(zhí)行方式卻大相徑庭。其中，各監(jiān)管部門給予金融機構進行內部資本評估程序(Internal Capital Adequacy Assessment Program)自由度，以及監(jiān)管機構對風險評估以及審核金融機構內部資本評估結果時采取的措施是最為明顯的差別。另外，歐洲銀行業(yè)監(jiān)管委員會(CEBS)為了使歐盟各國對ICAAP 和SREP的各自作用達成一致認識，并對歐盟內跨國金融機構的監(jiān)管進行統(tǒng)一，做了大量有價值的工作，甚至包括在風險評估方面開發(fā)一種通用語言將一國國內的評估結果體現(xiàn)在他國的評分系統(tǒng)中。*See Regulation of the European Parliament and of the Council amending Decision No.716/2009/EC and repealing Commission Decision 2009/78/EC.雖然CEBS為此投入頗多，但就目前來看，監(jiān)管人員就在金融機構的監(jiān)管方面強制施行同樣的規(guī)則表示難以接受，也無法保證在日常監(jiān)管中得以施行，自然也無法確保結果的一致性。

國內金融監(jiān)管執(zhí)行中的差異也阻礙了歐盟成員對跨國金融機構的整體性監(jiān)管。監(jiān)管人才的教育和培養(yǎng)，無非是將負責不同任務的監(jiān)管力量整合，其工作方式更像是交流信息和互相討論，在對風險的整體性評估、任務分配，協(xié)調行動和風險管理的配合等方面仍存在不足。

3.缺乏有效的宏觀審慎監(jiān)管(Macro-prudential Oversight)

如果存在有效的宏觀審慎監(jiān)管，那么金融體系的脆弱性和不穩(wěn)定性就會被及早的發(fā)現(xiàn)，并可以采取相應的措施進行彌補，那樣也就不會導致金融危機爆發(fā)和蔓延。

宏觀審慎監(jiān)管的職責主要是由中央銀行來承擔，負責監(jiān)督和評價金融系統(tǒng)整體的穩(wěn)定性，其中有關潛在風險的結果一般都會刊登在《金融穩(wěn)定評論》(Financial Stability Reviews)中，以此提高決策者和市場參與者的風險意識。然而，這種分析往往過多依賴于市場調查和央行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，卻很少能夠自上而下地將普通的風險評價和現(xiàn)場檢查的結果結合在起來，而且該結果具有很強的分析性，但缺乏有力的政策信息和特別的監(jiān)管建議。由于央行在沒有金融機構授權的情況下是無權介入監(jiān)管的，相反，隨著獨立監(jiān)管機構的紛紛建立，央行和金融監(jiān)管可以說是漸行漸遠，那么央行所承擔的宏觀審慎監(jiān)管職責又如何來實現(xiàn)呢？即便在某些情況下，央行能準確地指出和識別風險并呼吁有關機構采取行動，但因為缺乏有效的執(zhí)行機制，這種呼吁往往被忽視而無人響應。這樣所導致的結果就是，公共機構和市場參與者在沒有激勵或獎勵的情況下，都不愿意控制或減少其所參與的能產生巨額回報的投資活動。例如，在證券化和信用風險轉移中，實際風險分配的不透明性、缺乏信息的公開性，以及信用評級機構的作用被弱化等問題在金融危機爆發(fā)之前已經被相關研究機構所擔憂，但直到金融危機的爆發(fā)才引發(fā)了金融監(jiān)管的關注和思考。

同時，由于人們長時間以來一直相信金融機構內部風險管理的模式在日趨完善，金融市場的結構也在不斷發(fā)展，金融體系在面臨市場震蕩時會表現(xiàn)得更具彈性和適應性，即便是面臨任何金融危機，也會實現(xiàn)經濟持續(xù)怎長，從而實現(xiàn)“軟著陸”，因此，在這種觀念占據(jù)主導的金融市場，有關提高風險意識方面的工作就顯得步履維艱了，*See IMF：Central Banking Lessons from the Crisis，27 May 2010.這也為金融危機爆發(fā)前的輕度監(jiān)管提供很好的解釋和理由。

