孫東升

大連市于2009年提出要著力推進(jìn)全域城市化。根據(jù)《大連市加快推進(jìn)全域城市化實(shí)施方案》和《大連市城市總體規(guī)劃(2009－2020)》，到2020年，大連市城鎮(zhèn)人口比重將達(dá)到80%，城市建設(shè)用地面積將達(dá)到496平方公里，形成以“四大城市組團(tuán)”為依托、以“兩核七區(qū)九節(jié)點(diǎn)”為支撐的城鎮(zhèn)體系。全域城市化是以擴(kuò)張城鎮(zhèn)化為基礎(chǔ)，以推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化為依托，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為核心的全面轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程。土地是全域城市化的物質(zhì)基礎(chǔ)、空間載體和構(gòu)成要素，是實(shí)現(xiàn)全域城市化這一發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的基本保障。大連地處丘陵地帶，人均土地面積3.6畝，低于全國(guó)和遼寧省平均水平，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口聚集都需要土地支撐，建設(shè)用地供需矛盾十分突出。因此，土地集約和合理利用是大連市推進(jìn)全域城市化的必然選擇。本文通過(guò)對(duì)大連市節(jié)約集約利用土地現(xiàn)狀分析，指出存在的問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出了對(duì)策。

一、大連市節(jié)約集約利用土地現(xiàn)狀分析

大連市區(qū)域面積為1353839公頃［1］。近年來(lái)，大連市高度重視節(jié)約集約利用土地，建立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門(mén)協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”的工作機(jī)制，實(shí)行了挖掘存量、改造利用低效土地、新增建設(shè)用地批后監(jiān)管考評(píng)等制度，取得了一定成績(jī)。2013年，大連市單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降率達(dá)到11.2%，超過(guò)遼寧省政府要求的7.42%的指標(biāo)，位列遼寧省第一。具體做法有:

(一)實(shí)施市內(nèi)企業(yè)搬遷，挖掘存量土地

作為東北老工業(yè)基地，大連市內(nèi)有許多大型工業(yè)企業(yè)，土地投入產(chǎn)出和土地利用效率都比較低。自20世紀(jì)90年代起，大連市啟動(dòng)了市內(nèi)企業(yè)搬遷改造工程，先后搬遷企業(yè)287家，整理騰退土地超過(guò)20平方公里，同時(shí)，按照全市統(tǒng)一規(guī)劃的原則，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將搬遷的企業(yè)集中向新規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)聚集，不僅提拓展了城市空間、改善了城市環(huán)境，而且煥發(fā)了企業(yè)的活力，提高了企業(yè)效益。2011年，大連市工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值增速達(dá)到16%，工業(yè)企業(yè)增加值達(dá)到2816億元［2］。

(二)改造利用鹽田等閑置土地，建設(shè)工業(yè)先導(dǎo)區(qū)

為解決新增建設(shè)用地指標(biāo)不足問(wèn)題，大連市加大盤(pán)活低產(chǎn)鹽田、廢棄鹽田、灘涂等土地力度，通過(guò)政策引導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，采取收回、收購(gòu)等方式，全市共利用低產(chǎn)、廢棄鹽田、灘涂、城鎮(zhèn)存量土地等約70多平方公里，設(shè)立了長(zhǎng)興島、花園口等多個(gè)先導(dǎo)區(qū)，為遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)開(kāi)放提供了寶貴的土地資源，為臨港工業(yè)、新材料等產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了空間。

