喻華琳

（武漢理工大學華夏學院，武漢 430223）

現(xiàn)階段我國小產(chǎn)權(quán)房的解決途徑

喻華琳

（武漢理工大學華夏學院，武漢 430223）

隨著我國改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化路程的加快，以及經(jīng)濟快速增長帶動的城市化聚集效應，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移；再加上城市中低收入居民改善居住的需求，導致城市的房地產(chǎn)市場需求旺盛，住宅供應量嚴重不足，供需矛盾日益突出。在巨大利益的驅(qū)使下，各地出現(xiàn)很多利用我國城鄉(xiāng)二元土地所有制存在的政策漏洞所建設的房價相對低廉的小產(chǎn)權(quán)房，引起了房地產(chǎn)市場的混亂。論文通過分析小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的主要根源，從政府管理角度提出了解決小產(chǎn)權(quán)房問題的途徑。

小產(chǎn)權(quán)房； 土地制度； 解決途徑

1 小產(chǎn)權(quán)房概念和特征

所謂小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)村集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”不是法律概念，是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂。該類房沒有國家發(fā)放的土地使用證和預售許可證，購房合同在國土房管局不會給予備案。所謂產(chǎn)權(quán)證亦不是真正合法有效的產(chǎn)權(quán)證。向本集體經(jīng)濟組織外成員銷售的房屋，購買者只有村集體發(fā)放的房屋所有證明，沒有國家的土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證，又叫做“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”。

小產(chǎn)權(quán)房主要有三種特征：一是在集體所有土地上建設的、未繳納土地出讓金等費用；二是面向本集體組織以外的成員出售的；三是其產(chǎn)權(quán)是由鄉(xiāng)政府或村委會頒發(fā)而不是由國家房管部門頒發(fā)的。這種房屋具有產(chǎn)權(quán)不完整性，不能對外流通，它不是商品房。

目前對小產(chǎn)權(quán)的概念學術(shù)界還沒有統(tǒng)一的界定，但歸納起來主要有三種解釋：一是把開發(fā)商的產(chǎn)權(quán)叫大產(chǎn)權(quán)，實際購房人的產(chǎn)權(quán)叫小產(chǎn)權(quán)。即開發(fā)商只有取得了大產(chǎn)證，購房者才能去辦理小產(chǎn)證。二是按房屋第一次轉(zhuǎn)讓時是否需要向國家補繳土地出讓金來區(qū)分的，不需補繳的叫大產(chǎn)權(quán)，要補繳的叫小產(chǎn)權(quán)。經(jīng)濟適用房是這種。三是按權(quán)屬證書由誰頒發(fā)來區(qū)分的，由國家機關(guān)頒發(fā)的叫大產(chǎn)權(quán)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村一級機關(guān)頒發(fā)的叫小產(chǎn)權(quán)。

前兩種小產(chǎn)權(quán)房是符合相關(guān)法規(guī)的，按政策在轉(zhuǎn)讓時通過補繳購房款或土地出讓金后可以在市場上自由買賣，目前也有較為明確的法律規(guī)定。第三種情況的小產(chǎn)權(quán)房較為復雜。在我國，農(nóng)村集體土地的出讓和轉(zhuǎn)讓，必須先由國家征地轉(zhuǎn)為建設用地，再由國家出讓給建設開發(fā)單位。因此第三種解釋的小產(chǎn)權(quán)房的合法性在法律上存在較大爭議，在我國目前的法律制度下是拿不到法律認可的產(chǎn)權(quán)證的。

該文對小產(chǎn)權(quán)房的定義是根據(jù)第三種情況來界定的，也是目前面臨整治的小產(chǎn)權(quán)房，即在農(nóng)村集體所有土地上開發(fā)建設并向本集體經(jīng)濟組織外銷售的房屋。

2 小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的源頭

1）二元土地制度的存在

我國土地所有制分為國有土地和集體土地?！锻恋毓芾矸ā返诙l規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”，第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理?！奔w所有的土地還包括宅基地和自留地、自留山。因此，我國目前存在兩種土地所有制形式：即國家所有（城市土地）和集體所有（農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地）。

農(nóng)村集體土地目前在市場上流轉(zhuǎn)存在困難。在土地流轉(zhuǎn)過程中，土地一級交易市場由政府機關(guān)壟斷，國有土地所有者有權(quán)征收處分農(nóng)村集體土地，兩者之間權(quán)利不對等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村對農(nóng)村集體土地并沒有最終的處分權(quán)，這樣農(nóng)村集體所有土地不可能進入流轉(zhuǎn)市場。由于法律禁止其上市流轉(zhuǎn)，形成了值錢而又不能變現(xiàn)的尷尬局面。城市土地可以進入拍賣市場進行拍賣，按市場規(guī)律尋價，而農(nóng)村集體土地目前很難進入市場，集體土地要上市必須要經(jīng)過國家征收。也就是說，在集體土地使用權(quán)方面，規(guī)定集體土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)民宅基地建設、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設施、公益事業(yè)，而對能產(chǎn)生巨大經(jīng)濟效益的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營活動法律明令禁止。當所有合法的途徑都被堵死后，經(jīng)濟利益只能以違法的形式得以實現(xiàn)。所以，這種“同地不同價”的現(xiàn)狀，加之房地產(chǎn)開發(fā)所帶來的巨大利益誘惑，興建小產(chǎn)權(quán)房并將其出售就成為農(nóng)民們增加土地收益的重要手段，這是小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的根源之一。

