顧愛民

（泰州市姜堰區(qū)水利局，江蘇泰州 225500）

0 引言

水利工程征地移民安置是水利工程建設(shè)過程中的關(guān)鍵任務(wù)，直接影響著水利工程的順利實(shí)施和工程效益的如期實(shí)現(xiàn)。由于農(nóng)村的社會(huì)保障體系不完善，農(nóng)民唯一的保障途徑——土地被征用后，如何保障征地移民生產(chǎn)生活恢復(fù)就成為移民安置要解決的重大問題?，F(xiàn)行的水利工程征地安置標(biāo)準(zhǔn)較低，且征地移民安置方式單一，導(dǎo)致大量移民生產(chǎn)無法恢復(fù)，生計(jì)難以持續(xù)發(fā)展，直接關(guān)系到水利工程建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定。筆者以世界銀行貸款項(xiàng)目泰東河工程姜堰段為例，分析多樣化移民安置的途徑和保障措施，為妥善、有效安置水利工程征地移民提供新的思路。

1 當(dāng)前我國多樣化的失地農(nóng)民安置方式

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各地在失地農(nóng)民安置問題上，因地制宜，探索了以農(nóng)業(yè)安置為主轉(zhuǎn)為以提供農(nóng)民社會(huì)保障為核心、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的多種途徑安置，歸納起來主要有以下幾大類：

農(nóng)業(yè)安置：農(nóng)業(yè)安置就是依托征地后的剩余農(nóng)業(yè)資源，進(jìn)行土地調(diào)整，利用土地補(bǔ)償資金對(duì)土地進(jìn)行整治，提高土地產(chǎn)出潛力，移民仍然居住在農(nóng)村以大農(nóng)業(yè)收入為主的安置方式。

貨幣安置：由土地管理部門將全部征地補(bǔ)償費(fèi)中農(nóng)民個(gè)人或土地使用者應(yīng)得的部分以貨幣形式，在土地權(quán)屬變更登記之前一次性支付給農(nóng)民個(gè)人，政府不負(fù)責(zé)安置，農(nóng)民自謀職業(yè)。這種形式適應(yīng)城市郊區(qū)或城中村失地農(nóng)民安置。

征地補(bǔ)償費(fèi)入股安置：在農(nóng)民個(gè)人和土地所有者愿意的前提下，將部分或全部征地補(bǔ)償費(fèi)入股，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人作為股東參與用地單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，享受經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，其收入按股份合作制企業(yè)分配辦法分配。這種方式適應(yīng)于開發(fā)區(qū)或者工業(yè)園區(qū)失地農(nóng)民安置。

社會(huì)保險(xiǎn)安置：經(jīng)農(nóng)民本人申請(qǐng)，土地管理部門可將農(nóng)民個(gè)人應(yīng)得征地補(bǔ)償費(fèi)部分或全部付給保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，由其按有關(guān)規(guī)定辦理醫(yī)療、養(yǎng)老等各種保險(xiǎn)。

留地安置：在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，在規(guī)定區(qū)域按照規(guī)定用途劃出一塊土地給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，從事開發(fā)經(jīng)營(yíng)，發(fā)展生產(chǎn)。該土地征收性質(zhì)轉(zhuǎn)變后，由集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)，收益在本集體農(nóng)民中進(jìn)行分配。

雙置換安置：是農(nóng)村居民以宅基地?fù)Q城市住房，以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換城市社會(huì)保障，從而農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，享受城市居民待遇，然后?duì)農(nóng)村土地進(jìn)行開發(fā)整理，以達(dá)到集約、節(jié)約利用的目的。這種方式需要巨大的財(cái)政支持，否則會(huì)遺留問題，所以該方式適合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。

