魏玉娟

摘 要：人口老齡化是人類社會發(fā)展的自然規(guī)律，是當今世界面臨的重大社會問題之一，并且已經(jīng)引起了世界各國及有關(guān)組織的高度重視。21世紀的中國是一個不可逆轉(zhuǎn)的老齡社會，目前老年人社會福利機構(gòu)是我國迫在眉睫需完善的問題。因此，闡述我國老年人社會福利機構(gòu)的歷史及現(xiàn)狀，分析了我國老年人社會福利機構(gòu)中存在的問題及發(fā)展，并針對性地提出了今后發(fā)展老年人社會福利機構(gòu)的一些建議，希望能用科學化管理方式進一步提高老年人在福利機構(gòu)中的生活質(zhì)量，因為當今的老年人，已經(jīng)不僅僅需要解決溫飽和安居問題，而是在他們獲得基本的生存條件下，如何更高層面的滿足老年人的需求問題。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；老年人；社會福利機構(gòu)

中圖分類號：D632.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）05-0202-02

人口老齡化是人類社會發(fā)展的自然規(guī)律，是當今世界面臨的重大社會問題之一，并且已經(jīng)引起了世界各國及有關(guān)組織的高度重視。21世紀的中國是一個不可逆轉(zhuǎn)的老齡社會。目前，老年人社會福利機構(gòu)建設(shè)在我國迫在眉睫。我國老年人社會福利機構(gòu)的類型可以劃分為特殊護理院、護理型養(yǎng)老院、康復保健型養(yǎng)老院和老年公寓等。

一、我國老年人社會福利機構(gòu)的歷史及現(xiàn)狀

（一）我國古代的老年人社會福利機構(gòu)

首先，孤獨園與悲田院。這是我國古代最早的國家養(yǎng)老救濟機構(gòu)，設(shè)置于南北朝時期?！肮陋殘@”既收養(yǎng)無家可歸的孤兒，也收養(yǎng)無人贍養(yǎng)的老人，并且負責為老人料理后事。這一由官方首創(chuàng)的救濟贍養(yǎng)機構(gòu)成為后世仿效的榜樣。悲田院起始于唐代，起初稱為“病坊”，設(shè)在長安、洛陽，是國家對貧苦無依老人的救濟機構(gòu)，專門收容無家可歸的老年乞丐 [1] 。

其次，是福田院和居養(yǎng)院。“福田”的含義源于佛經(jīng)，意思是積善行可得福報。宋代繼承了前代設(shè)立國家救濟機構(gòu)的做法，在京城開封設(shè)立城東和城西兩個福田院，負責收養(yǎng)鰥寡孤獨的老人與孤兒，以及城中衣食無著的饑民。宋徽宗時期，老人救濟收養(yǎng)機構(gòu)發(fā)展最為迅速，其后，居養(yǎng)院在各國各地紛紛設(shè)立，甚至普及到縣城。

再次，是養(yǎng)濟院與粥廠。明清時期承襲宋代的國家救濟收養(yǎng)老人的傳統(tǒng)，在京城和全國各地廣泛設(shè)立養(yǎng)濟院、資善堂、粥廠等機構(gòu)。明王朝對孤寡無依的老人的收養(yǎng)十分重視。當時的北京分為宛平、大興兩縣，分別設(shè)有養(yǎng)濟院各一所，其管理較宋代規(guī)制更為嚴密。清代收養(yǎng)救濟老人的機構(gòu)稱為廣局，規(guī)模較明代更大。在清代北京的救濟收養(yǎng)老人機構(gòu)中，最為著名的有設(shè)于廣寧門外的普濟堂粥廠和德勝門外的功德林粥廠。除了上述兩家救濟機構(gòu)外，北京正陽門外的朝陽閣粥廠、宣武門外的壽佛寺粥廠也都是較大的慈善機構(gòu)。鴉片戰(zhàn)爭之后，中國陷入長期的戰(zhàn)亂和動蕩之中，老年人的生活缺乏保障，除了有教會辦的養(yǎng)老院與國民政府零星的救助外，基本沒有系統(tǒng)的養(yǎng)老政策和養(yǎng)老方式。新中國成立后，這種狀況得到了改善。