2）城市房價的飆升

隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市化“聚集效應”導致大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，使城市人口急速膨脹。大量的農(nóng)民工涌入城市以及城市中的下崗工人、殘疾人等一批相對弱勢的群體收入低，購買力不強。隨著社會的發(fā)展，廣大城市中低收入群體改善居住的愿望強烈，而土地資源的稀缺，城市房價快速攀升，這樣價格低廉的住房就有了市場。

另外，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)民對土地價值的認識越來越深刻，面對旺盛的用地需求，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，農(nóng)村集體土地成為城鎮(zhèn)有限存量土地市場的重要補充，這客觀上導致大量價格比較低的小產(chǎn)權(quán)房進入市場。而商品房價格高、上漲快，當普通消費者缺乏相應的較高的購買力時，就會轉(zhuǎn)向購買價格較低的中低價位商品房甚至是小產(chǎn)權(quán)房。雖然政府相關(guān)部門出臺了許多針對小產(chǎn)權(quán)房的禁令，但是民眾對小產(chǎn)權(quán)房的購房風險認識還是不夠，購買熱情不減。這種需求也會刺激一些“城中村”、遠城區(qū)、城市郊縣加快速度在集體土地上違規(guī)搶建小產(chǎn)權(quán)房，成為小產(chǎn)權(quán)房主力供給區(qū)。

由于建小產(chǎn)權(quán)房不需要繳納出讓金、基礎(chǔ)設施配套費等市政建設費用，成本低廉，但在銷售環(huán)節(jié)可以較高的房價出售（相對于商品房而言價格較低，一般是商品房價格的40%至60%），村集體或鄉(xiāng)政府可以獲得巨大的收益，這也使得小產(chǎn)權(quán)房在農(nóng)村如雨后春筍般生長。利益的驅(qū)動是小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的根源之二。

3 小產(chǎn)權(quán)房的風險分析

現(xiàn)在絕大多數(shù)農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房都由城鎮(zhèn)居民和外來務工人員購買，這種交易本身不合法規(guī)，具有一定的風險性。

1）小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)在法律上得不到認可

我國現(xiàn)行法律對農(nóng)村集體所有的土地上進行商品房開發(fā)建設及出售有明確規(guī)定：“如果要在農(nóng)村集體所有的土地上進行商品房開發(fā)建設并出售，必須先經(jīng)國家征收，轉(zhuǎn)為國有土地，再出讓給開發(fā)商，開發(fā)商向國家交納土地出讓金等稅費，建房后出售給購房人”。因此，小產(chǎn)權(quán)房并不具有法律意義的產(chǎn)權(quán)，得不到相關(guān)的法律法規(guī)保護，這種房屋在買賣時既沒有獲得政府相關(guān)部門的銷售許可，也不可能獲得政府相關(guān)部門頒發(fā)的權(quán)屬證書，購房合同更不可能在國土房管局備案，出現(xiàn)糾紛時相關(guān)權(quán)益也得不到保障。而且小產(chǎn)權(quán)房很容易造成多種形式的法律糾紛，如出賣人和買受人的糾紛、再流轉(zhuǎn)時與第三人的糾紛、房屋的質(zhì)量糾紛、物業(yè)管理糾紛等等，解決這些糾紛的關(guān)鍵都在于對小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)以及相關(guān)的法律關(guān)系進行認證，購房者因不能取得國家法律認可的房屋所有權(quán)證，無法真正保護自身的合法利益，如2007年北京宋莊畫家村發(fā)生的原房主馬海濤訴李玉蘭房屋買賣合同無效一案就是一個很好的例子。

2）小產(chǎn)權(quán)房面臨政策風險

不管消費者購買的是在建項目或已建成的項目，只要是屬于小產(chǎn)權(quán)房，即使消費者與開發(fā)商簽訂了購房合同且交齊全部房款，只要政府部門整治小產(chǎn)權(quán)房，小產(chǎn)權(quán)房項目就會出現(xiàn)延時交房，停建甚至強拆，買受人面臨得不到房屋的危險，經(jīng)濟損失很大；如遇因城市建設需要征地拆遷，因為小產(chǎn)權(quán)房的建設是國家明令禁止的，購房者又不是該村的集體戶口，很難得到政府對購房者的拆遷補償，因而遭受經(jīng)濟損失，面臨很大風險。