(三)提高工業(yè)項(xiàng)目控制標(biāo)準(zhǔn)，提升土地利用強(qiáng)度

近年來(lái)，大連市先后出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)土地管理促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》、《關(guān)于嚴(yán)格土地使用標(biāo)準(zhǔn)管理大力促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》等文件，提高工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)政策扶植、鼓勵(lì)建設(shè)多層廠房，至2011年末，共建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房用地1649公頃，建筑面積1266萬(wàn)平方米，已竣工983萬(wàn)平方米［3］。目前，大連市新建工業(yè)項(xiàng)目投資強(qiáng)度和利用強(qiáng)度全部超過(guò)國(guó)家和遼寧省規(guī)定10%以上，其中約40%企業(yè)超出近30%以上。根據(jù)2010年至2011年開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)調(diào)查，大連市國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)產(chǎn)值達(dá)到8105萬(wàn)元/公頃，固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度達(dá)到6684萬(wàn)元/公頃。其中大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)是全國(guó)國(guó)土資源模范縣(市)，累計(jì)完成固定資產(chǎn)投資622億元，土地投資強(qiáng)度已經(jīng)達(dá)到每平方公里9.4億美元。

(四)開(kāi)展工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地評(píng)估，研究制定考核機(jī)制

一是加強(qiáng)征地管理，做好與規(guī)劃等部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，對(duì)擬征地項(xiàng)目面積、界址、用地指標(biāo)等進(jìn)行核查，使征、供范圍一致，避免出現(xiàn)征多供少情況的出現(xiàn)。對(duì)征地項(xiàng)目按照項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)政策開(kāi)展用地評(píng)估，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目不予辦理征地報(bào)批手續(xù)，對(duì)高新技術(shù)、高科技及附加值高的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目要優(yōu)先供地。二是將節(jié)約集約用地納入市政府對(duì)各區(qū)市縣的考核內(nèi)容，研究制定了節(jié)約集約和批后管理量化考核評(píng)價(jià)辦法，將考核結(jié)果作為新增計(jì)劃指標(biāo)分配工作的依據(jù)，對(duì)節(jié)約集約度高的區(qū)市縣，給予表彰和新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。

二、大連市節(jié)約集約利用土地中存在的問(wèn)題

面對(duì)全域城市化對(duì)土地利用的更高要求，大連市土地節(jié)約集約利用中還存在一些問(wèn)題，主要有:

(一)土地供需矛盾?chē)?yán)重

目前，大連市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張較快，土地供需矛盾日益突出。每年大連市約需要40－50平方公里新增建設(shè)用地指標(biāo)，而國(guó)家分配的指標(biāo)只有25－30平方公里左右［4］，同時(shí)城市建設(shè)過(guò)度依賴新增建設(shè)用地，存量建設(shè)用地盤(pán)活挖潛不足，2005年至2010年，大連市經(jīng)國(guó)務(wù)院和省政府批準(zhǔn)共增加新增建設(shè)用地128.8平方公里(年均25.7平方公里)，而盤(pán)活利用存量土地僅為60平方公里，僅為新增建設(shè)用地?cái)?shù)量的一半。各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)數(shù)量過(guò)多，產(chǎn)業(yè)定位趨于一致，同質(zhì)化嚴(yán)重，競(jìng)爭(zhēng)激烈，不符合《大連市加快推進(jìn)全域城市化實(shí)施方案》對(duì)各縣市區(qū)的定位。部分開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃人均城市建設(shè)用地面積過(guò)大，未能達(dá)到節(jié)約集約用地的要求，城市規(guī)劃同土地利用總體規(guī)劃還存在脫節(jié)的情況。

(二)土地利用強(qiáng)度和效率還存在提高的空間

大連市土地利用強(qiáng)度與國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平還有一定差距。2009年開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，大連市國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)用地投資強(qiáng)度達(dá)到5000萬(wàn)元/公頃，省市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)用地投資強(qiáng)度接近3000萬(wàn)元/公頃，同期，上海市國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)用地投資強(qiáng)度達(dá)到9787萬(wàn)元/公頃，省市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)用地投資強(qiáng)度達(dá)到3597萬(wàn)元/公頃［5］。土地批后供地率不高，2010年年底，大連市2007年至2009年的供地率分別分別為 92.51%、75.82%和55.11%。