因此，僅含有風險警告的金融穩(wěn)定性報告往往被忽視，甚至某些風險警示在維持金融穩(wěn)定的監(jiān)管中是不被認可和接受的，在沒有相應的機制將風險警示轉化為具體政策的情況下，單憑風險警示來說服公共機構和市場參與者采取合作、有效的方式處理風險，就太不切實際了。同時，央行和有關監(jiān)管機構所采取的措施并不包括嚴格限制借貸、反周期資本措施、對流動資產的監(jiān)管、危機處理措施以及擴大監(jiān)管范圍等一系列可以預防和降低整體金融體系抵御風險的脆弱性和不穩(wěn)定性的監(jiān)管措施。因此，央行所做出的風險警示實質上只不過是信息交流的工具之一，對市場投資行為的影響微乎其微。

二、歐盟金融監(jiān)管的改革措施

2008年10月，歐盟委員會委托以前法國央行行長雅克·德拉羅西埃(Jacques de Larosière)為首的8人工作小組對歐盟金融體系進行評估，以提出金融監(jiān)管改革建議，該報已于2010年2月25日完成。《德拉羅西埃報告》指出歐洲金融監(jiān)管體系中的若干問題：金融機構的治理存在缺陷；缺乏有效的跨國監(jiān)管方式；歐盟成員國間的監(jiān)管機構缺乏應有的交流和合作；眾多監(jiān)管機構中缺乏核心的領導力量；監(jiān)管機構間難以形成共同意見等?！兜吕_西埃報告》成歐盟金融監(jiān)管要解決的首要問題是，在歐洲范圍內形成單一的監(jiān)管規(guī)則體系，并構建有效的、統(tǒng)一的以及靈活的監(jiān)管框架，以解決泛歐金融機構的監(jiān)管問題。確切地說，這一單一的規(guī)則體系是由直接適用于整個歐洲金融市場的法規(guī)組成，以避免各監(jiān)管機構為達成統(tǒng)一，在遵循原則的前提下各自制定和適用不同的規(guī)則。在監(jiān)管的核心領域，在單一市場中運行的金融機構必須適用完全相同的標準和規(guī)則，而不允許成員國通過國內執(zhí)法或解釋的方式淡化統(tǒng)一的國際標準。

根據(jù)《德拉羅西埃報告》的建議，泛歐金融監(jiān)管體系應當由三部分組成，即銀行業(yè)、保險業(yè)和證券市場的監(jiān)管。在2011年1月1日，歐盟監(jiān)管當局(European Supervisory Authorities)即以歐洲銀行業(yè)權力機構(European Banking Authority)，歐洲保險和職業(yè)養(yǎng)老金權利機構(European Insurance and Occupational Pensions Authority)以及歐洲證券市場權力機構( European Securities Markets Authority)以聯(lián)合委員會(Joint Committee)的形式共同行使金融監(jiān)管權。同時，上述三個歐盟金融監(jiān)管機構將同歐洲系統(tǒng)風險理事會(European Systemic Risk Board)以及各成員國國內的金融監(jiān)管機構一起，彼此間互負義務，真誠合作，形成完整的歐盟金融監(jiān)管體系。

(一)歐盟監(jiān)管當局(European Supervisory Authorities)

1.促進統(tǒng)一立法

歐盟監(jiān)管當局將采取一系列舉措達成如下目標，內容包括：制定規(guī)則；執(zhí)行歐盟法律；推動監(jiān)管趨于一致；保護投資者；維護金融穩(wěn)定；控制和處理危機等。

首先，在制定規(guī)則方面，歐盟允許監(jiān)管當局頒布有關金融監(jiān)管的技術性標準，該技術性標準既可以具有法律的強制性，也可以不具有任何約束力。由歐盟理事會和歐洲議會立法共同形成的歐盟金融服務法中的若干條款，授權歐盟委員會頒布具體細則，以求更好地執(zhí)行和完善相關立法。歐盟監(jiān)管當局也可以草擬技術性標準，然后提交到歐盟委員會，以立法的形式通過，使其在整個歐洲范圍內具有法律約束力，由此，上述措施為在單一市場發(fā)展統(tǒng)一的、可直接適用的監(jiān)管規(guī)則奠定了基礎。

