廖瑞釗，唐林波

（江西省水利廳，江西 南昌330009）

江西省小型水利工程眾多。由于小型水利工程“資產(chǎn)構(gòu)成復(fù)雜、管理權(quán)責不明、管理主體缺位，管護經(jīng)費難以落實”等問題，導(dǎo)致工程處于有人用、無人管的局面，工程效益大打折扣，嚴重影響了工程效益發(fā)揮和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。為加強小型水利工程管理，我省各地進行了一些有益的探索和實踐，取得了比較好的效果，為深化小型水利工程管理體制改革積累了經(jīng)驗，打下了基礎(chǔ)。

1 基本情況

江西省是農(nóng)業(yè)大省，水利是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的命脈和重要支撐，歷屆省委省政府大興水利建設(shè)，目前基本形成了一個較完整的蓄水、引水、提水、排水、防洪、灌溉、發(fā)電和水土流失治理的水利工程體系。據(jù)水利普查統(tǒng)計，我省建成各類水利工程約800萬座（處）。其中，水庫10 819座，總庫容約321億m3；堤防總長約13 029 km；水電站3 692座，裝機容量約468萬kW；水閘11 321座；泵站19 572座，其中大中型泵站僅118座；農(nóng)村供水工程約308萬處；地下水取水井477萬眼；塘壩窖池23萬處，總?cè)莘e約29億m3；萬畝以上灌區(qū)314座等。 全省耕地面積308.5萬hm2，有效灌溉面積達 204.2 萬 hm2。

全省水利工程體系中絕大多數(shù)是小型水利工程。其中，小型水庫10 526座，小型水閘11 065座，小型水電站2 335座（裝機50 kW以下），3級以下堤防12 679 km，塘壩窖池23萬處，農(nóng)村供水工程308萬處，取水井477萬眼等。

2 小型水利工程管理存在的主要問題

2.1 工程資產(chǎn)構(gòu)成復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)歸屬不明

我省小型水利工程建設(shè)主體的多樣性決定了小型水利工程產(chǎn)權(quán)的多樣性，有的是以國家投資為主興建的，有的是以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織投入為主興建的，有的是以受益戶共同出資興建的，還有的是以社會資本投資興建的和個人投資興建的。但多數(shù)水利工程權(quán)屬交叉，屬國家及跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)跨多個村組共同所有，無法明確權(quán)屬該歸誰、誰該占有的權(quán)屬是多少，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)無法確認，致使多數(shù)水利工程無法確權(quán)劃界。

2.2 管護主體不落實，管護不到位

由于我省小型水利工程權(quán)屬不明，造成小型水利工程管護主體不落實，管護不到位。大多數(shù)小型水利工程沒有建立管護機構(gòu)或沒有明確專職管護人員。另外，長期以來由于國家的大包大攬，群眾習慣于管護歸政府，工程基本上是不用不管，不壞不修，堤防、水庫、灌區(qū)渠道屢遭破壞，一旦遇到旱情要用時往往發(fā)現(xiàn)已不能使用。

2.3 籌資渠道不暢，管護經(jīng)費難以落實

江西省小型水利工程維修管養(yǎng)經(jīng)費主要來源于工程水費和群眾的投工投勞。由于國家取消農(nóng)業(yè)稅，工程水費越來越難以收取，即使能收取水費的地方農(nóng)業(yè)供水水價僅為核定成本價的30%至40%左右。同時隨著農(nóng)村勞動積累工逐步取消、農(nóng)村實行一事一議的政策和農(nóng)村青壯年大量的外出務(wù)工，群眾的投工投勞越來越難以組織。另外，江西是欠發(fā)達地區(qū)，多數(shù)村級集體經(jīng)濟較薄弱，各級財政較困難，造成工程管護經(jīng)費難以落實，工程管護工作難以開展。