4 小產(chǎn)權(quán)房的解決途徑

由于小產(chǎn)權(quán)房在客觀上增加了城市房地產(chǎn)市場的供應量，在供給市場上出現(xiàn)少量的廉價住房，使中低收入者具備一定的購買力，改善了中低收入者的居住問題，因此筆者認為解決小產(chǎn)權(quán)房問題時不能簡單、粗暴對待。在看到其危害性的同時，也要看到它積極的一面，要具體問題具體分析，不能“一刀切”。

1）要遵循嚴控增量、整治存量的總原則

盡管建設部以及地方各級政府職能部門多次出臺相關(guān)規(guī)定警示，告誡消費者不要購買小產(chǎn)權(quán)房，但小產(chǎn)權(quán)房的建設與銷售依然火爆。

清華大學教授蔡繼明、中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會顧問袁倫華等學者認為，治理小產(chǎn)權(quán)房，要遵循嚴控增量、整治存量的總原則，確保今后沒有增量，逐步分類處置存量，解決小產(chǎn)權(quán)房禁而不絕、變異蔓延的難題［1］?？梢詮膬煞矫鎭矸治觯?/p>

（1）對已經(jīng)建成的小產(chǎn)權(quán)房，各地政府可以根據(jù)本地情況將小產(chǎn)權(quán)房納入城市住房供應體系中來，發(fā)揮保障性住房的作用。

在現(xiàn)行土地制度無法變更的前提下，地方政府根據(jù)具體情況可以將城鄉(xiāng)結(jié)合部或城市近郊已經(jīng)建設的小產(chǎn)權(quán)房按照一定的標準進行收購，對擁有小產(chǎn)權(quán)房的村集體經(jīng)濟組織進行一定的補貼，把小產(chǎn)權(quán)房變?yōu)閲行再|(zhì)，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ戏?，完善我國住房保障體系。這樣既可以保證已購房者的利益，同時也增加了政府保障性住房來源，滿足城市中低收入家庭的住房需求，堵住小產(chǎn)權(quán)房蔓延的市場基礎(chǔ)。

（2）明令禁止一切規(guī)劃、在建的小產(chǎn)權(quán)房項目的建設，做到不再有增量小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)，為整治存量減輕壓力。

2006年10月，國務院下令18億畝耕地保有量要保持到2020年，截至2011年12月31日，全國耕地保有量為18.2476億畝，只是略高于18億畝，每年因為城市化進程和建設減少耕地約433萬畝，1.8億畝耕地的紅線和保障糧食安全是國務院有關(guān)部門出臺限制小產(chǎn)權(quán)房政策的出發(fā)點。對于非城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法侵占耕地，特別是基本農(nóng)田上建造的小產(chǎn)權(quán)房不能合法化，應依法予以嚴肅查處，堅決予以拆除，還原土地本來面貌，還耕于農(nóng)。主管部門應有效加強農(nóng)村集體土地的管理，特別是對耕地的保護，要嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地，切實保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

2）建立在國家管制下的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場

中國房價居高不下，除了供需嚴重失衡，還有就是政府對土地的壟斷供應人為造成了土地的稀缺和恐慌效應，形成土地制度的非市場化。在當前社會主義市場經(jīng)濟條件下，應在法律上賦予農(nóng)村集體土地更完善的權(quán)利和行使能力。必須在倡導國家在土地市場中占主導地位的同時，將農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)納入有形的土地市場中，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設用地和國有建設用地兩類土地在用途和流轉(zhuǎn)權(quán)利上的平等，保障我國土地市場的有序進行，促進我國土地市場體系的發(fā)育和完善，讓農(nóng)民享受到這種土地權(quán)利平等所帶來的收益的同時，也解決城市中低收入者對住房的需求，真正做到社會和諧、穩(wěn)定。

［1］程 浩.小產(chǎn)權(quán)房市場規(guī)制的憲政分析［J］.深圳大學學報，2013（5）：87－92.

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［5］薛華勇.權(quán)利的貧困——憲政視野下的小產(chǎn)權(quán)房問題透視［J］.法治研究，2009（7）：107－110.

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Solution to the Houses with Limited Property Rights of China at the Present Stage

YU Hua－lin
（Department of Economics and Management，Wuhan University of Technology Huaxia College，Wuhan 430223，China）

Since china’s reform and opening－up policy，along with the development of the market economy，the industrialization and urbanization have been accelerated.As a result，the aggregation effect of urbanization and transfer of rural population to urban have been driven by the rapid economic growth.In addition，the needs of the improvement of their living conditions of low－income residents in cities resulted in strong demand for the city＇s real estate market and a serious shortage of housing supply，which means that the contradiction between supply and demand became increasingly prominent.Driven by huge profits，the investment of the houses with limited property at low cost，which were built by use of the existing loopholes of urban and rural land ownership policy，caused the real estate market confusion.This paper analyzes the main causes of the appearance of the houses with limited property and proposes ways to solve the problem from the perspective of government.

houses with limited property； land ownership policy；solution

10.3963／j.issn.1674－6066.2014.02.039

2014－01－07.

喻華琳（1969－），碩士，講師.E－mail：chenzhenhua＠whut.edu.cn