為了確保歐盟法律的應用以及一致、有效的監(jiān)管行為，立法者將向國內監(jiān)管當局和金融機構提出更多的指導原則和建議，盡管不具有強制執(zhí)行力，但這些指導性意見會被“遵守和解釋”機制所支持。如果成員國國內的監(jiān)管機構對此不予遵守，那么其應提供理由；同樣，金融機構也必須要呈交報告以表示其是否會遵守上述指導原則和建議。另外，歐盟監(jiān)管當局會將成員國監(jiān)管機構拒絕遵守的情況予以公布，并報告歐洲議會，歐盟理事會和歐盟委員會。此指導原則和建議僅作為初步措施，如果其不能推動監(jiān)管趨于一致，那么相關指導原則和建議將會在稍后由歐盟委員會制成相關的監(jiān)管標準，以立法的形式通過，并為各成員遵守。

歐盟監(jiān)管當局力圖建立單一規(guī)則，將會縮小成員國或內監(jiān)管的范圍，或者降低其通過國內選擇或解釋來弱化國際規(guī)則的可能性，但這仍為國內規(guī)則留下了發(fā)揮的余地，畢竟成員國的國內市場各具特點，某些地區(qū)的規(guī)則也過于復雜，在對地方性的規(guī)模較小的金融機構實行監(jiān)管是，國內規(guī)則更具有靈活性。*See Regulation No.1093/2010 of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010.然而，核心的規(guī)則仍應當統(tǒng)一，對各市場參與者而言也應當是完全相同的。

其次，歐盟金融改革還將區(qū)分歐盟立法和成員國國內立法。不同層面的立法，會更為清晰，有助于明確責任分擔，促進歐盟和各國內監(jiān)管機構在構建統(tǒng)一規(guī)則方面發(fā)揮各自的作用。這也意味著，影響評價和商議過程會得到顯著的提高，金融機構甚至公眾都可以直接參與到歐盟監(jiān)管當局的商議過程中，也可以避免在成員國國內對歐洲層面通過的法律或規(guī)則進行爭論。

2.加強監(jiān)管執(zhí)行力度

這次歐盟金融監(jiān)管改革的一大創(chuàng)新還在于歐盟監(jiān)管當局還擁有類似于“聯(lián)邦”政府的執(zhí)行力，尤其是在歐盟監(jiān)管當局認為有必要維護某一單一金融市場的正常運行，保持其統(tǒng)一性和穩(wěn)定性時，有權對個別成員國國內的監(jiān)管機構或金融機構做出具有法律約束力的決定。如成員國國內的監(jiān)管機構違反了歐盟金融服務法(包括歐盟監(jiān)管當局頒發(fā)的各項標準)，即其不能保證該國國內的金融機構遵循歐盟的法律時，歐盟監(jiān)管當局可以做出此類決定。在歐盟監(jiān)管當局采取主動或者是國內監(jiān)管機構要求時，該執(zhí)行程序啟動，即歐洲議會，歐盟理事會及歐盟委員會開始對可能違反歐盟金融服務法或不執(zhí)行歐盟法律的行為進行調查。如果歐盟監(jiān)管當局發(fā)現(xiàn)任何違規(guī)行為，可以向成員國監(jiān)管部門提出建議，建議其采取必要行動，遵守歐盟法律。如果該監(jiān)管部門仍不能執(zhí)行歐盟法律，那么歐盟委員會就可以發(fā)出正式的建議，要求成員國監(jiān)管部門采取行動，當該建議不被該監(jiān)管機構執(zhí)行時，歐盟監(jiān)管當局就可以以促進市場競爭和保障金融體系的正常運行為初衷，直接向有關金融機構做出具有法律約束力的決定，要求對其自身行為做出修正。