(三)工業(yè)用地比例偏高，價(jià)格偏低

工業(yè)用地比例偏高，大連市2011年工業(yè)用地占建設(shè)用地的比例為22.5%，與國(guó)外綜合性城市工業(yè)用地平均占比15% ～17%相比［5］，明顯偏高。工業(yè)用地價(jià)格偏低，以旅順口區(qū)為例，其商業(yè)用地、居住用地、工業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)最低分別為600元/平方米、450元/平方米、350元/平方米，工業(yè)用地最高價(jià)格僅為520元/平方米，還不到商業(yè)用地的最低價(jià)格。而在實(shí)際招拍掛出讓中，工業(yè)用地更是極少出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)和溢價(jià)情況，價(jià)格不能反映工業(yè)用地價(jià)值，如大連長(zhǎng)興島臨港工業(yè)區(qū)從2006年開(kāi)始進(jìn)行工業(yè)用地出讓工作，至2012年底未出現(xiàn)工業(yè)用地競(jìng)爭(zhēng)和溢價(jià)情況。

三、節(jié)約集約用地對(duì)策

節(jié)約集約用地有三個(gè)方面的要求:一是要節(jié)省、節(jié)約用地，二是要提高投入產(chǎn)出強(qiáng)度、集約用地，三是要改善建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局。因此，大連市節(jié)約集約利用建設(shè)用地要結(jié)合實(shí)際情況，圍繞這三個(gè)方面開(kāi)展工作。

(一)統(tǒng)籌土地利用，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)布局

用地結(jié)構(gòu)和功能布局在提高土地集約利用方面有重大作用［6］，因此要落實(shí)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地布局、結(jié)構(gòu)和時(shí)序安排，促進(jìn)“兩規(guī)”融合，以土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)規(guī)劃。實(shí)行建設(shè)用地布局和結(jié)構(gòu)控制，引導(dǎo)各類(lèi)項(xiàng)目向城市與工業(yè)優(yōu)化發(fā)展區(qū)(優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū))、城市與工業(yè)重點(diǎn)發(fā)展區(qū)(重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū))集中，遵循“組團(tuán)結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)發(fā)展”的原則，支持四級(jí)城鎮(zhèn)體系建設(shè)，加快沿沈大高速公路、大丹高速公路、旅順南北路為軸線布局的“Y”字形產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，進(jìn)一步整合工業(yè)用地，控制園區(qū)數(shù)量和面積增長(zhǎng)，推動(dòng)布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約。

(二)堅(jiān)持多措并舉，保障土地利用需求

按照“管住總量、擴(kuò)大增量、盤(pán)活存量”的原則，廣開(kāi)源頭，多途徑挖掘用地潛力，向低效閑置、荒山荒灘、海島要地，保障土地有效供給。一是開(kāi)展全市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作，全面掌握建設(shè)用地節(jié)約集約用地狀況，發(fā)現(xiàn)集約利用潛力，對(duì)發(fā)現(xiàn)的低效、閑置土地，可以采取收購(gòu)、置換等手段重新利用。二是力求擴(kuò)大增量，要充分考慮到國(guó)家新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)日益緊張帶來(lái)的困難，在總結(jié)普蘭店等地方開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深入開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，盤(pán)活和整理農(nóng)村集體建設(shè)用地和未利用土地。三是出臺(tái)政策，引導(dǎo)使用未利用地和廢棄地。大連市海岸線長(zhǎng)、鹽田和灘涂多，這是很多城市都沒(méi)有的獨(dú)特資源優(yōu)勢(shì)，要在科學(xué)、充分論證的基礎(chǔ)上，分步實(shí)施鹽田、灘涂和廢棄地的改造。四是鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)利用地上地下空間，可以借鑒上海等地經(jīng)驗(yàn)［7］，利用大連市修建地鐵的契機(jī)，啟動(dòng)地下空間綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃研究，統(tǒng)籌地下工程設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)地下空間合理開(kāi)發(fā)，提高土地利用效率。

