陳 華

（廣西警官高等?？茖W(xué)校，廣西 南寧 530023）

在當(dāng)今全球一體化加速融合的合背景下，犯罪的預(yù)防與控制顯得愈加困難，一些如毒品走私、國際金融犯罪、恐怖主義活動等帶有跨國性的犯罪行為早已超越國境，日益呈現(xiàn)出分散化、職業(yè)化、組織化、高科技化等特點(diǎn)，使得任何一個國家在如此嚴(yán)峻的形勢下試圖依靠單打獨(dú)斗的方式實(shí)施打擊是難以奏效的。因此，加強(qiáng)警務(wù)交流與合作是各國警方在預(yù)防和打擊跨國犯罪上的唯一選擇。

中國與東盟國家歷來就保持著緊密的合作發(fā)展關(guān)系，雙方合作的動機(jī)不僅出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地緣政治等因素考量，而且因?yàn)橹袊c東盟之間有著相同的安全需求。21世紀(jì)，建立一個安全、穩(wěn)定的自由貿(mào)易區(qū)是中國—東盟“10+1”各國在國際合作領(lǐng)域的重要目標(biāo)。如今，中國與東盟國家在販毒、海盜、洗錢、非法移民、網(wǎng)絡(luò)犯罪和國際經(jīng)濟(jì)犯罪等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域相繼展開合作，中國—東盟區(qū)域警務(wù)合作的大幕已經(jīng)開啟。

一、中國—東盟區(qū)域警務(wù)合作取得的成效

中國與東盟國家一直保持著較好的警務(wù)合作關(guān)系，自1997年起，中國與東盟每兩年舉行一次打擊跨國犯罪部長級會議。2004年，雙方簽署《關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作諒解備忘錄》（2010年續(xù)簽），在打擊販毒、非法移民、海盜、恐怖主義、武器走私、洗錢、國際經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)犯罪等跨國犯罪方面進(jìn)行了密切合作。［1］在禁毒領(lǐng)域，目前中國與東盟在禁毒領(lǐng)域已建立了三個層次的合作框架，即中國與東盟在“10+1”、“10+3（東盟+中、日、韓）”框架下的禁毒合作機(jī)制，東亞次區(qū)域禁毒合作備忘框架下的大湄公河次區(qū)域合作機(jī)制（包括中國與緬甸、老撾、越南等國邊境地區(qū)地方政府的合作以及其他雙邊和多邊禁毒合作框架）。例如，在2011年的“10·5湄公河慘案”發(fā)生后，中方立刻派出公安高級代表團(tuán)趕赴泰國，與緬甸、老撾、泰國等國警方全力協(xié)作，迅速偵破并逮捕了“金三角”地區(qū)特大武裝販毒集團(tuán)首犯糯康，并將其引渡回國，接受中國法律的制裁。2013年初，中、緬、老、泰四國在湄公河流域開展了名為“平安航道”的聯(lián)合掃毒行動，共偵破案件560起，抓獲犯罪嫌疑人812名，繳獲各類毒品共計(jì)1 931千克。［2］在經(jīng)偵領(lǐng)域，2011年9月，公安部統(tǒng)一指揮10個省、區(qū)、市公安機(jī)關(guān)，與印尼、柬埔寨、菲律賓、越南、泰國、老撾、馬來西亞、新加坡等東盟八國警方采取集中統(tǒng)一行動，成功摧毀了兩個特大跨國跨兩岸電信詐騙犯罪集團(tuán)，抓獲犯罪嫌疑人828名，搗毀撥打詐騙電話、轉(zhuǎn)賬洗錢、開卡取款和詐騙網(wǎng)絡(luò)平臺等犯罪窩點(diǎn)162處，繳獲銀行卡、電腦、手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)平臺服務(wù)器等一大批作案工具和贓款，破獲電信詐騙案件一千八百余起。［3］此次聯(lián)合行動在中外八國同時開展，很好地體現(xiàn)了與東盟實(shí)施警務(wù)合作的價值。此外，中國與東盟各國在警務(wù)人員培訓(xùn)交流方面亦取得豐碩成果，自2004年開始，我國公安部共邀請1 500名東盟國家警務(wù)人員訪華，先后舉辦刑事技術(shù)、禁毒執(zhí)法、出入境管理、海上執(zhí)法、網(wǎng)絡(luò)犯罪偵查、案例研討等培訓(xùn)、研修項(xiàng)目六十余個。2006年，公安部連續(xù)5年，每年舉辦一期東盟執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員項(xiàng)目，共有92名來自東盟各國的警官在中國進(jìn)行了為期1年的漢語和中國警務(wù)知識學(xué)習(xí)。［4］

