●魏 濤 蔡紅英

地方財政監(jiān)督體制改革探析
——以法國的經(jīng)驗為例

●魏 濤 蔡紅英

在過去幾十年里，財政分權(quán)改革成為一種潮流。財政分權(quán)賦予地方更大的支出和籌資責(zé)任，地方政府在經(jīng)濟(jì)生活中扮演越來越重要的角色。在分權(quán)背景下，如何完善地方財政監(jiān)督體制，有效防止因分權(quán)改革帶來的地方失控風(fēng)險，確保中央政策在地方的順利執(zhí)行，是財政分權(quán)改革中需要重點關(guān)注的問題。法國的經(jīng)驗表明，在進(jìn)行分權(quán)改革的同時，必須加強(qiáng)中央對地方政府的財政監(jiān)督，唯有如此，才能確保分權(quán)改革達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。我國在實行分稅制改革后，如何進(jìn)一步理順中央政府與地方政府之間的關(guān)系，合理地在中央與地方之間劃分財權(quán)和事權(quán)，一直是財政體制改革的重中之重。而作為與之配套的地方財政監(jiān)督體制改革，到目前為止仍然沒有引起足夠的重視，改革進(jìn)程嚴(yán)重滯后。在此情況下，正確認(rèn)識財政分權(quán)改革與地方財政監(jiān)督改革之間的關(guān)系，根據(jù)我國的實際情況，借鑒法國的經(jīng)驗，對完善我國地方財政監(jiān)督體制、最終確保我國財政分權(quán)改革取得成功，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、分權(quán)背景下地方財政監(jiān)督體制改革

法國作為一個傳統(tǒng)的中央集權(quán)國家，直到上個世紀(jì)80年代，法國地方政府擁有的自主權(quán)力還極其有限，整個地方的行政權(quán)仍然牢牢地控制在中央政府手中，地方政府的方方面面都處在中央政府的嚴(yán)密監(jiān)管之下。在這一時期，中央政府對地方政府的監(jiān)督主要是通過派駐地方的省長來實施。省議會負(fù)責(zé)制定跟地方事務(wù)相關(guān)的政策，而這些政策主要由省長負(fù)責(zé)實施①，由于省長是中央政府的代表，賦予他地方政策執(zhí)行權(quán)就意味著他可以代表中央政府全盤監(jiān)控地方議會的決策。具體來講，省長對地方政府的監(jiān)督有兩種形式，分別是適宜性監(jiān)督和事前監(jiān)督適宜性監(jiān)督是指省長可以不合適宜（inopportunité）為由取消省議會制定的政策。事前監(jiān)督是指市鎮(zhèn)議會的決定在正式實施之前須上報省長，省長可以以不合法或不合適宜為理由，否決市鎮(zhèn)議會的決定②。

從上個世紀(jì)80年代以來，法國進(jìn)行了多次財政分權(quán)改革，分權(quán)改革取消了中央政府對地方政府的垂直管理，地方成為了獨(dú)立的利益主體，中央權(quán)力從大部分地方事務(wù)中撤出。為了與財政分權(quán)改革相適應(yīng)，法國重構(gòu)了地方財政監(jiān)督體制。改變了原有的以事前監(jiān)督為主體的財政監(jiān)督體制，確立了以事后監(jiān)督為主體的監(jiān)督體制，成立了大區(qū)審計法庭，建立了合法性監(jiān)督、預(yù)算監(jiān)督、司法監(jiān)督、管理監(jiān)督這樣一個立體的、多層次的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可以說，法國完善的地方財政監(jiān)督體制是整個法國地方分權(quán)改革取得成功的關(guān)鍵。

二、法國現(xiàn)行的地方財政監(jiān)督體制

法國的地方財政監(jiān)督分為四個層次，分別是：合法性監(jiān)督、預(yù)算監(jiān)督、司法監(jiān)督和管理監(jiān)督。

（一）合法性監(jiān)督

當(dāng)?shù)胤秸念A(yù)算被地方議會通過之后，該預(yù)算還不具備執(zhí)行效力，只有在該預(yù)算抄送給中央派駐地方代表（后面簡稱中央代表）③，并公開出版之后，該預(yù)算④才能正式付諸執(zhí)行。中央代表在收到地方政府轉(zhuǎn)送的預(yù)算文件之后，將對預(yù)算文件的合法性進(jìn)行審查。合法性審查主要包括以下內(nèi)容：預(yù)算的投票表決過程是否合法有效、預(yù)算是否符合當(dāng)?shù)毓姷睦?、預(yù)算通過的地方四大直接稅的稅率是否在法律規(guī)定的有效范圍之內(nèi)、新增稅種是否合法、地方預(yù)算中的數(shù)據(jù)是否與相關(guān)數(shù)據(jù)一致、是否合理等。