3 小型水利工程管理體制改革的實踐與探索

江西省是全國建國以來不間斷給國家提供商品糧的僅有的兩個省份之一，小型水利工程為江西省糧食生產(chǎn)做出了重要貢獻，加強小型水利工程管理，建立小型水利工程管理長效運行機制，發(fā)揮小型水利工程長遠效益，關(guān)系國家糧食安全，關(guān)系農(nóng)民切身利益，關(guān)系經(jīng)濟長遠發(fā)展，關(guān)系防洪安全和社會穩(wěn)定。面對小型水利工程管理存在的主要問題，通過不斷探索和實踐，因地制宜，針對不同的小型水利工程建立起了相適應(yīng)的運行管護模式。如2006年新干縣人民政府出臺了《新干縣小型農(nóng)村水利工程管理體制改革實施意見》，重點從明確工程權(quán)屬、工程管理責任主體、管護人員、經(jīng)費保障等方面進行改革，目前已建立了以目標責任管理、用水戶協(xié)會管理、社會化專業(yè)組織管理、村民自治管理、合同經(jīng)營管理等多種管護方式，基本實現(xiàn)了“有人抓、有人管、有人護”的良好局面。

4 江西省小型水利工程管護的幾種成功模式

當前，江西省小型水利工程主要有6種管理模式：合同經(jīng)營管理、村委會集體管理、農(nóng)民用水戶協(xié)會管理、目標責任制管理、政府購買服務(wù)和村民自治管理。

4.1 合同經(jīng)營管理模式

萍鄉(xiāng)市湘東區(qū)老關(guān)鎮(zhèn)提出“以塘養(yǎng)塘、以水養(yǎng)水、以水促養(yǎng)”的產(chǎn)權(quán)改革思路，盤活水利資產(chǎn)，在全鎮(zhèn)推行山塘水庫租賃制，將租金專戶儲存，?？顚Ｓ?，5年來，累計投入塘租270萬元用于水利工程運行管理和維修養(yǎng)護。萍鄉(xiāng)市湘東區(qū)老關(guān)鎮(zhèn)通過招標的辦法與承租人簽訂租賃管理合同，由承租人在合同期限內(nèi)按所租賃的水利工程功能履行相應(yīng)的義務(wù)，自主進行生產(chǎn)經(jīng)營活動，按期繳納租金，并保證租賃期滿時重新核定的資產(chǎn)達到合同規(guī)定值。

4.2 村委會集體管理模式

新干縣金川鎮(zhèn)水么村委會地處縣城東面郊區(qū)，轄區(qū)內(nèi)有9個自然村，人口1100多人，有2座小（2）型水庫、5座小型水閘，11座塘壩，灌溉水田面積 221.86 hm2。所有水庫、水閘、塘壩都由村委會統(tǒng)一管理，統(tǒng)一收取水費和水庫承包費，水費每hm2收取150元/年，共計 33 280元/年，?。?）型水庫承包費為 46 100元/年，經(jīng)費由村委會掌管，?？顚Ｓ?，用于渠道清淤，水閘管理，水庫維修，防汛抗旱材料、設(shè)備購置等相關(guān)費用，有效保證了工程良性運行，保障了糧食豐收，農(nóng)民增收。

4.3 農(nóng)民用水戶協(xié)會管理模式

鷹潭市流口鎮(zhèn)白洋壩用水協(xié)會成立于2006年9月，協(xié)會位于流口鎮(zhèn)板橋村委會。白洋壩灌溉耕地總面積約140 hm2，受益農(nóng)戶達350多戶，人口1 600多人。協(xié)會制定了章程，建立健全了工程管理、灌溉管理、水費計取、財務(wù)管理等各項規(guī)章制度，并經(jīng)用水戶代表大會表決通過。協(xié)會實行民主集中制，成立執(zhí)委會負責日常運轉(zhuǎn)，實行“一把鋤頭放水”，采取“輪灌”制，規(guī)范了用水秩序，提高了灌溉效率，群眾節(jié)約用水的意識也有了提高。水費價格采取“一事一議”制，由村民代表自己確定水價，使水價更趨合理，解決了水利工程投入難找、水價難定、水費難收、工程難管、水利工程管理單位難以維繼的問題。協(xié)會成立后，形成了“協(xié)會—用水戶”的管水體系，減少了中間環(huán)節(jié)，加強了對水費水價的監(jiān)管，杜絕了不合理收費的現(xiàn)象。在每個自然村設(shè)立了公示欄，接受群眾監(jiān)督，實現(xiàn)了灌區(qū)水費按時足額征收、農(nóng)民水費負擔減輕的“雙贏”效果。白洋壩用水協(xié)會按75～150元/hm2收取水費，每年可以收得8 000～17 000元左右，除了開支放水員、會長等人2 000元的工資外，其它所得用于水利工程維修，基本上可以實現(xiàn)以水養(yǎng)水的目的。