二、中國—東盟區(qū)域警務(wù)合作中存在的問題

（一）文化差異造成區(qū)域警務(wù)合作觀念基礎(chǔ)薄弱

中國和東盟國家雖然同處亞洲，但是出于歷史原因，這些國家無論在民族構(gòu)成、宗教信仰還是風(fēng)俗習(xí)慣、法律文化等方面均存在很大差異，這種自然狀態(tài)下生成的文化差異，直接導(dǎo)致“10+1”警務(wù)合作缺乏必要的觀念認(rèn)同。例如，東盟國家中的泰國、老撾、柬埔寨信奉佛教，印尼、文萊信奉伊斯蘭教，基督教、天主教在不少東盟國家也很常見。宗教派別的差異和利益糾葛經(jīng)常成為社會矛盾的導(dǎo)火索，此時不同國家在宗教問題上的立場很可能與他國發(fā)生沖突，進(jìn)而直接導(dǎo)致國際警務(wù)合作的觀念隔閡。又如，法律文化的差異可能導(dǎo)致同樣的行為在不同國家會受到不一致的評價，如買賣婦女兒童、重婚、吸毒等行為，在一些國家可能構(gòu)成犯罪，而在另一些國家可能只是輕微違法甚至是合法行為，這些差異無疑給國際警務(wù)合作帶來困擾。文化差異還體現(xiàn)在意識形態(tài)領(lǐng)域，中國的社會主義國家性質(zhì)一度成為與東盟合作的一大障礙，雖然冷戰(zhàn)已經(jīng)結(jié)束，但是冷戰(zhàn)思維慣性仍在，再加上中國的大國身份，部分東盟國家仍然存有“中國威脅論”的疑慮，這種觀念下的國際警務(wù)要想往縱深推進(jìn)無疑是十分困難的。

（二）制度差異導(dǎo)致區(qū)域警務(wù)合作障礙重重

中國與東盟各國都是主權(quán)國家，各自都有本國獨(dú)立的政治與法律制度，制度差異是客觀存在的。在國家性質(zhì)上，中國、老撾、越南是社會主義國家，其他各國為資本主義國家。在政權(quán)組織形式上，泰國、馬來西亞、柬埔寨實(shí)行君主立憲政體，中國、越南和老撾實(shí)行共和政體，印尼和菲律賓實(shí)行總統(tǒng)制共和制政體，文萊至今仍是君主制國家，新加坡是一種權(quán)威制政體，緬甸更是采用軍政權(quán)體制。上述政治制度的巨大差異使各國的國家權(quán)力體系（立法、行政、司法）運(yùn)作機(jī)制殊為不同，給區(qū)域警務(wù)合作設(shè)置了一道巨大的體制障礙。由于東盟各國與中國在法律制度存在差異，警察在不同國家執(zhí)法權(quán)的內(nèi)涵和外延是不同的，再加上大陸法系與英美法系在司法程序上的客觀差異，使得合作各方在管轄范圍、犯罪成立、逮捕條件、犯罪嫌疑人權(quán)利保障、執(zhí)行程序以及引渡規(guī)則等方面至今仍存在較大分歧，這些都成為區(qū)域警務(wù)合作的現(xiàn)實(shí)技術(shù)障礙。