具體來說，合法性審查又包括兩項內(nèi)容。一是一致性審查，即審查地方預(yù)算中的數(shù)據(jù)與中央代表所獲得的數(shù)據(jù)是否一致。比如，中央方代表能夠獲得有關(guān)中央對地方轉(zhuǎn)移支付的準(zhǔn)確數(shù)額，中央代表會審查該數(shù)據(jù)的一致性。二是真實性審查，即審查某一項收入或支出的真實性 （或是可靠性），真實性審查相對于一致性審查來說更為復(fù)雜和難以把握，因為當(dāng)判斷某一項支出或收入是否合理、可靠時，往往沒有非?？陀^的標(biāo)準(zhǔn)供參考，因而在進(jìn)行這一項審查時往往會帶有一定的主觀色彩。中央代表在進(jìn)行這項審查時通常是參照上一年預(yù)算的數(shù)據(jù)。比如對公務(wù)員工資福利的支出，在公務(wù)員數(shù)量沒有較大變化的情況下，該項支出也不應(yīng)該發(fā)生較大變化。同時，在進(jìn)行該項審查時，中央代表也會進(jìn)行橫向比較，比如將人口和經(jīng)濟(jì)狀況在同一水平上的地方政府進(jìn)行比較，以確定某一項收入或支出的真實性。通常情況下，真實性審查很難做到對所有數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)的審查，在大部分情況下，該審查只是對某些重點數(shù)據(jù)進(jìn)行報警式審查，即將某些數(shù)據(jù)控制在警戒線之內(nèi)。

當(dāng)中央代表觀察到在預(yù)算中有不合法的地方，它將通知地方政府，并促使其修改不合法的部分，如果地方政府拒絕修改，那么中央代表可以在收到預(yù)算的兩個月之內(nèi)向行政法庭提請訴訟，請求行政法庭撤銷該預(yù)算。

（二）預(yù)算監(jiān)督

1、由地方審計法庭和中央代表實施的監(jiān)督。預(yù)算監(jiān)督權(quán)由地方審計法庭⑤和中央代表共同行使。根據(jù)1982年的《權(quán)力下放法案》的規(guī)定，地方審計法庭和中央代表擁有地方預(yù)算代行權(quán)，即有權(quán)代替地方政府對地方預(yù)算進(jìn)行編制、修改、調(diào)整或補(bǔ)充。具體來講，預(yù)算代行權(quán)體現(xiàn)在四個方面：

第一，地方議會沒有在規(guī)定的時間內(nèi)通過預(yù)算。根據(jù)法國預(yù)算法規(guī)的規(guī)定，法國地方政府必須在每年的3月31日之前表決通過，如果在這個日期之后的15天之內(nèi)，中央代表仍然沒有收到地方預(yù)算，則中央代表可以向地方審計法庭提起訴訟，地方審計法庭在收到中央代表的訴訟請求后，必須在一個月之內(nèi)提出預(yù)算案建議，中央代表根據(jù)地方審計法庭的建議編制預(yù)算并付諸執(zhí)行。

第二，某項強(qiáng)制性的支出沒有被列入預(yù)算。所謂強(qiáng)制性支出是指在某一預(yù)算年度必須被列入開支的項目，這些項目通常有人員開支、維修與修繕開支、利息支出、債務(wù)還本支出以及其他公共服務(wù)的支出。當(dāng)這樣的強(qiáng)制性支出沒有在當(dāng)期預(yù)算中列支的時候，中央代表、公共會計及與該項支出相關(guān)的人員（比如債權(quán)人）都可以向地方審計法庭提起訴訟。地方審計法庭必須在收到訴訟的一個月之內(nèi)做出判決。如果地方審計法庭認(rèn)定該項支出不屬于強(qiáng)制性支出，則該訴訟予以撤銷；如果該項支出被認(rèn)定為強(qiáng)制性支出，則地方審計法庭要求地方政府在預(yù)算中予以列支，如果地方政府在收到地方審計法庭建議后的一個月內(nèi)仍未將該項支出列入預(yù)算，則地方審計法庭可以要求中央代表將該項支出列入預(yù)算并予以執(zhí)行。