城鄉(xiāng)聯(lián)合的城鎮(zhèn)化安置：這種方式是在考慮農(nóng)業(yè)資源，尤其是土地資源環(huán)境容量的基礎(chǔ)上，把解決移民生產(chǎn)、生活問題與城鄉(xiāng)一體化要求結(jié)合起來，將移民集中安置在中心集鎮(zhèn)的安置方式。移民離開原來居住地，但剩余資源仍然歸移民，移民利用土地補(bǔ)償資金從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這種方式適應(yīng)于小城鎮(zhèn)發(fā)達(dá)地區(qū)或者小城鎮(zhèn)周邊項(xiàng)目。

當(dāng)前實(shí)踐中，在土地資源不足，無法調(diào)整來滿足移民安置時(shí)，主要是依靠社會(huì)保障。但由于各地財(cái)政狀況、收入水平、生活水平存在較大差異，社會(huì)保障目前做得也不是很完善，移民沒有相對(duì)穩(wěn)定職業(yè)，一旦生活出現(xiàn)問題，容易產(chǎn)生社會(huì)問題，這是導(dǎo)致移民社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素。同時(shí)，移民失去的不僅僅是土地本身，還有一系列直接或間接與土地相關(guān)聯(lián)的權(quán)利和利益，尤其是當(dāng)前土地對(duì)農(nóng)民的保障功能和穩(wěn)定功能還較強(qiáng)，一旦失去土地，移民內(nèi)心就失去了“牢靠”，心理比較脆弱。所以，在移民安置時(shí)，必須意識(shí)到，為失地的農(nóng)民提供社會(huì)保障措施并非是維護(hù)其合法權(quán)益、保障其生活安全的唯一或最佳途徑，采取綜合措施，多途徑安置，加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為失去土地的農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和生存機(jī)會(huì)才是解決移民問題的根本。這需要我們不斷地進(jìn)行探索，以尋求解決之道。

2 樣本區(qū)情況分析

2.1 工程征地情況

泰東河工程姜堰段由河道工程、橋梁工程和影響工程組成，工程用地總面積261.11 hm2（3916.61畝），其中，河道及橋梁工程用地面積90.36 hm2（1355.33畝），安置區(qū)用地面積13.29 hm2（199.3畝），臨時(shí)占地157.47 hm2（2361.98畝）。永久征用耕地43.44 hm2（651.64畝），其中，37.57 hm2（563.50畝）為農(nóng)民承包土地，5.87 hm2（88.14畝）為村集體機(jī)動(dòng)地。農(nóng)民承包集體土地涉及俞垛鎮(zhèn)的何野村、姜茅村、祝莊村3個(gè)村，溱潼鎮(zhèn)的洲城村、讀書址村、龍港村、溱東村、湖濱村、湖北村6個(gè)村，淤溪鎮(zhèn)的武莊村、卞莊村、淤溪村、楊莊村、勒潭村、里溪村6個(gè)村，共計(jì)3個(gè)鎮(zhèn)15個(gè)村66個(gè)組，其影響范圍沿河道呈帶狀分布。

經(jīng)分析，工程影響區(qū)各組的耕地影響程度為0.01%～61.27%。從永久征地影響程度來看，征地影響程度高于10%的村有俞垛鎮(zhèn)何野村三組、祝莊村三組，溱潼鎮(zhèn)讀書址村一組、十一組、十五組、十六組，溱東村一組，湖濱村一組、二組、三組、五組，淤溪鎮(zhèn)淤溪村四組、七組、九組、十九組、二十組、二十一組，共計(jì)6個(gè)村17個(gè)組，其余各組的影響程度均低于10%。根據(jù)《大中型水利水電工程征地補(bǔ)償和移民安置條例》以及《水利水電工程征地與移民設(shè)計(jì)規(guī)范》，經(jīng)計(jì)算，泰東河工程姜堰段征收土地需進(jìn)行生產(chǎn)安置人口為714人。

2.2 工程征地移民安置的難點(diǎn)