（三）合作方式單一，缺乏合作機(jī)制

目前，中國與東盟國家的警務(wù)合作方式還比較單一，并且多集中在聯(lián)合執(zhí)法領(lǐng)域，缺乏區(qū)域性的聯(lián)合決策機(jī)制、信息溝通機(jī)制以及法律救濟(jì)機(jī)制等體系化合作模式。例如，湄公河流域安全執(zhí)法合作機(jī)制的建立一直是中國與東盟各方的合作目標(biāo)，但受限于國家利益和主權(quán)觀念，各方很難達(dá)成集中高效的合作機(jī)制。泰國代表團(tuán)表示無權(quán)簽訂任何有法律約束力的協(xié)議，緬甸代表團(tuán)堅(jiān)持以分段巡航方式各自負(fù)責(zé)本方領(lǐng)域內(nèi)的河段執(zhí)法，老撾則未明確表態(tài)。各方的無所作為在客觀上縱容了湄公河流域多發(fā)的武裝劫持案件，間接導(dǎo)致“湄公河慘案”的發(fā)生。上述問題只是當(dāng)前中國—東盟警務(wù)合作缺憾的一個縮影，其根本原因在于當(dāng)前中國與東盟之間的警務(wù)合作是一種問題驅(qū)動型的合作模式，即所謂“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，始終缺乏一個經(jīng)常性的合作機(jī)構(gòu)存在，并且這種合作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)合適度的民主性、正當(dāng)性、執(zhí)行力以及公信力，成為一個能動、高效的國家間的區(qū)域合作部門，改變過去那種出現(xiàn)問題后先通過政治或外交對話，再讓相關(guān)部進(jìn)行反復(fù)磋商的低效與無為的做法，努力形成一種全面且高效的區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制。

三、推進(jìn)中國—東盟區(qū)域警務(wù)合作的幾點(diǎn)設(shè)想

（一）依托地緣優(yōu)勢，以經(jīng)貿(mào)往來助推政治合作，通過培育區(qū)域共識為警務(wù)合作奠定觀念基礎(chǔ)

中國與東盟國家山水相依，歷史上就保持著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、安全等領(lǐng)域的緊密合作并延續(xù)至今。特別是近20年來，雙方從過去的對話伙伴提升到戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，尤其在經(jīng)貿(mào)方面，雙方貿(mào)易保持快速增長勢頭，經(jīng)貿(mào)合作成果顯著，目前中國已成為東盟第一大貿(mào)易伙伴，東盟則是中國第三大貿(mào)易伙伴。2010年1月，中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)如期建立，成為繼歐盟之后最具發(fā)展活力的區(qū)域。自貿(mào)區(qū)建立后，雙方將對超過90%的產(chǎn)品實(shí)行零關(guān)稅，將有力地推動雙邊貿(mào)易快速增長。以經(jīng)貿(mào)為助推劑，雙方政治互信亦不斷增強(qiáng)：在非東盟國家中，中國是第一個明確支持《東南亞無核武器區(qū)條約》、第一個加入《東南亞友好合作條約》、第一個與東盟建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系、第一個確定同東盟建立自貿(mào)區(qū)的國家。中國同東盟建立了一套完整的對話合作體制，雙方迄今已召開13次領(lǐng)導(dǎo)人會議以及3次特別領(lǐng)導(dǎo)人會議，目前已建立外交、經(jīng)濟(jì)、交通、海關(guān)署長、總檢察長以及青年事務(wù)、衛(wèi)生、電信、新聞、質(zhì)檢和打擊跨國犯罪等十幾個部長級會議機(jī)制。此外，中國還與東盟國家簽署了《南海各方行為宣言》，顯示了雙方共同致力于加強(qiáng)睦鄰互信伙伴關(guān)系，維護(hù)南海地區(qū)和平與穩(wěn)定的決心。［5］

上述經(jīng)貿(mào)與政治方面的合作無疑將對中國—東盟區(qū)域合作關(guān)系向縱深推進(jìn)發(fā)揮巨大作用，還有利于互利互信、開放包容、合作共贏等區(qū)域合作理念的形成。盡管目前雙方還存在著文化、制度、局部利益沖突等問題，但在全球化背景下，合作共贏終究是大勢所趨。為適應(yīng)這種形勢，中國與東盟國家都必須轉(zhuǎn)變觀念，以大局為重，克制不良主權(quán)意識沖動。尤其是中國要以實(shí)際行動消弭東盟國家在意識形態(tài)觀念的誤解，以雄厚的實(shí)力破除美、日等國家在亞太地區(qū)的霸權(quán)企圖，尋求多元政治格局框架下的誠信合作，獲得東盟國家和人民的理解與支持，形成一種中國—東盟區(qū)域的存在感和認(rèn)同感，從而在思想層面上達(dá)成區(qū)域共識，為區(qū)域警務(wù)合作奠定一個堅(jiān)實(shí)的觀念基礎(chǔ)。