如果各監(jiān)管部門在合作或形成共同決定過程中產生分歧，歐盟監(jiān)管當局有權做出決定并直接適用。在經過必要的調解斡旋，歐盟監(jiān)管當局即可做出具有法律約束力的決定，要求一方或多方監(jiān)管部門做出回應，繼續(xù)或者停止采取措施。如果監(jiān)管部門不予遵循，那么歐盟監(jiān)管當局直接向有關金融機構做出決定，命令其按照歐盟法律履行義務。此程序在危機處理過程中同樣適用，當歐盟委員會根據(jù)歐洲系統(tǒng)性風險理事會或歐盟監(jiān)管機構的建議，宣布進入緊急狀態(tài)，為維護金融系統(tǒng)正常運行，保證金融市場的統(tǒng)一和穩(wěn)定，歐盟監(jiān)管當局可以做出決定對成員國之間的監(jiān)管部門進行協(xié)調。如果該建議不被該監(jiān)管機構執(zhí)行，該決定會直接指向個別金融機構。

據(jù)此，雖然歐盟監(jiān)管當局近似“聯(lián)邦”政府的執(zhí)行權力僅作為最后的求助措施，但其在保障單一金融市場的穩(wěn)定，協(xié)調成員國間的監(jiān)管合作，保證在歐盟范圍內實行有效統(tǒng)一的金融法規(guī)等方面，有著極為重要的作用。

在其他方面，歐盟監(jiān)管當局的也發(fā)揮著極為重要的作用。如在維護金融穩(wěn)定方面，歐盟監(jiān)管當局能夠對各金融部門進行監(jiān)督和風險評估，并同歐洲系統(tǒng)風險理事會合作發(fā)展了“風險公告板”( risk dashboard)，其中包含了一系列指標和數(shù)據(jù)，以此來確認系統(tǒng)風險并做出相應的處理；另外，歐盟監(jiān)管當局還對金融機構的風險評估和控制制定了相關標準，如果某金融機構面臨風險，歐盟監(jiān)管當局會對其加強監(jiān)管。此時，歐盟監(jiān)管當局可以通過進行抗壓力測試、同歐洲系統(tǒng)風險理事會開展合作，來考核個別金融機構的乃至整個金融系統(tǒng)的恢復力，確定可能存在的不穩(wěn)定因素。盡管在執(zhí)行宏觀審慎監(jiān)管的過程中需要由歐盟監(jiān)管當局承擔維護金融穩(wěn)定的重任，但不可否認，歐盟監(jiān)管當局和歐盟系統(tǒng)風險理事會在某種程度上具有相似性和重疊性。*See Regulation No.1094/2010 of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010.正因如此，歐盟監(jiān)管當局和歐盟系統(tǒng)風險理事會有義務開展相互合作，特別是在歐盟系統(tǒng)風險理事會向歐盟監(jiān)管當局或成員國監(jiān)管部門做出風險警示和建議后的后續(xù)執(zhí)行方面以及彼此間的信息共享等。

在投資者權權益保護方面，歐盟監(jiān)管當局對各類金融活動進行監(jiān)督，如果發(fā)現(xiàn)任何金融活動足以威脅金融系統(tǒng)的穩(wěn)定和效益，其可以立即發(fā)出警告，也可以在必要時暫時禁止某項金融活動或建議歐盟委員會對此采取永久措施。

綜上，成立歐盟監(jiān)管當局是歐盟金融改革中的重要環(huán)節(jié)，是通過統(tǒng)一完整的法規(guī)，執(zhí)行和監(jiān)督，成就一個不斷深入發(fā)展，平穩(wěn)上升，投資者利益得以充分保障的金融市場。為此，歐盟監(jiān)管當局被賦予了各種重要的權力，保持了自身高度的獨立性和自治性，在不削弱成員國監(jiān)管部門權限的情況下，以邊學習邊進步的姿態(tài)，極力保持歐盟和成員國間的監(jiān)管平衡，將為落實統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，實現(xiàn)監(jiān)管趨同，承擔更大的責任。

(二)歐盟系統(tǒng)風險理事會(The European Systemic Risk Board)