(三)嚴(yán)格土地使用標(biāo)準(zhǔn)，提高土地利用效率

一是完善土地使用標(biāo)準(zhǔn)?？蓞⒖即筮B長(zhǎng)興島臨港工業(yè)區(qū)立體指標(biāo)控制體系，增加土地產(chǎn)出率等指標(biāo)，完善控制指標(biāo)，細(xì)化工業(yè)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地節(jié)約集約和優(yōu)化配置;進(jìn)一步提高工程建設(shè)項(xiàng)目土地使用標(biāo)準(zhǔn)，做好企業(yè)土地使用標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)工作;出臺(tái)宅基地控制細(xì)則，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村集體土地節(jié)約集約利用管理;對(duì)利用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的，要在符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃的前提下，嚴(yán)格依法審批。二是做好項(xiàng)目預(yù)審工作，使用地預(yù)審與項(xiàng)目審批(核準(zhǔn)、備案)有效銜接，做好建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的在線備案和跟蹤監(jiān)管，從源頭上控制低水平重復(fù)建設(shè)，切實(shí)把好入口關(guān)。三是嚴(yán)把土地供應(yīng)關(guān)，做到“區(qū)別對(duì)待、有保有壓”，對(duì)投資額較少的項(xiàng)目不再單獨(dú)供應(yīng)土地，鼓勵(lì)進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化廠房。四是要出臺(tái)稅收優(yōu)惠和政策扶持等激勵(lì)措施，鼓勵(lì)企業(yè)加大投入產(chǎn)出力度，提高土地利用效益，。

(四)加強(qiáng)全程監(jiān)控，健全土地利用監(jiān)管

一是認(rèn)真做好土地利用動(dòng)態(tài)巡查工作，建成“網(wǎng)格化、片長(zhǎng)制”的巡查機(jī)制，形成部門(mén)聯(lián)動(dòng)，將動(dòng)態(tài)巡查嵌入各有關(guān)職能部門(mén)的日常工作鏈條，發(fā)揮監(jiān)管監(jiān)測(cè)系統(tǒng)平臺(tái)的技術(shù)支撐和保障作用，不斷提升運(yùn)用系統(tǒng)對(duì)土地供應(yīng)和開(kāi)發(fā)利用情況實(shí)施監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力，全面促進(jìn)動(dòng)態(tài)巡查工作的有效落實(shí)。二是加大對(duì)批而未供、供而未用土地的處置力度。要通過(guò)土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)，分析批而未供、供而未用土地變化情況。對(duì)供地率低、預(yù)警信息處置率低、未按期開(kāi)竣工面積大的市縣，要及時(shí)開(kāi)展實(shí)地督辦、限期整改，要采取“批后征地率”、“征后供地率”與土地計(jì)劃指標(biāo)分配、建設(shè)用地審批、土地節(jié)約集約利用考核評(píng)估等工作聯(lián)動(dòng)互促的措施，提高用地效率。

(五)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，創(chuàng)新管理制度

一是要完善工業(yè)用地出讓制度。現(xiàn)在大連市工業(yè)用地出讓均是按照最高年限50年出讓的，而企業(yè)正常成長(zhǎng)周期為8～12年［8］，過(guò)長(zhǎng)的出讓年限容易導(dǎo)致工業(yè)用地低效利用、閑置不用或自行轉(zhuǎn)讓等現(xiàn)象。由于工業(yè)用地缺乏退出機(jī)制，或者退出機(jī)制不健全，導(dǎo)致政府難以依法介入處理，形成“政策真空”，因此按照最高年限出讓工業(yè)用地不盡合理和科學(xué)。大連市應(yīng)探索實(shí)行工業(yè)用地彈性出讓或租賃制［9］，提高土地利用率。國(guó)土部門(mén)應(yīng)啟動(dòng)對(duì)企業(yè)生命周期、企業(yè)規(guī)模的調(diào)研，合理調(diào)整項(xiàng)目用地出讓年限，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)更新優(yōu)化。二是要建立大連全域地價(jià)體系，重新調(diào)整工業(yè)用地價(jià)格形成機(jī)制，有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地價(jià)格，逐步提高工業(yè)用地價(jià)格，通過(guò)價(jià)格機(jī)制促使企業(yè)集約用地。三是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同等入)市、同權(quán)同價(jià)。要選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。要進(jìn)一步縮小征地范圍，在大連市集體征收程序的基礎(chǔ)上，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。