第三，地方議會通過的預(yù)算沒有達(dá)到實際平衡的情況。法國地方預(yù)算采用復(fù)式預(yù)算的形式，整個地方預(yù)算分為兩個部分，分別是經(jīng)常性賬戶和投資性賬戶。根據(jù)法律規(guī)定，法國地方政府的預(yù)算應(yīng)該保持實際平衡，這里的實際平衡包括兩層涵義。一是地方預(yù)算應(yīng)保持整體平衡，即不能出現(xiàn)赤字；二是地方預(yù)算的兩個部分，即經(jīng)常性賬戶和投資性賬戶都要保持平衡。當(dāng)?shù)胤阶h會通過的預(yù)算沒有實現(xiàn)實際平衡時，中央代表可以在收到地方預(yù)算的一個月之內(nèi)向地方審計法庭提起訴訟，地方審計法庭在收到國家代表訴訟之后的一個月內(nèi)，必須提出整改意見，并下達(dá)給地方政府。地方議會在收到地方審計法庭的整改意見后的一個月之內(nèi)，必須根據(jù)地方審計法庭的整改意見進(jìn)行修改或調(diào)整，并表決通過。如果地方議會不對預(yù)算進(jìn)行修改和表決，或者修改表決通過后的預(yù)算仍然沒有達(dá)到實際平衡，則地方審計法庭會在15日之內(nèi)要求中央代表執(zhí)行代行權(quán)，代替地方政府編制或修改預(yù)算，以使地方預(yù)算達(dá)到實際平衡。

第四，當(dāng)?shù)胤筋A(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)赤字時。對于人口不超過20000人的市鎮(zhèn)，當(dāng)某一財政年度，它的赤字等于或超過經(jīng)常賬戶的收入的10%（對其他地方政府，這個數(shù)字為5%）時，中央代表就會向地方審計法庭提起訴訟，地方審計法庭在收到訴訟后的兩個月之內(nèi)提出整改意見。中央代表將根據(jù)地方審計法庭的整改意見將赤字并入到N+2財政年度內(nèi)。比如，如果某一地方政府在2012財政年度的預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)赤字，那么這個赤字將并入2014財政年度。如果赤字?jǐn)?shù)額巨大，那么該赤字會分幾次并入不同的財政年度，比如，2012年的赤字并入到 2014、2015、2016財政年度。

2、由公共會計實施的監(jiān)督。公共會計對地方預(yù)算的監(jiān)督主要體現(xiàn)在預(yù)算的執(zhí)行過程中。在地方預(yù)算通過后，由財政部派駐在地方的公共會計便根據(jù)預(yù)算組織各項收入和列支各項開支。根據(jù)決策者與公共會計分離原則，公共會計在收到地方?jīng)Q策者的收款指令后將收入組織入庫，公共會計將檢查該收款指令手續(xù)是否完備、憑證是否齊全。同樣，公共會計在收到地方?jīng)Q策者的支付指令后也要做類似的審查。如果在檢查中發(fā)現(xiàn)問題，公共會計有權(quán)暫停征收或支付，并要求相關(guān)決策者補(bǔ)充相應(yīng)資料，直至符合所有要求。但相關(guān)決策者也可以強(qiáng)行要求公共會計征收或支付，此時，與該項征收或支付相關(guān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給相關(guān)決策者，公共會計不再承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（三）司法監(jiān)督

對地方財政的司法監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，主要由地方審計法庭來執(zhí)行。根據(jù)1982年的《權(quán)力下放法案》，地方審計法庭負(fù)責(zé)對地方政府及其企事業(yè)單位的所有財政賬目進(jìn)行審查。公共會計每年都必須將其負(fù)責(zé)的財政賬目和相關(guān)憑證交給地方審計法庭審查，地方審計法庭對公共會計的審查內(nèi)容主要包括：手續(xù)是否符合法律的規(guī)范；憑證是否齊全；記賬是否有誤等等。如果經(jīng)審查，公共會計沒有違規(guī)或違法現(xiàn)象，則審計法庭會發(fā)給公共會計賬目交割證明書，反之，則會發(fā)給公共會計欠款判決書，要求公共會計補(bǔ)交由于其違規(guī)或違法操作而少收或多支的數(shù)目。地方審計法庭的司法監(jiān)督還延伸到“事實會計”，所謂“事實會計”是指不遵守?fù)芸钊伺c公共會計分離原則，由非公共會計管理公共財產(chǎn)的行為。一旦這項行為被地方審計法庭認(rèn)定為“事實會計”，相關(guān)人員則被等同于公共會計，因此相關(guān)人員必須編制會計賬目，并出示相關(guān)憑證以供地方審計法庭審查，對“事實會計”的審查及司法判決與公共會計相同。當(dāng)公共會計或“事實會計”的相關(guān)人員對地方審計法庭的司法判決有異議時，可上訴法國審計法院和法國高等行政法院。