同國際社會應對金融危機的方式類似，歐盟方面也成立了負責宏觀審慎監(jiān)督的職能部門，即歐盟風險理事會。歐盟系統(tǒng)風險理事會負責歐盟金融系統(tǒng)的宏觀審慎監(jiān)管，預防或減輕因發(fā)展產生的系統(tǒng)性風險，關注宏觀經濟發(fā)展狀況，避免經濟蕭條的擴散和蔓延。歐盟系統(tǒng)風險理事會由總理事會、指導委員會、秘書處、技術咨詢委員會和學術委員會構成，其中，總理事會是決策機構，指導委員會負責確定議程以及為總理事會的最后決策做相應的準備工作。該治理結構具有三個顯著特點：(1)強化各成員國央行的監(jiān)督職能。歐盟各成員國的央行在總理事會中享有投票權，總理事會的主席由歐洲央行行長擔任，同時歐盟監(jiān)管當局為其提供秘書組以及分析、統(tǒng)計、行政和后勤方面的支持。(2)充分發(fā)揮各監(jiān)管部門的職能。在化解金融風險方面，各監(jiān)管部門在歐盟系統(tǒng)風險理事會中發(fā)揮不可或缺的作用。歐盟各監(jiān)管當局的主席在歐盟系統(tǒng)風險理事會總理事會的成員，享有投票權；同時由歐盟監(jiān)管當局聯(lián)合委員會的主席擔任歐盟系統(tǒng)風險總理事會的第二副主席。另外，所有歐盟成員國的監(jiān)管部門不僅該技術咨詢委員會的成員，同時也是總理會的成員，但不享有投票權。(3)注重非官方意見和建議歐盟系統(tǒng)風險理事會的技術咨詢委員會尊重來自各獨立學者和專家方面的相關意見和建議，并向總理事會予以提交。*Regulation No. 1060/2009 of the European Parliament and of the Council of 16 September 2009.同時，該技術咨詢委員會的主席和副主席都是總理事會和指導委員會的組成成員。

歐盟系統(tǒng)風險理事會的職能包括：收集分析與宏觀審慎監(jiān)管相關的信息，確認系統(tǒng)性風險的存在，對可能造成嚴重影響的系統(tǒng)風險做出警示和處理建議,并對該類警告和建議的后續(xù)執(zhí)行情況予以監(jiān)督，以及同歐盟監(jiān)管當局在確定系統(tǒng)風險的指標、進行壓力測試方面開展合作等。

1.為宏觀審慎監(jiān)管收集相關信息，確認可能存在的系統(tǒng)性風險

歐盟系統(tǒng)風險理事會要對來自各金融部門和歐盟經濟的大量信息和數(shù)據(jù)進行整理和甄別，以選擇可供參考的必要信息和數(shù)據(jù)。在對宏觀金融信息進行整合后，需要對其反應的系統(tǒng)性風險做自上而下、由總體至部分的綜合分析。該分析在很大程度上依賴于由各成員國央行匯編形成的宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)，除此之外，也依據(jù)諸如金融交易價格和交易量等市場信息。

在信息收集和分析方面，歐盟有具體的立法予以支持，即當歐盟系統(tǒng)風險理事會無法確定具體的金融機構時，可以要求歐盟各監(jiān)管部門提供簡要或詳細的信息和數(shù)據(jù)，或者要求相關成員國的監(jiān)管部門、央行或統(tǒng)計部門提供幫助和支持。

但是，對歐盟系統(tǒng)風險理事會來說，廣泛的收集和整理系統(tǒng)性風險信息是項艱巨工作，因為，“信息差”嚴重阻礙了各監(jiān)管機構對金融危機的預測能力。這種“信息差”一方面是由于各監(jiān)管部門提供的宏觀和微觀數(shù)據(jù)的不全面和不統(tǒng)一造成的，另一方面則歸咎于數(shù)據(jù)更新不夠及時和充分，但更大程度上對某些游離于監(jiān)管之外的金融機構(如“影子銀行”等)缺乏關注。因此，在收集系統(tǒng)風險信息方面給予歐盟系統(tǒng)風險理事會更為廣泛的授權，將有助于加強其在歐盟范圍內預測風險的能力，也有助于提升金融數(shù)據(jù)的質量，并為更深入的宏觀審慎分析提供支持。