（二）設(shè)立常設(shè)性警務(wù)合作機(jī)構(gòu)，構(gòu)建警務(wù)合作體系機(jī)制

如前所述，目前中國與東盟國家缺乏警務(wù)合作的經(jīng)常性工作機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重影響了雙方警務(wù)合作的效率?，F(xiàn)有的湄公河流域聯(lián)合巡邏執(zhí)法機(jī)制遠(yuǎn)不能滿足區(qū)域安全合作要求，只是反映了中國—東盟警務(wù)合作的一個方面。要改變問題驅(qū)動型警務(wù)合作模式，必須構(gòu)建經(jīng)常性、體系化的警務(wù)合作機(jī)制。例如，中國與東盟可考慮以現(xiàn)有的東盟警察首長會議機(jī)制為基礎(chǔ)，成立中國與東盟警務(wù)合作秘書處，設(shè)立秘書長。秘書處成員由中國和東盟國家的公安部負(fù)責(zé)人組成，定期召開中國與東盟警務(wù)合作會議；秘書長由中國和東盟各國輪流擔(dān)任，任期1年，負(fù)責(zé)統(tǒng)一中國與東盟各國警務(wù)合作共識，制訂長期合作規(guī)劃，在具體警務(wù)合作領(lǐng)域做出決策；秘書處決議對合作各方應(yīng)當(dāng)具有約束力，并賦予其必要的執(zhí)行權(quán)和制裁權(quán)，以避免機(jī)構(gòu)設(shè)置流于形式。秘書處還可以下設(shè)三個辦事機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)情報(bào)信息交流、聯(lián)合執(zhí)法工作、警務(wù)人員培訓(xùn)，辦公室負(fù)責(zé)人可由各國公安部門負(fù)責(zé)人推薦，經(jīng)秘書處討論后任命。

當(dāng)然，寄希望于一個秘書處來解決中國—東盟警務(wù)合作的所有事務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的，畢竟中國—東盟利益格局比較復(fù)雜，如中國并非東盟成員國、國家間存在領(lǐng)土爭端、地區(qū)發(fā)展不平衡以及外部勢力干擾等因素，這些障礙的存在嚴(yán)重阻礙警務(wù)合作實(shí)施，必定令任何單個機(jī)構(gòu)難堪負(fù)重。因此，建立一個體系化的工作機(jī)制是必要的，即在單個警務(wù)合作領(lǐng)域設(shè)置經(jīng)常性工作機(jī)構(gòu)，它可以盡量不受國際環(huán)境波動對單一機(jī)構(gòu)的影響，更專注于從技術(shù)層面聯(lián)絡(luò)各國警務(wù)合作，防止單一機(jī)構(gòu)一旦停擺就造成區(qū)域合作癱瘓的情形出現(xiàn)。退一步看，即便建立秘書處存在困難，也可以先考慮建立非政府層面的合作機(jī)制，例如強(qiáng)化“亞洲刑警組織”等非官方領(lǐng)域的合作機(jī)制或先考慮國與國之間通過雙邊協(xié)議進(jìn)行合作機(jī)制試點(diǎn)，自下而上地在禁毒、反恐、非法越境等某種類型的國際犯罪領(lǐng)域展開區(qū)域警務(wù)合作，設(shè)立常設(shè)性的專業(yè)機(jī)構(gòu)，組織、協(xié)調(diào)該領(lǐng)域的警務(wù)合作，待時機(jī)成熟后，由政府出面整合各種資源，吸收、合并上述機(jī)構(gòu)，從而完成國家層面的區(qū)域警務(wù)合作。

（三）重視區(qū)域警務(wù)技術(shù)合作，培養(yǎng)高素質(zhì)跨區(qū)域執(zhí)法人才

1.加強(qiáng)區(qū)域警務(wù)技術(shù)合作。近年來，國際犯罪正日益變得智能化和高科技化，使得打擊此類犯罪愈發(fā)困難，各國政府也正在不斷研制新的技術(shù)手段、增添新的武器裝備。因此，中國與東盟的警務(wù)合作中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行技術(shù)和裝備的共同研發(fā)，以實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用。例如，合作各方可以在照相和錄像技術(shù)、痕跡檢驗(yàn)技術(shù)、文書（含筆跡）檢驗(yàn)技術(shù)、刑事理化檢驗(yàn)技術(shù)、法醫(yī)鑒定、DNA檢驗(yàn)、聲紋鑒別技術(shù)、氣味鑒別技術(shù)、心理測定（測謊）技術(shù)、人體外貌識別技術(shù)、偵查通訊技術(shù)、刑事模擬畫像等方面展開技術(shù)成果交流或共同研發(fā)、共享科技成果，為區(qū)域犯罪偵破提供最精良的武器，提高犯罪的預(yù)防與偵破效率。