4.4 目標責任制管理模式

以新干縣梅塘水庫為例，水庫采用目標責任制管理模式，通過實行4年一輪，一年一聘原則，由界埠鎮(zhèn)政府聘用2名水庫管理人員對水庫進行管護，簽訂水庫管護目標責任協(xié)議，明確水庫管理員職責、權(quán)利、義務(wù)及考評方式。水庫管理員主要負責壩容壩貌維護、汛前防汛備料、汛期水情、雨情及工程巡查觀察并做好工程運行記錄、數(shù)據(jù)上報和執(zhí)行縣防汛抗旱指揮部的調(diào)度；負責水庫灌溉用水水量分配調(diào)度及水庫10.2 km南北主干渠的日常管理維護等。鎮(zhèn)政府對水庫管理所實行“三保障”，即保障人員工資福利、保障水庫工程運行管理維護費用、保障管理員社保。梅塘水庫工程管理所工作經(jīng)費，由鎮(zhèn)財政所統(tǒng)一按受益面積向各村委收取，實行收支兩條線管理。

4.5 政府購買服務(wù)模式

在“不增加一個機構(gòu)，不增加一個編制”的國家政策要求下，按照改革的辦法，江西省水利廳將峽江水利樞紐庫區(qū)防護工程運行管理作為政府購買社會化服務(wù)試點，由江西天源水利工程維修養(yǎng)護有限公司承擔峽江水利樞紐庫區(qū)防護工程運行管理及維修養(yǎng)護。購買主體為峽江水利樞紐工程管理局，服務(wù)承接主體為江西天源水利工程維修養(yǎng)護有限公司；購買服務(wù)內(nèi)容為庫區(qū)防護工程所有堤防、電排站及其它建筑物日常運行管理及維修養(yǎng)護工作。制定了政府購買服務(wù)試點方案，明確了維修養(yǎng)護范圍、維修養(yǎng)護質(zhì)量標準和技術(shù)要求、運行管理及維修養(yǎng)護職責、監(jiān)督考核機制、實施步驟等；江西天源水利工程維修養(yǎng)護有限公司建立了維修養(yǎng)護規(guī)程、崗位管理等相關(guān)制度。實現(xiàn)了政府只養(yǎng)工程不養(yǎng)機構(gòu)和人員的工程管養(yǎng)新模式。

4.6 村民自治管理模式

新干縣對產(chǎn)權(quán)歸村組集體經(jīng)濟組織的小型水庫和中型灌區(qū)末級渠系配套建筑物、塘壩、堰閘、機井及裝機功率小于500 kW的泵站等水利工程，按照村民自治原則實行管理。?。?）型水庫由村委會聘用1名專職管理員進行管理，負責水庫及灌區(qū)的定期維修和日常維修養(yǎng)護，按縣人民政府批準的度汛計劃蓄水及水權(quán)分配，管理員的工資由村委會集體承擔保障，管理經(jīng)費主要來源于水庫的水費及村集體經(jīng)濟收入。塘壩管理員基本上由村小組長或組干部兼任，塘壩管理實行務(wù)工補助制度，年底由村小組按50元/日結(jié)算務(wù)工費，塘壩產(chǎn)生的務(wù)工費及工程維修養(yǎng)護的經(jīng)費支出由村小組集體承擔。