(六)加強(qiáng)考核，完善保障措施

在完善大連市“四個(gè)掛鉤”(新增建設(shè)用地計(jì)劃與供地率掛鉤、新增建設(shè)用地審批與閑置土地處置掛鉤、開(kāi)發(fā)區(qū)集約利用評(píng)價(jià)與調(diào)區(qū)擴(kuò)區(qū)升級(jí)掛鉤、節(jié)約集約用地指標(biāo)與區(qū)縣政府考核評(píng)價(jià)掛鉤)獎(jiǎng)勵(lì)制度的基礎(chǔ)上，完善土地集約利用評(píng)價(jià)考核和獎(jiǎng)懲制度。一是要進(jìn)一步構(gòu)建政府主導(dǎo)共同參與的推進(jìn)制度，積極構(gòu)建部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，逐漸形成“大家管、大家用”的國(guó)土管理新格局。二是完善節(jié)約集約用地考核評(píng)價(jià)辦法，充分考慮全域城市化方案執(zhí)行情況、存量建設(shè)用地和未利用地的挖潛使用情況、土地利用效率和產(chǎn)出情況等，并將考核結(jié)果作為分配新增指標(biāo)的依據(jù)。三是要制定土地節(jié)約集約利用獎(jiǎng)懲制度，出臺(tái)財(cái)政和稅收獎(jiǎng)勵(lì)措施，鼓勵(lì)提高土地利用效率，懲罰低效閑置低效利用土地的行為。

［1］ 大連市國(guó)土資源和房屋局.大連市土地利用總體規(guī)劃公告［EB/OL］.(2012，09，30)［2014，01，06］ .http://gtfwj.dl.gov.cn/xg/info/53471－101136.vm.

［2］ 大連市統(tǒng)計(jì)局，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局大連調(diào)查隊(duì).大連市統(tǒng)計(jì)年鑒(2012)［M］.北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2012:4.

［3］ 大連市國(guó)土資源和房屋局.2010年大連市國(guó)土資源和房屋局工作總結(jié)［EB/OL］.(2011，03，03)［2014，01，06］.http://www.gtfwj.dl.gov.cn/info/43800－47934.vm.

［4］ 李梅生，朱敏.全域城市化中的土地利用問(wèn)題探討－以大連市為例［J］.國(guó)土資源，2010，(6):37－39.

［5］ 陳基偉.基于需求管理的上海土地政策創(chuàng)新［J］.上海國(guó)土資源，2012，33(1):41－45.

［6］ 趙思凡.對(duì)集約用地內(nèi)涵的再思考－基于對(duì)香港城市土地集約利用模式的分析［J］.中國(guó)土地科學(xué)，2009，23(8):73－77.

［7］ 莊少勤.上海市楊浦區(qū)創(chuàng)建國(guó)土資源節(jié)約集約模范區(qū)的探索與實(shí)踐［J］.上海國(guó)土資源，2011，32(1):33－37.

［8］ 金寶玲.基于企業(yè)生命周期的工業(yè)用地彈性出讓年租金制研究［D］.上海:復(fù)旦大學(xué)，2012.

［9］ 張利平，樓江.工業(yè)用地年租制模式探討［J］.上海國(guó)土資源，2011，32(2):51－56.