我國的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式正在發(fā)生變化，已逐步從過去的粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式向集約型模式轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)彈性下降，20世紀(jì)80年代，我國GDP每增長(zhǎng)1%，可增加約240萬個(gè)就業(yè)崗位，而現(xiàn)在只能增加100萬個(gè)，就業(yè)彈性下降明顯。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)水平提高，在目前市場(chǎng)化擇業(yè)、就業(yè)格局下，移民進(jìn)城或進(jìn)入大企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)的門檻還是相當(dāng)高。一方面，農(nóng)民本身綜合素質(zhì)與就業(yè)要求還存在一定差距；另一方面，進(jìn)城或工業(yè)安置移民的住房、子女就學(xué)、基本生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)等問題亟待研究解決。同時(shí)，目前不斷上漲的房?jī)r(jià)、物價(jià)也對(duì)進(jìn)城和工業(yè)安置移民構(gòu)成威脅，制約移民安置。

對(duì)農(nóng)民來說，耕地既是最寶貴的家庭財(cái)富，也是最基本的就業(yè)崗位和最穩(wěn)定的生活保障。姜堰區(qū)人均耕地不足0.0hm2（1畝），人地矛盾尖銳，而且很少有荒地可供開發(fā)或者進(jìn)行耕地調(diào)整，耕地?cái)?shù)量的減少，意味著征地移民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以有耕地（土地）資源保障。農(nóng)村社會(huì)保障是移民安置的保障途徑之一，但是，目前突出的問題：一是沒有穩(wěn)定的社會(huì)保障資金來源，二是社會(huì)保障覆蓋面窄，覆蓋率低，三是社會(huì)保障力度不夠，很難保障移民安置后的生活水平不下降。

就姜堰區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來說，存在著以下問題：農(nóng)業(yè)比重仍然偏高，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和特色不明顯，大企業(yè)大集團(tuán)偏少，現(xiàn)有骨干企業(yè)群體支撐力不強(qiáng)；重大項(xiàng)目不夠多、建設(shè)速度不夠快，支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)不多；財(cái)政支出壓力加大，收支矛盾更加突出；農(nóng)民增收渠道不多，惠民長(zhǎng)效機(jī)制有待完善。2010年末，私營(yíng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)注冊(cè)資本達(dá)到229.48億元，私營(yíng)企業(yè)數(shù)7071戶，個(gè)體工商戶26716戶。實(shí)現(xiàn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)增加值193.84億元，增長(zhǎng)14.1%，占全市GDP比重達(dá)64.31%。但個(gè)體戶方式安置工程移民風(fēng)險(xiǎn)太大，而且工程補(bǔ)償資金不足以支持移民的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這些問題約束著征地移民安置，任何單一安置方式都難以解決泰東河工程移民安置問題，迫切需要多樣化安置方式。

3 移民多樣化安置的實(shí)踐

為妥善安置泰東河工程移民，江蘇省水利勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院聯(lián)合河海大學(xué)成立了規(guī)劃小組，泰州市姜堰區(qū)水利局以及國土部門抽調(diào)有關(guān)技術(shù)人員配合規(guī)劃。規(guī)劃小組對(duì)受影響各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各村的基本經(jīng)濟(jì)情況、移民安置方式、移民安置意愿、當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)狀況以及在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)就業(yè)和收入情況、征地受影響程度等進(jìn)行了細(xì)致的調(diào)查和分析。對(duì)移民戶進(jìn)行了抽樣調(diào)查，調(diào)查了86戶，抽樣比例5.34%。

在調(diào)查的86戶移民中，不識(shí)字和識(shí)字很少的占7.68%；小學(xué)文化水平的占30.89%；初中文化水平的占41.55%；高中文化水平的占13.37%；?？萍耙陨蠈W(xué)歷的占4.61%，總體文化素質(zhì)比較高。

通過對(duì)被調(diào)查的86戶家庭收入與支出進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，在收入方面，家庭人均總收入為15301.32元。其中，農(nóng)業(yè)收入為2181.31元，占14.26%；副業(yè)收入為2752.10元，占17.99%；企事業(yè)工資收入為3115.45元，占20.36%；外出打工收入為5415.18元，占35.39%；其它收入為1837.28元，占12.01%。打工及工資性收入占55.8%，收入主要靠非農(nóng)業(yè)。

