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        誰可以作為立法的第三方

        2014-04-15 07:28:18程多威中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院
        中華環(huán)境 2014年12期
        關(guān)鍵詞:民商委托草案

        程多威 中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院

        王燦發(fā) 中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長

        誰可以作為立法的第三方

        程多威 中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院

        王燦發(fā) 中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長

        委托第三方起草立法絕不意味著將立法權(quán)也同時轉(zhuǎn)移給了第三方。立法機關(guān)在確定委托立法項目時,應(yīng)加強調(diào)研和論證,堅持宜精不宜多的基本原則。

        《西游記》中,唐僧不聽話,跑出孫悟空劃定的安全圈,終究還是被妖精逮走了。社會管理、國家治理,也是同樣的道理,得有自己嚴格的“游戲規(guī)則”,誰都不能逾越,這個規(guī)則就是法治,誰碰圈線,誰就得自負其責。然而,誰來劃這個圈才合適呢?這就涉及到立法問題。

        《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)旗幟鮮明地將“建設(shè)中國特色社會主義法治體系,建設(shè)社會主義法治國家”作為全面推進依法治國的總目標?!巴晟埔詰椃楹诵牡闹袊厣鐣髁x法律體系,加強憲法實施”是實現(xiàn)這一總目標的關(guān)鍵路徑之一。為此,《決定》提出了若干具體的完善方向。其中,“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”是“深入推進科學(xué)立法、民主立法”的一個重要方面。

        這些年,誰掌握環(huán)境法律法規(guī)起草權(quán)

        環(huán)境與資源保護的法律法規(guī)作為我國法律體系的一個主要組成部分,無論從立法數(shù)量上還是修訂的數(shù)量上,在各部門法中都名列前茅。而且,環(huán)境與資源保護的法律法規(guī)作為涉及全社會公眾切身利益的立法,與公眾的生活密切相關(guān),也最能引起公眾的關(guān)注。根據(jù)以往的經(jīng)驗,誰掌握了起草法律法規(guī)草案的主動權(quán),誰也就有了最方便表達其意志的途徑,也就最有可能將本部門、本行業(yè)、本階層、甚至本團體的訴求在法律法規(guī)草案中得以體現(xiàn),甚至最后成為法律規(guī)范。

        我國在過去幾十年中,環(huán)境與資源保護法律法規(guī)草案起草的權(quán)力基本上是掌握在相關(guān)環(huán)境和資源管理部門手中,即使有的法律名義上由全國人大環(huán)資委起草,但事實上都要由全國人大委托有關(guān)部門起草,然后再交由全國人大環(huán)資委修改后報全國人大常委會。

        自然之友、公眾環(huán)境研究中心、大自然保護協(xié)會和北京大學(xué)自然保護與社會發(fā)展研究中心等單位,聯(lián)合印制宣傳冊,呼吁關(guān)注并保護長江上游珍稀特有魚類及其生態(tài)環(huán)境。CNSPHOTO/供圖

        這種立法,往往有關(guān)部門管理的條款較多,立法時爭議最大的是部門職責分工。一部法律草案遲遲不能提交審議,也往往是部門間無法就某些或某一條款達成一致?!蹲匀槐Wo區(qū)法》、《濕地保護法》、《化學(xué)物質(zhì)污染防治法》、《土壤污染防治法》等法律之所以至今不能出臺,就與各部門間的意見不一致有很大關(guān)系。四中全會要求探索委托第三方起草法律法規(guī)草案,可以為上述問題的解決提供一定的可能性。

        從今后,誰可能成為起草者

        那么,誰可以成為法律法規(guī)的起草者呢,我們分析可以有如下幾類。

        一是環(huán)保社會組織。依據(jù)新《環(huán)境保護法》第58條,符合特定條件的環(huán)境社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟。一些擁有良好聲譽和積極影響的環(huán)保社團,比如中華環(huán)保聯(lián)合會、中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會、自然之友等,不僅具有較新的環(huán)保觀念和較強的環(huán)境問題意識,而且也有自己的專家隊伍。也許更為重要的是,這些環(huán)保社團往往可以客觀真實地反映群眾呼聲,因而成為環(huán)境公共利益更好的代言人和捍衛(wèi)者。這些優(yōu)勢都有助于環(huán)保社團完成草案起草的相關(guān)工作。