2.搭建區(qū)域警務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺，增進(jìn)區(qū)域警務(wù)情報(bào)交流。從某種意義上說，區(qū)域警務(wù)合作得以實(shí)現(xiàn)最可靠的技術(shù)保證就是通訊網(wǎng)絡(luò)，即合作各方通過通訊網(wǎng)絡(luò)全天候、無障礙、迅速交換彼此的犯罪情報(bào)。通過這種可靠、秘密、迅速而簡單的信息交換，各國警察能夠及時掌握有價值的情報(bào)，為預(yù)防和控制犯罪贏得先機(jī)。為此，中國與東盟各國應(yīng)建立自己的區(qū)域警務(wù)情報(bào)交流網(wǎng)絡(luò)，裝備自動信息查詢系統(tǒng)，利用電子郵件、密碼無線電、電傳和傳真系統(tǒng)，通過整體轉(zhuǎn)換網(wǎng)絡(luò)、電話或電報(bào)進(jìn)行信息傳遞，將各國有關(guān)犯罪活動的情報(bào)、有關(guān)犯罪對象的情況、保護(hù)性措施的情況、有關(guān)刑事強(qiáng)制措施的情況以及協(xié)助提供對請求國刑事案件偵查必需的證據(jù)等內(nèi)容及時納入網(wǎng)絡(luò)。一旦某國對已經(jīng)發(fā)生的某一跨國犯罪進(jìn)行偵查時，就可以請求其他有關(guān)國家警方提供所掌握的與該犯罪有關(guān)的信息、資料和證據(jù)，以確保預(yù)防和打擊犯罪能夠及時進(jìn)行。

3.努力打造一支專業(yè)化區(qū)域警察執(zhí)法隊(duì)伍。歐洲警察向來以高效廉潔聞名于世，這是與其科學(xué)的警官培養(yǎng)體制分不開的。在歐盟，除了成員國擁有自己的警官教育培養(yǎng)體系外，還專門設(shè)立“歐洲警察學(xué)院”，培養(yǎng)高層次的警務(wù)人員。歐盟還配備了“歐洲警察維和部隊(duì)”，從歐盟內(nèi)部的警察部隊(duì)（包括具有軍事地位的憲兵或國家警察等）中招募，經(jīng)特別訓(xùn)練后執(zhí)行任務(wù)，以幫助成員國處理各種危機(jī)情況。在亞洲，雖然未必要遵循歐洲模式擁有所謂維和部隊(duì)，但是裝備一支經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練、高質(zhì)高效、具備國際執(zhí)法能力的職業(yè)化區(qū)域警察執(zhí)法隊(duì)伍還是很有必要的。為此，中國與東盟各國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)區(qū)域警務(wù)人員的交流與培養(yǎng)工作，最好使其定期化，開展有針對性的警務(wù)專業(yè)人才培訓(xùn)。在條件具備時，也可以學(xué)習(xí)歐洲模式，在中國廣西建立“中國—東盟警察學(xué)院”，在廣泛論證、調(diào)研的基礎(chǔ)上，設(shè)置不同的專題，對來自東盟和國內(nèi)的警官進(jìn)行專業(yè)化的培訓(xùn)。

［1］［4］［5］外交部.中國—東盟合作：1991—2011（全文）［EB/OL］.http：//www.gov.cn/gzdt/2011-11/15/content_1993964.html，2011-11-15.

［2］張青磊.軟實(shí)力視角下的中國與東盟警務(wù)合作［J］.東南亞縱橫，2013，（7）.

［3］人民公安報(bào).走向世界共筑平安國際警務(wù)合作共贏［EB/OL］.http：//www.mps.gov.cn/n16/n98304 0/n3695342/n3695357/3710256.html，2013-03-04.