（四）管理監(jiān)督

管理監(jiān)督也是一種事后監(jiān)督，也由地方審計法庭來執(zhí)行。每年，地方審計法庭都會出版一份觀察報告，在這份觀察報告中，地方審計法庭將對地方?jīng)Q策者的管理情況做出評價，即評價地方?jīng)Q策者相關(guān)的管理活動是否合法、合理，是否達(dá)到了當(dāng)初預(yù)定的目標(biāo)。具體來說，管理監(jiān)督的主要內(nèi)容包括三個E，分別是經(jīng)濟(jì)性 （Economie）、效率性(Efficience)和有效性(Effectivité)。經(jīng)濟(jì)性是指地方政府的支出是否滿足成本最低原則；效率性是指某一項支出是否滿足最佳性價比原則；有效性是指地方的某一項支出是否達(dá)到了預(yù)定的目標(biāo)。

對地方政府的管理監(jiān)督與其他監(jiān)督不同的是，它不需要由中央代表或公共會計及其他相關(guān)人員向地方審計法庭提出請求。而是由地方審計法庭獨(dú)立地擬定一個監(jiān)督計劃，然后根據(jù)這個計劃進(jìn)行管理審計。但當(dāng)某一項管理監(jiān)督涉及幾個地方審計法庭的時候，國家審計法院可在幾個審計法庭之間進(jìn)行組織協(xié)調(diào)。

三、對法國地方財政監(jiān)督體制的評價

對地方政府進(jìn)行合理的財政監(jiān)督是處理中央與地方關(guān)系的一個重要內(nèi)容，法國地方財政監(jiān)督體制是在中央向地方分權(quán)的過程中逐漸發(fā)展和完善起來的，現(xiàn)行的法國地方財政監(jiān)督體制是一套以公共會計制度為基礎(chǔ)，以地方審計法庭的司法審計為中心的完備的體制。歸納起來，法國的地方財政監(jiān)督體制主要有以下幾個方面的特點：

（一）地方財政監(jiān)督的法制化水平比較高

一方面，地方財政監(jiān)督的立法層次較高。地方財政監(jiān)督的法律基礎(chǔ)還來源于1789年的《人權(quán)宣言》中的相關(guān)規(guī)定。該宣言第十五條規(guī)定，每一個社會成員都有權(quán)要求所有的政府機(jī)關(guān)報告其工作。這就決定了公民或其代表有權(quán)考察政府資金的使用效率，監(jiān)督政府是否有效合理地使用資金。這里所指的政府當(dāng)然也包括地方政府。這一法律精神在其后的法國憲法中得以體現(xiàn)，這就從憲法層面強(qiáng)調(diào)了對地方政府進(jìn)行財政監(jiān)督的必要性。另一方面，地方財政監(jiān)督的法律體系比較完備。對地方財政監(jiān)督的各個主體，法國法律對其職責(zé)和義務(wù)都做出了詳細(xì)的規(guī)定，比如對1982年的《權(quán)力下放法案》對地方審計法庭的職責(zé)作出的詳細(xì)的規(guī)定。對公共會計的職責(zé)規(guī)定詳見于 1962年 12月 29日的法令(le décret du 29 décembre 1962)。而對行政監(jiān)督主體的職責(zé)規(guī)定則在 《財政司法法典》（Code juridictions financières）和《地方法典》(Code Général des Collectivités Territoriales)中得以體現(xiàn)。

（二）事前與事后監(jiān)督相結(jié)合，以事后監(jiān)督為主

事前監(jiān)督是指在某一項財政活動發(fā)生前對其合法性、規(guī)范性進(jìn)行檢查，因而有利于及時糾正可能會發(fā)生的財政違法和違規(guī)的行為，有利于捍衛(wèi)財政紀(jì)律的嚴(yán)肅性，保障財政資金的使用效率。而事后監(jiān)督是指對某一項財政活動發(fā)生以后進(jìn)行的監(jiān)督。事后監(jiān)督雖然也對財政活動的合法性和規(guī)范性進(jìn)行監(jiān)督，但它更強(qiáng)調(diào)對財政資金的使用效率的監(jiān)督。相對于事前監(jiān)督來說，事后監(jiān)督更廣泛、更深入。法國對地方政府的財政監(jiān)督由公共會計和中央代表執(zhí)行的事前監(jiān)督以及由地方審計法庭執(zhí)行事后監(jiān)督組成，以事后監(jiān)督為主。