對于潛在的系統(tǒng)性風險，利用預測模型、風險指標以及壓力測試等手段對其爆發(fā)的可能性和對金融系統(tǒng)的影響程度進行分析和評價。為此，歐盟系統(tǒng)風險理事會和歐盟監(jiān)管當局設立了 “risk dashboard”， 歐盟監(jiān)管當局也制定了壓力測試體制和標準。該分析結果能夠為系統(tǒng)性風險的確認和排序提供基礎，也是決定是否發(fā)出警示和提供建議的依據(jù)。

2.發(fā)出風險預警，提供政策建議

歐盟系統(tǒng)風險理事會可以向整個歐盟及其成員國，歐盟監(jiān)管部門以及成員國國內的監(jiān)管部門發(fā)出預警，而原則上，不會對某國的金融市場或具體的金融機構做出預警。此類警告的目的就在于令監(jiān)管部門對潛在的系統(tǒng)風險保持警惕，并做出相應的預防舉措。歐盟系統(tǒng)風險理事會需要對不同等級的風險予以區(qū)分，并據(jù)此提供不同程度的警告或建議。*See Regulation(EU)No.1092/2010 of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010 and Council Regulation(EU)No.1096/2010 of 17 November 2010.歐盟的相關立法對此做了相應的規(guī)定，即歐盟系統(tǒng)風險理事會在緊急情況下可以向歐盟委員會發(fā)出預警，歐盟委員會可以據(jù)此對當前形勢做出判斷和決定，歐盟監(jiān)管當局即可根據(jù)該決定行使執(zhí)行權。

當然歐盟系統(tǒng)風險理事會在發(fā)出預警之前會考慮若干因素：第一，宏觀審慎監(jiān)管分析會包括“可信區(qū)間”(confidential intervals)，畢竟要準確預測風險發(fā)生的時間是極為困難的；第二，和其他公共政策一樣，宏觀審慎政策的有效性在很大程度上依賴于其自身的信譽，畢竟預測失誤(包括預警的風險沒有發(fā)生，以及發(fā)生了風險卻沒有前預警)會降低其信譽度，因此在發(fā)出預警前充分考慮該決定是否會對信譽造成影響，是十分必要的；第三，充分溝通的戰(zhàn)略是宏觀審慎政策的重要組成部分。風險預警的有效性取決于其發(fā)出頻率和根據(jù)，以及影響監(jiān)管當局和金融機構的時間，因此，盡管只有在證據(jù)充分的情況下才可以發(fā)出風險預警。但該類預警并不是宏觀審慎分析公布后的自動反應，更多時候，其在很大程度上包含了歐盟系統(tǒng)風險理事會的考慮和判斷。

在確定風險的基礎上，歐盟系統(tǒng)風險理事會可以提出建議，要求制定和實施足以預防和減輕此類風險的政策，其中不僅包含具體的實施內容，還包括詳細的執(zhí)行時間表。該類政策建議會同風險預警一樣，以整個歐盟及其成員國，歐盟監(jiān)管部門以及成員國國內的監(jiān)管部門為對象，予以送達，但不同之處在于，必要時歐洲理事會可能將此類建議上升為立法。據(jù)此，歐盟系統(tǒng)風險理事會可以針對具體的系統(tǒng)性風險提出合理的建議，根據(jù)宏觀審視分析的結果，建議采取適當?shù)拇胧６鳛榻ㄗh的接收方，有義務對歐盟系統(tǒng)風險理事會提出的建議予以回應，或對其不采取相應措施的決定做出合理的解釋。如果其沒有履行上述兩點義務，那么歐盟系統(tǒng)風險理事會就有權將此類不予回應和解釋的行為通知歐盟委員會和相關的監(jiān)管機構，而歐盟監(jiān)管當局就可以要求其所在成員國國內的監(jiān)管機構強制執(zhí)行該建議的相關內容。

那么如何評價歐盟系統(tǒng)風險理事會在預警和建議方面的有效性呢？這將取決于風險預警和政策建議是否被接受者采納和遵守，以及其是否起到了預防和減輕的作用。既然歐盟系統(tǒng)風險理事會沒有法律強制執(zhí)行力來確保接受者采納和執(zhí)行相關建議，那么其就在很大程度上依賴于宏觀審慎分析和政策的高質量和良好信譽，以及其自身健全的體制框架——定期向歐盟委員會進行報告，同各歐盟監(jiān)管當局進行合作。*See Andrea Enria and Pedro Gustavo Teixeira：A New Institutional Framework for Financial Regulation and Supervision. March 2011.

