任廣志

摘要：行政訴訟法司法解釋以及行政訴訟法為依據(jù)，以中國共產(chǎn)黨黨第十九次全國代表大會上習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，在規(guī)范性文件附帶審查、行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度、政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、審理判決程序、立案登記制、政訴訟證據(jù)規(guī)則、當(dāng)事人資格、行政訴訟管轄成果、受案范圍邊界等方面做出了具體的規(guī)定，促進(jìn)了很多關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及重要制度的進(jìn)展，發(fā)展并創(chuàng)新了行政訴訟制度。

關(guān)鍵詞：行政訴訟法 司法解釋 發(fā)展 創(chuàng)新

1726次最高人民法院審判委員會會議上《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》簡稱《行訴解釋》已通過，并在2018年2月8日開始實(shí)施[1]。該司法解釋對推動(dòng)行政審判工作發(fā)展、法治政府建設(shè)、人民合法權(quán)益有重要影響，本文就對該司法解釋的主要內(nèi)容和創(chuàng)新發(fā)展做一說明。

一、《行訴解釋》起草背景

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會以來，在習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，各級人民法院都圍繞“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義”目標(biāo)，堅(jiān)持公正司法，司法為民。自2012年以來共辦理非訴行政執(zhí)行案件和共審理行政案件各達(dá)一百多萬，保護(hù)了法人、公民的合法權(quán)益，極大的促進(jìn)了法治政府建設(shè)[2]。同時(shí)中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會以來，還對人民法院行政審判工作提出了更高的要求，包括合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度、完善行政訴訟體制機(jī)制、探索設(shè)立跨行政區(qū)劃法院、支持法院受理行政案件、健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴、強(qiáng)化行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、規(guī)范公正文明執(zhí)法等。

在第十二屆全國人大常委會第十一次會議上新修改的行政訴訟法通過，于2015年5月1日實(shí)施，這次修改是對行政訴訟法的全面修改，有較多的新規(guī)定，導(dǎo)致司法實(shí)踐中認(rèn)識和理解存在差異，所以還需要進(jìn)一步細(xì)化和統(tǒng)一。但是為了貫徹落實(shí)新行政訴訟法，第1648次最高人民法院審判委員會會議通過了《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，該解釋僅針對部分新制度，故此沒有規(guī)定的部分還是按照第1088次最高人民法院審判委員會會議通過的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》[3]。而新舊司法解釋不能銜接，所以導(dǎo)致出現(xiàn)了沖突條款并存的情況，為了統(tǒng)一法律適用，需要進(jìn)行一次全面的行政訴訟法司法解釋，因此出現(xiàn)了《行訴解釋》。

二、《行訴解釋》主要內(nèi)容

該司法解釋主要分為13個(gè)部分，共163條，是對《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》和《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的補(bǔ)充和修改，具體內(nèi)容如下：

（一）明確行政訴訟受案范圍邊界

根據(jù)《行政訴訟法》第2條規(guī)定，法人、公民、其他組織若認(rèn)為行政機(jī)關(guān)以及相關(guān)人員的行政行為對自身的合法權(quán)益造成侵犯，有權(quán)利向人民法院訴訟[4]。雖然該規(guī)定明確了可訴行政行為標(biāo)準(zhǔn)，但比較原則，所以有的地方出現(xiàn)了可訴行政行為訴權(quán)濫用、錯(cuò)誤理解、把握不準(zhǔn)等情況。為了進(jìn)一步明確可訴行政行為的范圍，《行訴解釋》增加了5種不可訴行為：信訪辦理行為、內(nèi)部層級監(jiān)督行為、協(xié)助執(zhí)行行為、過程性行為、不產(chǎn)生外部法律效力的行為。