（三）完備的公共會計制度

法國的公共會計制度是法國財政管理體制的一大特色。在整個財政監(jiān)督體制中扮演著重要的角色。法國的公共會計直屬于法國財政部，他們負(fù)責(zé)執(zhí)行各項財政收支，管理財政資金，但他們沒有財政資金支配權(quán)，財政資金支配權(quán)由法定撥款人 （也稱為支出決策者）行使。法定撥款人與公共會計相分離的原則是法國公共會計制度的基石。法定撥款人與公共會計各司其職、互不隸屬、互相監(jiān)督，能夠有效地防止公共資金的濫用。由財政部派駐在各個地方政府的公共會計，是中央政府對地方政府進(jìn)行財政監(jiān)督的重要組成部分之一。它與中央政府派駐在地方的中央代表一道對地方政府進(jìn)行事前監(jiān)督，能夠有效地保證中央政府對地方政府的控制。

（四）獨(dú)立和權(quán)威的監(jiān)督機(jī)關(guān)

監(jiān)督機(jī)關(guān)相對于被監(jiān)督對象是否具有獨(dú)立性，是監(jiān)督活動能否順利、有效進(jìn)行的關(guān)鍵之一。在法國，對地方政府進(jìn)行財政監(jiān)督的機(jī)構(gòu)都是獨(dú)立于地方政府之外的。如公共會計和中央代表是由中央政府派出的，而地方審計法庭更是一個完全獨(dú)立于政府和地方議會之外的機(jī)構(gòu)。地方法庭的庭長由法國審計法院提名并由共和國總統(tǒng)任命，其成員也由法國審計法院提名任命。但法國審計法院和地方審計法庭之間并沒有隸屬關(guān)系，地方審計法庭可以不受法國審計法院的干擾而獨(dú)立行事。法國審計法院僅僅對地方審計法庭進(jìn)行業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和區(qū)域性的協(xié)調(diào)。另外，法國的地方審計法庭擁有司法權(quán)，能夠就審計中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行裁決，因而其監(jiān)督活動具有很高的權(quán)威性，能夠?qū)Φ胤秸a(chǎn)生較大的威懾力。

四、對我國地方財政監(jiān)督體制改革的啟示

（一）加強(qiáng)地方財政監(jiān)督立法工作，提高地方財政監(jiān)督的法制化水平

法國的經(jīng)驗表明，健全完備的法律體系是地方財政監(jiān)督得以有效進(jìn)行的先決條件。而我國目前地方財政監(jiān)督的制度化和法制化水平還不高，還沒有地方財政監(jiān)督方面專門的法律，有的只是行政性的條例，立法層次不高。所以，要進(jìn)一步完善我國地方財政監(jiān)督制度，就必須改變我國財政監(jiān)督立法滯后的現(xiàn)狀，大力加強(qiáng)法制建設(shè)。建議由全國人大制定 《財政監(jiān)督法》，明確中央政府作為監(jiān)督主體與地方政府作為被監(jiān)督主體之間的關(guān)系，明確地方財政監(jiān)督的各項原則，改革和完善現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確各個機(jī)構(gòu)的權(quán)力與職責(zé)。

（二）確立資金支配權(quán)與資金管理權(quán)相分離的原則

法國的地方財政監(jiān)督之所以運(yùn)行良好，關(guān)鍵條件之一是法國擁有一套完備的公共會計制度，其中支出決策者與公共會計相分離的原則更是整個財政監(jiān)督體制的基石。法國的中央政府正是通過公共會計來了解并控制地方政府的財政收支活動。所以確立資金支配權(quán)與資金管理權(quán)相分離的原則，并把資金管理權(quán)交給中央政府，加強(qiáng)了中央政府對地方政府的財政監(jiān)督。由于文化傳統(tǒng)和國情的不同，我國不一定要照搬法國的公共會計制度，但我國在進(jìn)行與地方財政監(jiān)督相關(guān)的制度設(shè)計和機(jī)構(gòu)設(shè)置的時候，有必要秉承這一原則，由直屬于中央政府的機(jī)構(gòu)來行使對地方資金的管理權(quán)，比如對各地財政部門實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，然后由其來行使這一權(quán)利。