總之，歐盟系統(tǒng)風險理事會和歐盟監(jiān)管當局的成立，為保持歐洲金融穩(wěn)定提供了清晰明確的監(jiān)管框架，其中歐盟系統(tǒng)風險理事會做出的風險預警和政策建議對歐洲范圍內的金融監(jiān)管產生了深刻的影響，也為法規(guī)的制定和執(zhí)行提供了必要的指導。其已然成為歐洲金融監(jiān)管中的重要組成部分，正如當時的歐洲貨幣聯(lián)盟維護歐洲貨幣穩(wěn)定一樣，如今其扮演的角色，就是維護歐洲金融穩(wěn)定的先驅。

(三)救助計劃與財政緊縮

自金融危機爆發(fā)以后，歐盟范圍內的金融機構經歷了嚴重的流動性緊張和大規(guī)模的資產縮水，許多大型金融機構面臨或陷入破產困境，市場信心受到了沉重的打擊。為穩(wěn)定歐盟金融秩序，支持金融體系發(fā)揮基本功能，歐盟央行采取了非常規(guī)貨幣政策為金融體系提供流動性支持，各國政府則采取了擔保、注資、國有化、購買資產等多樣化的財政救助措施，但由此帶來了財政成本的攀升和政府負債的增加。2010年爆發(fā)的希臘債務危機，令歐元自1999年誕生起面臨了最為嚴重的挑戰(zhàn)，歐元跌勢不減，債務危機則愈演愈烈。在2010年3月25日，歐盟16國領導人達成一致，決定向希臘提供救助，這也成為歐盟對若干成員國實施救助計劃的前奏。2010年5月10日歐盟27國財長決定，設立一項總金額高達7500億歐元的救助計劃，幫助可能陷入債務危機的歐元區(qū)成員國，以防止希臘債務危機蔓延。這套史上最龐大的救助機制由三部分資金組成，其中4400億歐元將由歐元區(qū)國家根據(jù)相互間協(xié)議提供，為期三年，600億歐元將以歐盟《里斯本條約》相關條款為基礎，由歐盟委員會從金融市場上籌集，此外國際貨幣基金組織將提供2500億歐元，至此歐盟救助計劃拉開了序幕，希臘獲得了1100億歐元的救助，其也成為歐元區(qū)歷史上第一個接受救助的國家。2010年11月28日，歐盟各國財長批準通過了向愛爾蘭提供規(guī)模達850億歐元的救助計劃，愛爾蘭正式成為繼希臘之后歐元區(qū)第二個接受金融援助的國家。2011年4月6日，葡萄牙政府請求歐盟提供救助，成為繼希臘和愛爾蘭之后第三個因不堪債務危機打擊被迫尋求外援的歐元區(qū)國家，歐盟17國財長則于5月16日一致通過歐盟和國際貨幣基金組織對葡萄牙的緊急財政救助的請求。