5 深化小型水利工程管理體制改革的思考

根據(jù)水利部、財政部《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見》，結(jié)合江西實際，認為深化小型水利工程管理體制改革首先要把握好三個重點：一是按照“誰投資、誰所有”的原則，明晰工程產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)歸屬已明晰的工程，向所有權(quán)人頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書；工程產(chǎn)權(quán)不清的工程，要根據(jù)工程修建的歷史和使用的現(xiàn)狀，按照“誰受益、誰負擔”的原則，由縣級人民政府提出確權(quán)標準，負責產(chǎn)權(quán)界定并頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書。二是按照“誰所有、誰管理”的原則，落實工程管護主體和責任。工程產(chǎn)權(quán)所有者就是工程的管護主體，承擔工程的管護責任，負責工程的運行安全和防汛安全。三是落實工程管護經(jīng)費。管護經(jīng)費原則上由工程產(chǎn)權(quán)所有者負責籌集，對公益性項目財政適當補貼。工程管護經(jīng)費籌措渠道包括工程水費、工程租賃費、受益農(nóng)民的投資投勞等。各級政府應(yīng)著重建立公益性小型水利工程財政補貼機制，縣級水行政主管部門對區(qū)域內(nèi)承擔公益性職能的小型水利工程開展全面核查，會同財政部門根據(jù)各類工程承擔的職能核定補貼標準，并按照標準對工程產(chǎn)權(quán)主體核發(fā)財政補貼；小型水利工程運行政府補貼應(yīng)納入縣級財政預(yù)算，省級財政建立小型水利工程管護經(jīng)費獎補機制，按照“獎優(yōu)罰劣”的原則，根據(jù)管護實效進行補助。

其次是要發(fā)揮好三個作用：一是發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用。深化小型水利工程管理體制改革，關(guān)系國家糧食安全，關(guān)系農(nóng)民切身利益，關(guān)系經(jīng)濟長遠發(fā)展，關(guān)系防洪安全和社會穩(wěn)定，應(yīng)強化政府責任，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用；政府應(yīng)加強對小型水利工程管理體制改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，制定切實可行、針對性強、可操作性的改革實施方案，細化分工、明確各部門的職責，加強對改革工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和考核，保障改革的經(jīng)費落實到位。二是要充分發(fā)揮好市場機制的作用。靈活運用市場機制，分離小型水利工程所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)，放開經(jīng)營權(quán)，采取承包、租賃、拍賣、股份合作等方式，創(chuàng)新工程管理模式，解決運行機制不活的問題。三是發(fā)揮好農(nóng)民的主體作用。小型水利工程服務(wù)的是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，小型水利工程管理體制如何改革，管護方式采用何種模式，農(nóng)民最有發(fā)言權(quán)，政府不能大包大攬；各縣出臺改革方案一定要征求農(nóng)民的意見，要充分調(diào)動農(nóng)民參與改革的積極性，要按照“誰受益、誰負擔”的原則，宣傳水是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必須成本，用水必須繳費，繳費是用于工程，工程是服務(wù)于農(nóng)業(yè)、服務(wù)于農(nóng)民自己的觀念，引導(dǎo)農(nóng)民群眾“一事一議”投資投勞參與小型水利工程管護。

第三是要建立三個機制：一是要建立改革的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、溝通機制。各試點縣應(yīng)成立縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長、分管縣長為副組長，水利、財政、發(fā)改、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、人社、公安、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門為成員的深化小型水利工程管理體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各成員單位的職責，建立各成員單位之間協(xié)調(diào)聯(lián)動溝通機制。二是要建立改革工作經(jīng)費保障機制。水利部門要會同財政部門根據(jù)改革的任務(wù)要求和年度計劃，測算改革所需的工作總經(jīng)費和年度經(jīng)費并納入財政年度預(yù)算，做到既有人辦事，也有錢辦事。三是要建立監(jiān)督考核和責任追究機制。各試點縣要加強對改革工作的監(jiān)督考核，制定監(jiān)督考核辦法，具體量化考核評分標準，根據(jù)考核結(jié)果，對小型水利工程管理體制改革組織不力、措施不落實、工作不到位的單位和個人追究責任單位和責任人的責任。

［1］江西省水利廳，江西省統(tǒng)計局.江西省第一次水利普查公報［R］.2013，5.