如何破解環(huán)境執(zhí)法僵局

打破環(huán)境執(zhí)法的僵局，才能使國(guó)家法律成為與環(huán)境違法行為做斗爭(zhēng)的鋒利“牙齒”，這需要極大的勇氣和決心。

■專(zhuān)家名片

孫佑海國(guó)家環(huán)境咨詢(xún)委員會(huì)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)特聘教授

最近的一次調(diào)查表明，我國(guó)環(huán)境法律的落實(shí)率不到30%。一方面，我國(guó)的環(huán)境污染越來(lái)越嚴(yán)重，人民群眾的意見(jiàn)越來(lái)越大；另一方面，國(guó)家制定出臺(tái)的法律大都被束之高閣，成為擺在書(shū)架上的“本本”，環(huán)境法律的執(zhí)行陷入僵局。

如何打破環(huán)境執(zhí)法的僵局，使國(guó)家法律成為與環(huán)境違法行為做斗爭(zhēng)的鋒利“牙齒”，需要極大的勇氣和決心，歷史性地成為環(huán)境法律工作者貫徹黨的十八屆四中全會(huì)《決定》的一個(gè)重大課題。

改革立法模式

環(huán)境執(zhí)法的前提是良法善治，不應(yīng)被部門(mén)利益所左右。截至目前，可以說(shuō)，我國(guó)的環(huán)境法律法規(guī)已經(jīng)形成體系，環(huán)境保護(hù)的主要領(lǐng)域已經(jīng)做到有法可依、有章可循。但這些立法，存在不同程度的部門(mén)利益色彩。

以各部門(mén)為主要實(shí)施主體的法律，大都對(duì)本部門(mén)的職權(quán)規(guī)定得相對(duì)具體，涉及其他部門(mén)的職權(quán)時(shí)，大都規(guī)定得很原則。這就造成了，對(duì)于好處大而責(zé)任小的權(quán)力，各部門(mén)都搶?zhuān)粚?duì)于責(zé)任大而權(quán)力小的職責(zé)，各部門(mén)都推卸。甚至是合意則取，不合意就舍，各自為政，十分不利于生態(tài)環(huán)境法治的統(tǒng)籌和整體推進(jìn)。

為此，十八屆四中全會(huì)要求對(duì)立法模式予以改革，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，拓寬公民有序參與立法途徑，改變部門(mén)立法的弊端。

尤其重要的是，一定要明確立法權(quán)力邊界，從體制上和工作程序上有效防止部門(mén)利益和地方保護(hù)主義法律化。對(duì)部門(mén)之間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估。同時(shí)，要健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，積極探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。

形成實(shí)施體系

有效解決當(dāng)前法治實(shí)施的疲軟現(xiàn)象，關(guān)鍵在于通過(guò)改革形成高效的法治實(shí)施體系。

在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，要盡快落實(shí)減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則要求，合理配置執(zhí)法力量，科學(xué)使用有限的執(zhí)法資源；結(jié)合中央提出的“推進(jìn)綜合執(zhí)法”的要求，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類(lèi)，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的要推行跨部門(mén)綜合環(huán)境執(zhí)法，著力解決執(zhí)法亂和執(zhí)法散的問(wèn)題，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，有效解決多頭執(zhí)法問(wèn)題；理順行政強(qiáng)制執(zhí)行體制和環(huán)境監(jiān)察體制，努力提高環(huán)境執(zhí)法和服務(wù)水平；嚴(yán)格實(shí)行環(huán)境行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，不斷提高執(zhí)法人員能力素質(zhì)，建設(shè)高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍。

重慶市云陽(yáng)縣人民法院通過(guò)互動(dòng)咨詢(xún)、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)答復(fù)服務(wù)普通群眾，打造“鍵盤(pán)上的訴訟”和“指尖上的公開(kāi)”。CNSPHOTO/供圖

在環(huán)境司法領(lǐng)域，要以完善訴訟程序和執(zhí)行程序?yàn)槁淠_點(diǎn)，以解決環(huán)境立案難、訴訟難和執(zhí)行難為著力點(diǎn)，推動(dòng)有利于環(huán)保法實(shí)施的各項(xiàng)司法改革舉措落實(shí)到位。

要改革完善確保人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立行使職權(quán)的制度機(jī)制，堅(jiān)決排除領(lǐng)導(dǎo)干部、行政機(jī)關(guān)、公民個(gè)人或社會(huì)組織對(duì)環(huán)境司法活動(dòng)的干擾和干預(yù)，切實(shí)樹(shù)立司法權(quán)威；推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，加強(qiáng)人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)在環(huán)境刑事訴訟中的相互配合和相互制約，切實(shí)解決一些案件配合有余、制約不足影響環(huán)境司法公正問(wèn)題；要充分發(fā)揮審判程序特別是庭審的最后把關(guān)作用，確保判決所依據(jù)的事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)；最高法院要盡快設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件，其中包括環(huán)境案件，就地化解矛盾糾紛，方便當(dāng)事人訴訟，提高訴訟效率；要及時(shí)設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)環(huán)境案件，防止地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境案件審理的干擾；要完善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，有效解決行政訴訟程序在一些地區(qū)、一些案件中存在的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象；要健全行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依法出庭應(yīng)訴制度，行政機(jī)關(guān)要支持法院受理環(huán)境行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度；要以制定強(qiáng)制執(zhí)行法為契機(jī)，大力推進(jìn)執(zhí)行體制機(jī)制改革，完善拒不執(zhí)行判決、裁定罪的司法程序和定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)拒不執(zhí)行判決、裁定行為的刑事制裁力度，將人民法院在執(zhí)行實(shí)踐中創(chuàng)造的統(tǒng)一強(qiáng)制執(zhí)行體制、統(tǒng)一執(zhí)行案件管轄、統(tǒng)一執(zhí)行案件管理及建立失信被執(zhí)行人信用記錄、限制被執(zhí)行人高消費(fèi)等配套、威懾機(jī)制上升為法律。