但救助機制的出臺只為相關國家贏得了些許的喘息時間，要想最終實現(xiàn)鞏固財政的目標，就需要各國在財政緊縮和促進經濟復蘇之間把握精確的平衡。為此，歐盟成員國為應對債務危機，掀起了財政緊縮的浪潮，紛紛出臺以減少公共開支、降低福利、提高稅收為主要內容的財政緊縮計劃。為了避免過度的緊縮財政對目前依然脆弱的經濟復蘇造成損害，歐盟成員國根據(jù)自身情況，分別制定了減赤時間表。其中，為接受上述救助，作為歐洲主權債務危機的發(fā)源地的希臘于近日通過了緊縮財政計劃以及執(zhí)行法案：該緊縮計劃被分為開源和節(jié)流兩方面，作為節(jié)流，希臘將國內平均退休年齡從61歲提高至65歲，退休金將被削減10%；政府公共部門支出將被平均削減20%；在行政規(guī)劃上，城市數(shù)量將由1000個削減至400個，政府擁有的企業(yè)也將由6000個減少至2000個；在開源方面，增加稅收首當其沖，增值稅費將被從19%提高到23%，針對汽油、煙草、酒精飲品的特種物品消費稅也將被提高30%。愛爾蘭則接受了必須對其銀行系統(tǒng)進行全面改革、進行促進經濟增長的結構性改革以及在2015年之前將愛爾蘭財政赤字占國內生產總值的比例削減至歐盟《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定的3%之下的救助條件。葡萄牙政府宣布將通過削減公務員花費、降低公共投資、提高高收入人群納稅比例及上調股市收益稅等途徑，于2013年前將財政赤字在GDP中所占比例削減七成,由目前的8.3%降低到2.8%。除上述國家以外，德國、意大利、西班牙、英國等國也相繼通過了財政緊縮計劃，恢復金融危機之前的審慎財政之路，并提出在未來幾年鞏固財政的明確目標和具體措施。

三、結語

金融危機的爆發(fā)促使世界范圍內金融監(jiān)管體制進行重大改革，歐盟及其成員國內部也是如此。在歐盟金融監(jiān)管改革中誕生了更為全面和統(tǒng)一的金融法規(guī)，其有效限制了監(jiān)管競爭，并促成了金融監(jiān)管的趨同和各監(jiān)管部門的真誠合作；同時，在宏觀審慎政策的指導下，在適當協(xié)調宏觀和微觀監(jiān)管方面加大了投入；另外，歐盟系統(tǒng)風險理事會的成立，促使央行同其他監(jiān)管部門展開建設性對話，建立信息共享機制等。

但在接下來的金融改革中仍存在諸多因素，需要進一步考慮：第一，監(jiān)管體制仍舊保留了相對復雜的特性，盡管一再強調協(xié)調機制，但在各個成員國或各地區(qū)的監(jiān)管部門之間仍存在的監(jiān)管重疊的現(xiàn)象，極易導致監(jiān)管責任模糊，權責不清。第二，對游離于監(jiān)管框架之外的金融機構如“影子銀行”的系統(tǒng)性風險的監(jiān)測仍是近階段監(jiān)管的重點，尤其是嚴格監(jiān)管將促使新的金融活動的誕生，也將導致風險交易的轉移。這是宏觀和微觀審慎監(jiān)管一同需要解決的問題，因此應當豐富某些監(jiān)管指標和數(shù)據(jù)，爭取將新的金融活動和監(jiān)管陰影之下的金融機構納入監(jiān)管范圍。但是，監(jiān)管范圍擴張遠遠落后于金融方面的創(chuàng)新，結果往往是在將影子金融機構或是某項金融活動納入監(jiān)管范疇之時，系統(tǒng)風險早已轉移到了新的監(jiān)管空白。第三，如果對宏觀審慎監(jiān)管和跨國微觀審慎監(jiān)管期望過高，會產生一定的風險，尤其是在出現(xiàn)系統(tǒng)性風險時，宏觀審慎監(jiān)管并不是解決風險的萬靈藥。另外，建立更為統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則和趨同的監(jiān)管模式，會為跨國監(jiān)管提供有效的支持，這對監(jiān)管部門來說是進步和提升的過程，但是卻不能產生立竿見影的效果。

另外，為確保巨額救助計劃能夠取得良好效果，歐盟各成員國在緊縮財政方面達成共識：各國應盡力控制政府的債務水平，并呼吁彼此間通力合作，更好地防范成員國過度支出及借貸，實現(xiàn)整個歐盟地區(qū)削減赤字方面的行動一致。盡管嚴厲的財政緊縮可能對經濟復蘇造成負面影響，但是如果歐盟方面果斷采取友好增長型工具，則可以實現(xiàn)鞏固財政和經濟增長的雙重效果。

綜上，在2010年至2011年期間歐盟將構建和完善金融監(jiān)管體制框架，并將在具體的實踐中得以運作，這為其統(tǒng)一金融立法和加強金融監(jiān)管提供了保障。

* 北京師范大學法學院副教授。

**北京師范大學法學院碩士研究生。