        二是法學(xué)專家。法學(xué)專家,特別是環(huán)境與資源保護法學(xué)專家始終是我國環(huán)境法治建設(shè)中一支不可忽視的重要力量?!董h(huán)境保護法》修訂過程中,眾多環(huán)境法的專家學(xué)者通過各種途徑和方式獻言獻策就是很好的證明。環(huán)境法學(xué)專家精通法學(xué)專業(yè)的知識和技能,對中國的環(huán)境立法情況較為熟悉,對其存在的現(xiàn)實問題有比較全面深刻的認識。同時,他們往往結(jié)合國外立法的經(jīng)驗教訓(xùn)和中國的現(xiàn)實國情,對有關(guān)環(huán)境立法的完善方向也有比較準確的把握。

        三是高等院校和科研機構(gòu)。任何法律法規(guī)的起草都很難說是一個純粹的法律問題。由于環(huán)境問題的廣泛性和復(fù)雜性,環(huán)境立法起草工作的有效開展可能不僅需要法律專家,而且需要管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、環(huán)境科學(xué)等方方面面專家學(xué)者的共同參與。由于高等院校和科研機構(gòu)往往聚集著不同學(xué)科背景的專家,并且已形成相關(guān)領(lǐng)域的科研團隊,因而成為實踐中備受青睞的立法起草委托對象。

        四是律師事務(wù)所。法律的生命在于實施。環(huán)境立法的成功與否在很大程度上需要到司法實踐中去尋找答案。律師在參與具體環(huán)境案件的過程中,可以更為直觀地發(fā)現(xiàn)立法存在的問題,比如法律依據(jù)缺失、法條操作性不強、法律規(guī)定不符合實際等,因而可以提出較有針對性的立法完善意見。在通過司法手段保障生態(tài)文明建設(shè)越發(fā)引起重視的今天,像北京環(huán)助律師事務(wù)所這樣專注于環(huán)境法務(wù)的律所一定會不斷涌現(xiàn)出來。

        五是人大代表。人大代表作為人民意見的表達者,如果有某一方面的專長,且對起草某一立法感興趣,也可以承擔立法起草工作。國外的一些立法,比如《謝爾曼反托拉斯法》,就因由參議員約翰·謝爾曼提出草案而得名。我國的人大代表中,有許多專家,當然也可以承擔起草立法的工作。

        當然,我們也應(yīng)當清醒地看到,上述五類主體也分別存在一些劣勢。比如,環(huán)保社會組織的法律知識水平和立法技能尚有待提高;法學(xué)專家起草的立法草案往往過于理想化;高等院校和科研機構(gòu)的草案可能帶有一定的理論傾向性和特定風格;律師事務(wù)所的草案可能缺少全局規(guī)劃和系統(tǒng)安排。因而,如何將委托第三方起草法律法規(guī)草案落到實處,仍有待相關(guān)制度的規(guī)范和保障。

        執(zhí)行力,哪些制度可以保障

        從維護受托第三方中立性、保證立法草案質(zhì)量等方面考慮,可以從以下三個主要方面完善相關(guān)制度保障。

        一是發(fā)揮立法機關(guān)的主導(dǎo)作用。委托第三方起草立法絕不意味著將立法權(quán)也同時轉(zhuǎn)移給了第三方。如果委托起草的立法經(jīng)過表決并最終通過,有關(guān)立法機關(guān)仍是立法質(zhì)量的第一責任人。因而,立法機關(guān)在確定委托立法項目時,應(yīng)加強調(diào)研和論證,堅持宜精不宜多的基本原則。在此之后,還應(yīng)在調(diào)動第三方積極性和主動性的同時,強化對起草關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心問題的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和支持。

        二是引入受托第三方的競爭機制。目前比較普遍的做法是由立法機關(guān)按照一定的標準直接選定受托方,這就很可能導(dǎo)致一些具有能力和積極性的組織或個人無法得到參與起草的機會。一些“得來全不費功夫”的受托方反而會滋生消極懈怠的情緒。因此,應(yīng)當引入公開招標等競爭機制,讓所有符合條件的第三方都可以平等申請和公平答辯。與之相適應(yīng),對受托人的資格認證、審查備案、準入和評估制度應(yīng)建立起來。

        三是嚴格委托立法協(xié)議條款。立法關(guān)乎國計民生。委托立法協(xié)議涉及國家安全、公共事務(wù)和社會公共利益而具有特殊性。因此,在落實具體協(xié)議條款時,應(yīng)明確立法起草的階段、程序、文本標準等重要細節(jié)。同時,可以考慮為受托第三方在超越權(quán)限、立法尋租、收受賄賂等情形下設(shè)定責任條款。

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