明確執(zhí)法責(zé)任

一要建立環(huán)境行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，規(guī)范環(huán)境司法自由裁量權(quán)統(tǒng)一行使，把每一項(xiàng)權(quán)力都關(guān)進(jìn)制度的籠子里，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法必追究。堅(jiān)決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究行為，保證執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，公正處理每一起案件。

二要建立健全環(huán)境執(zhí)法司法辦案責(zé)任制。貫徹落實(shí)《決定》提出的辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制等工作機(jī)制。建立科學(xué)合理、切實(shí)可行的案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制度，要將環(huán)境執(zhí)法司法責(zé)任意識(shí)落實(shí)到執(zhí)法辦案的每一項(xiàng)具體工作中。

三要建立健全錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制。要確保錯(cuò)案發(fā)生以后，倒查程序立即啟動(dòng)，保障及時(shí)查明錯(cuò)案的責(zé)任人和錯(cuò)案發(fā)生的原因，并對(duì)錯(cuò)案的性質(zhì)、危害后果、社會(huì)影響以及責(zé)任人的責(zé)任承擔(dān)等，進(jìn)行客觀公正評(píng)估，為錯(cuò)案追究提供依據(jù)。對(duì)于社會(huì)廣泛關(guān)注的環(huán)境領(lǐng)域的案件，要向社會(huì)公開(kāi)有關(guān)信息，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，確保誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)違法誰(shuí)擔(dān)責(zé)。

公開(kāi)執(zhí)法信息

我們建立的環(huán)境法治實(shí)施體系，必須以快速發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為支撐、為平臺(tái)。要按照《決定》要求，構(gòu)建開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽(yáng)光法治實(shí)施機(jī)制，大力推進(jìn)環(huán)境行政執(zhí)法公開(kāi)、審判公開(kāi)，依法及時(shí)公開(kāi)法治實(shí)施的依據(jù)、程序、流程、結(jié)果和理由。

環(huán)境司法要推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，加強(qiáng)人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)在環(huán)境刑事訴訟中的相互配合和相互制約。CFP/供圖

要以信息化為依托，打造法治實(shí)施公開(kāi)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治實(shí)施信息系統(tǒng)內(nèi)暢通、系統(tǒng)間共享。要著力打造環(huán)境法治實(shí)施流程平臺(tái)，讓法治實(shí)施活動(dòng)全過(guò)程公開(kāi)透明，保障人民群眾對(duì)環(huán)境法治實(shí)施的知情權(quán)、有效行使監(jiān)督權(quán)，保障法治實(shí)施活動(dòng)公開(kāi)公正運(yùn)行，杜絕暗箱操作；要著力打造環(huán)境法治實(shí)施過(guò)程中各類(lèi)生效法律文書(shū)統(tǒng)一上網(wǎng)和公開(kāi)查詢(xún)平臺(tái)，展示環(huán)境法治實(shí)施結(jié)果和理由，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治實(shí)施信息全社會(huì)共享，充分發(fā)揮其宣傳法治、教育公民法人和其他組織以及引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)尚的重要作用。要敢于曝光各類(lèi)環(huán)境違法行為，讓各類(lèi)違法行為及時(shí)暴露在陽(yáng)光之下，迫使環(huán)境違法者心甘情愿地執(zhí)行環(huán)境法律。

全民信仰法律

習(xí)近平總書(shū)記指出，法律要發(fā)揮作用，首先全社會(huì)要信仰法律。如果一個(gè)社會(huì)的大多數(shù)人對(duì)法律沒(méi)有信任感，認(rèn)為靠法律解決不了問(wèn)題，那就不可能建成法治社會(huì)。因此，一定要讓全社會(huì)樹(shù)立環(huán)境法治意識(shí)，使人們發(fā)自?xún)?nèi)心地對(duì)憲法和法律保持信仰和崇敬，把各項(xiàng)環(huán)境法律的規(guī)定內(nèi)化為行為準(zhǔn)則，積極主動(dòng)地遵守憲法和法律。

此外，要健全單位和個(gè)人的守法信用記錄，完善守法誠(chéng)信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為的懲戒機(jī)制。要加強(qiáng)公民環(huán)境道德的培育，全面提高公民的道德素質(zhì)，使法治成為人們的道德追求。

同時(shí)，要通過(guò)嚴(yán)懲各類(lèi)違法犯罪行為，為人們的行為確立規(guī)矩，營(yíng)造全社會(huì)共同守法的良好氛圍，夯實(shí)環(huán)境法治實(shí)施體系的社會(huì)根基。

打破環(huán)境執(zhí)法的僵局，最終要靠全社會(huì)法治實(shí)施合力的形成。要充分發(fā)揮黨在建設(shè)法治實(shí)施體系中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨在率先垂范建設(shè)好黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系的同時(shí)，要堅(jiān)持依法執(zhí)政和在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，發(fā)揮好保證執(zhí)法、支持司法和帶頭守法的重要作用。

我們堅(jiān)信，以上各項(xiàng)措施如果真正落實(shí)，我們一定能夠打破環(huán)境執(zhí)法的僵局，我國(guó)的環(huán)境法治實(shí)施體系一定能夠?yàn)槿娼ǔ尚】瞪鐣?huì)，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。