（三）強(qiáng)化事前監(jiān)督，建立事前監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合的地方財政監(jiān)督體制

任何財政監(jiān)督活動都是為了達(dá)到兩個目的，一方面是為了保證各項財政活動合法、合理，另一方面是為了提高財政資金的使用效率。具體到地方財政監(jiān)督來說，保證地方政府按照各項財政法律、法規(guī)來安排其財政活動，是樹立中央政府權(quán)威，保證中央政府對地方政府進(jìn)行有效監(jiān)督的一個重要方面。而要確保地方政府各項財政活動合法、合理，就必須進(jìn)行嚴(yán)格的事前監(jiān)督。目前，我國基本上不存在事前監(jiān)督，這嚴(yán)重影響了我國地方財政監(jiān)督的效果。今后，要完善我國地方財政監(jiān)督體制，就必須重視和加強(qiáng)事前監(jiān)督。另外，為了不斷提高財政資金的使用效率，有必要借鑒法國的做法，進(jìn)一步完善事后監(jiān)督，特別是管理環(huán)節(jié)的監(jiān)督。在對管理環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督時，有必要引進(jìn)法國的三個E的原則，即地方政府的某一項財政支出活動，是否滿足經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性三個方面的條件。

（四）確保監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性

地方財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性包含兩層涵義，一是財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該獨(dú)立于地方政府，二是財政審計機(jī)構(gòu)應(yīng)該獨(dú)立于政府。我國現(xiàn)有的地方財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)一般都設(shè)置在地方政府內(nèi)部，接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，不具有獨(dú)立性，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置很難起到監(jiān)督地方政府的作用，通常都成為一種“擺設(shè)”。另外我國的審計體制采用 “雙線”管理的模式，除審計署以外，我國其他審計機(jī)關(guān)都受地方政府和上級升級機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，也不具有獨(dú)立性。法國的經(jīng)驗表明，只有將財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立于地方政府之外，財政監(jiān)督才能不受地方政府的干擾，取得良好的效果。另外，對在事后監(jiān)督中起重要作用的審計機(jī)構(gòu)，應(yīng)該獨(dú)立于政府之外，法國的地方審計法庭，即不隸屬于政府也不隸屬于議會，具有很高的獨(dú)立性。這可以確保其獨(dú)立地對地方政府進(jìn)行財政監(jiān)督而不受外界的干擾。在我國，在條件允許的情況下，應(yīng)該將審計機(jī)構(gòu)劃歸全國人民代表大會管轄，一方面這將有利于加強(qiáng)其獨(dú)立性，另一方面也有利于增強(qiáng)其權(quán)威性。

（五）不斷提高地方財政監(jiān)督的透明度

作為納稅人，公民有權(quán)了解公共資金的使用情況，這既是地方財政監(jiān)督的出發(fā)點，同時也是地方財政監(jiān)督的落腳點。正是因為作為納稅主體的公民存在著公共資金可能被濫用的擔(dān)憂，才有了財政監(jiān)督的必要性。而對地方財政監(jiān)督的結(jié)果是公民了解地方財政運(yùn)行情況的主要方式之一。所以地方財政監(jiān)督不僅過程要透明（這有利于增強(qiáng)公民對財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的信任度），而且其結(jié)果也要透明，即財政監(jiān)督的結(jié)構(gòu)應(yīng)該以年度報告的形式公開出版。從某種意義上講，提高地方財政監(jiān)督的透明度，也屬于對地方財政監(jiān)督主體的群眾監(jiān)督。

注釋

① http://www.vie-publique.fr/ politiques-publiques/decentralisation/lois-defferre/.

② http://www.cours-de-droit. net/cours-de-droit-administratif/ le-controle-administratif-surles-collectivites-locales,a3410934. html.

③中央派駐地方代表在大區(qū)為大區(qū)區(qū)長、在省為省長，在市鎮(zhèn)為市長。

④這里所說的預(yù)算包括所有預(yù)算文件。

⑤地方審計法庭是由1982年的《權(quán)力下放法案》授權(quán)成立的，地方審計法庭由法官組成，其職務(wù)具有不可罷免性，庭長由法國審計法院院長提名，由共和國總統(tǒng)任命。

(本文系湖北省高等學(xué)校優(yōu)秀中青年科技創(chuàng)新團(tuán)隊計劃〈項目號：T200808〉系列成果、國家社科基金一般項目〈編號：09BJY092〉階段性研究成果。)

（作者單位：武漢大學(xué)、湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院）