在調(diào)查基礎(chǔ)上，確定泰東河工程移民安置目標(biāo)：確保移民能夠得到全部損失的補(bǔ)償，合理安置與良好恢復(fù)使他們能分享項(xiàng)目的效益，并對(duì)其暫時(shí)性的困難給予補(bǔ)助，使其收入水平和生活標(biāo)準(zhǔn)及企業(yè)的生產(chǎn)、獲利能力能得到提高或至少真正恢復(fù)到搬遷前或項(xiàng)目開始前的較高水平。

規(guī)劃小組以及各部門技術(shù)人員與受征地拆遷影響的每個(gè)村以召開座談會(huì)的形式討論了移民安置方案，根據(jù)移民意見和工程影響的實(shí)際情況，確定移民安置總體規(guī)劃方案：受工程影響需要搬遷的移民均在原村內(nèi)建房安置，這樣可以保持移民原來的生產(chǎn)生活方式、習(xí)慣及社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定，有利于增強(qiáng)移民生產(chǎn)生活的積極性和適應(yīng)性。在生產(chǎn)上，經(jīng)與村、征地戶討論，在征求市政府意見的基礎(chǔ)上，決定直接采取貨幣安置為主、土地調(diào)地為輔、社會(huì)保障為基礎(chǔ)、就業(yè)培訓(xùn)為支撐的多樣化安置方式。即：政府優(yōu)先對(duì)失去勞動(dòng)能力的移民實(shí)行養(yǎng)老保障；將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及青苗補(bǔ)償費(fèi)按照征地的數(shù)量全額支付給受影響人，鼓勵(lì)移民發(fā)展個(gè)體經(jīng)營(yíng)；河道治理后將減少農(nóng)作物因洪災(zāi)或水土流失而減產(chǎn)的程度，進(jìn)而帶來可觀的河道治理效益，同時(shí)，在工程影響區(qū)進(jìn)行農(nóng)田水利配套設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)，使工程影響區(qū)的土地旱澇保收，提高土地的產(chǎn)出能力，增加移民的收入，從而彌補(bǔ)因土地征收而導(dǎo)致的收入損失；市項(xiàng)目辦和勞動(dòng)就業(yè)管理部門聯(lián)合進(jìn)行就業(yè)技能培訓(xùn)，保障非農(nóng)業(yè)就業(yè)，姜堰區(qū)范圍內(nèi)有勞務(wù)輸出的項(xiàng)目，優(yōu)先安排移民。

根據(jù)移民意愿和姜堰區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)安置、社會(huì)保障以及非農(nóng)業(yè)就業(yè)方式適合泰東河工程移民安置。既保障移民有一定的土地，又結(jié)合當(dāng)?shù)毓I(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)發(fā)展?fàn)顩r，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)，又結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力和農(nóng)民社會(huì)保障發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)部分移民實(shí)行了醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障。通過多樣化安置方式，姜堰區(qū)合理、穩(wěn)妥地安置了714人的就業(yè)問題：（1）俞垛鎮(zhèn)生產(chǎn)安置方案。何野村采取調(diào)整土地＋非農(nóng)就業(yè)＋社會(huì)保障安置本村82人；姜茅村和祝莊村由于受影響不大，耕地較多，采取農(nóng)業(yè)安置，通過水利設(shè)施配套提高耕地產(chǎn)出能力分別安置本村20人和26人。（2）溱潼鎮(zhèn)生產(chǎn)安置方案。洲城村、讀書址村、龍港村分別采取調(diào)整土地＋非農(nóng)就業(yè)＋社會(huì)保障安置本村27人、118人和1人；溱東村和湖濱村采取勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)＋社會(huì)保障安置33人和223人。（3）淤溪鎮(zhèn)生產(chǎn)安置方案。武莊村、楊莊村、里溪村受影響較小，采取貨幣補(bǔ)償征地戶，不再進(jìn)行生產(chǎn)安置；淤溪村和卞莊村采取調(diào)整土地＋非農(nóng)就業(yè)＋社會(huì)保障安置本村117人和44人。