（二）總結(jié)行政訴訟管轄改革成果

行政訴訟管轄改革不僅是新行政訴訟法的重要規(guī)定，也是十八屆四中全會決定解決“訴訟主客場”的重大決策。十八屆四中全會中提出了切實(shí)解決行政訴訟執(zhí)行難、審理難、立案難，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，完善行政訴訟體制機(jī)制，辦理跨地區(qū)案件等問題。新行政訴訟法第18條2款規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件[5]?！?并在司法實(shí)踐中取得重要突破，如北京市第四中級人民法院2015年受理了1397件以區(qū)縣政府為被告的一審行政案，是2014年全北京市受理同類行政案件的6.5倍，且2016年北京市第四中級人民法院由受理了2893件同類行政案件，較上一年增加了107.1%。為了推動(dòng)跨行政區(qū)劃法院管轄改革，根據(jù)上述政策法律依據(jù)，《行訴解釋》進(jìn)一步明確了跨行政區(qū)劃法院管轄改革，鐵路運(yùn)輸法院等專門人民法院審理行政案件，應(yīng)執(zhí)行《行政訴訟法》第18條2款規(guī)定。為了防止個(gè)別當(dāng)事人利用管轄權(quán)異議制度來干擾行政訴訟，《行政訴訟法》還進(jìn)一步明確了管轄異議處理程序制度：“對管轄異議審查后有管轄權(quán)的，除專屬管轄規(guī)定與違反級別管轄以外，不能因變更訴訟請求或當(dāng)事人增加而改變管轄?！?/p>

（三）明確界定當(dāng)事人資格

《行政訴訟法》規(guī)定被告資格和原告資格不僅有利于救濟(jì)渠道的暢通，也是為了能夠充分利用有限司法資源。《行政訴訟法》明確了被告與原告的訴訟主體資格，根據(jù)《行政訴訟法》第25條1款規(guī)定，行政行為的相對人以及與行政行為有利害關(guān)系的法人、公民和其他組織，都有權(quán)利提起訴訟，該規(guī)定說明“與行政行為有利害關(guān)系”是行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)[6]。《行訴解釋》主要對涉及業(yè)主共有利益的原告主體資格、非營利法人的原告主體資格、債權(quán)人的原告資格、投訴舉報(bào)者的原告資格4個(gè)方面作了重點(diǎn)規(guī)定。在行政訴訟被告方面，還明確了事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會的被告資格、村委會和居委會的被告資格、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其職能部門的被告資格3個(gè)方面。

（四）完善行政訴訟證據(jù)規(guī)則

《行政訴訟法》規(guī)定了行政訴訟證據(jù)，科學(xué)的證據(jù)規(guī)則可恢復(fù)案件的客觀真實(shí)，有利于法院查明事實(shí)，此外因?yàn)樵谛姓绦蛑行姓C(jī)關(guān)的優(yōu)勢地位，所以證據(jù)規(guī)則也應(yīng)該相應(yīng)的傾斜和制約，這樣才能確保訴訟程序中“官”與“民”的思維平等。在證據(jù)規(guī)則上《行政訴訟法》作了以下規(guī)定：（1）明確因被告原因?qū)е聯(lián)p害的舉證規(guī)則：在行政補(bǔ)償、賠償案件中，原告因?yàn)楸桓娴脑驅(qū)е虏荒芫蛽p害情況舉證，應(yīng)該由被告根據(jù)損害情況承擔(dān)舉證責(zé)任，若雙方主張損失的價(jià)值不能認(rèn)定，應(yīng)該由負(fù)有舉證責(zé)任的一方申請鑒定，除規(guī)章、法規(guī)、法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)行政行為以外，若舉證責(zé)任一方拒絕申請鑒定，不利的法律后果將由其承擔(dān)，若事人的損失因客觀原因不能鑒定，應(yīng)結(jié)合在案證據(jù)與當(dāng)事人的主張，運(yùn)用生活常識、生活經(jīng)驗(yàn)、邏輯推理等酌情賠償。（2）明確當(dāng)事人的到庭義務(wù)：人民法院認(rèn)為有必要，可以要求當(dāng)事人或行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員到庭，簽署保證書，就有關(guān)事實(shí)接受詢問，你們好簽字捺印，且保證書上應(yīng)明確需據(jù)實(shí)陳述，若有虛假則需結(jié)算相應(yīng)的處罰。如果舉證責(zé)任一方拒絕簽署保證書、接受詢問、到庭，而待證事實(shí)又欠缺其他證據(jù)，人民法院主張事實(shí)不予認(rèn)定。（3）細(xì)化非法證據(jù)排除規(guī)則：①以暴力、脅迫、欺詐、利誘等方式獲得的證據(jù)材料；②以違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的手段獲取并侵害他人合法權(quán)益的證據(jù)材料；③嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)材料。