（二）我國20世紀老年人社會福利機構(gòu)基本狀況

20世紀50年代后期，我國農(nóng)村把養(yǎng)老機構(gòu)改稱為敬老院，集中供養(yǎng)“五?！睉簦怀鞘邪佯B(yǎng)老機構(gòu)改稱為社會福利院，收養(yǎng)城市中的“三無”老人[2]。但隨著我國人口老齡化的日益加劇，養(yǎng)老機構(gòu)逐漸走進社會公眾的視野，其性質(zhì)由原來的“供養(yǎng)型”開始向“福利型”轉(zhuǎn)變，收養(yǎng)對象也由最初的“五?！薄ⅰ叭裏o”老人發(fā)展到了面向全社會的老年人群體，而且人們也越來越認識到作為老年人長期照顧的一個環(huán)節(jié)，養(yǎng)老機構(gòu)與社會居家養(yǎng)老的互補作用。自20世紀90年代以來，我國的養(yǎng)老機構(gòu)得到了迅猛的發(fā)展。

我國的養(yǎng)老機構(gòu)按照所屬部門可分為兩大類：一類是由衛(wèi)生部門主管的、以醫(yī)療護理為主的老年照顧機構(gòu)，如老年醫(yī)院、老年保健院、老年護理院等，主要是以治療、醫(yī)療護理和康復保健為主的服務；另一類是由民政部門主管的，以提供生活護理照料為主的老年照顧機構(gòu)，如老年福利院、老人院、老年公寓等，主要是為那些由于各種原因而不能居家養(yǎng)老的老年人提供的一種服務機構(gòu)。在民政部門主管的養(yǎng)老機構(gòu)中，按照機構(gòu)所屬行政級別的不同，又可以分為老年社會福利院（省、市、區(qū)級）、敬老院（街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級）、養(yǎng)老院或老年公寓（社會、企業(yè)、個人辦）等幾種類型。在養(yǎng)老機構(gòu)的功能劃分方面，我國養(yǎng)老機構(gòu)并不像國外那樣按照機構(gòu)的功能進行分類，而是在機構(gòu)中根據(jù)老年人的身體狀況和需要護理的級別進行一定的分區(qū)護理，即混合型的機構(gòu)照顧。也就是說，在機構(gòu)中包含了特殊護理、護理型養(yǎng)老、康復保健型養(yǎng)老等方面的內(nèi)容。這種分類方法，既有其優(yōu)點——可以滿足老年人在同一養(yǎng)老場所的持續(xù)性照顧，又有其缺點——由于功能的不清而易造成資源的浪費。

二、我國老年人社會福利機構(gòu)中存在的問題及發(fā)展

進入21世紀后，隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展、人們生活水平的提高、生活方式的多元化，以及人口老齡化程度的日益加劇、“421”家庭結(jié)構(gòu)的到來、人們養(yǎng)老觀念的逐漸改變等原因，養(yǎng)老機構(gòu)有了迅速的發(fā)展。這體現(xiàn)出了我國老年福利事業(yè)的巨大進步。但是，在這種快速發(fā)展過程中，也呈現(xiàn)出了很多問題。

（一）養(yǎng)老機構(gòu)服務供給能力不足

雖然我國的養(yǎng)老機構(gòu)得到了大力的發(fā)展，但與日益增加的老年人口數(shù)量相比較，仍有著很大的缺口。一般而言，在發(fā)達國家中的養(yǎng)老機構(gòu)的床位數(shù)為老年人口總數(shù)的5%左右，即使在大多數(shù)發(fā)展中國家，這一比例也為2%—3%之間[3]。而我國養(yǎng)老機構(gòu)的床位數(shù)在總體上為老年人總數(shù)的0.84%。根據(jù)統(tǒng)計，2012年末，遼寧省城鄉(xiāng)各類養(yǎng)老機構(gòu)達到1 591家，養(yǎng)老床位總數(shù)達到20萬張，新增床位2萬張，同比增長11.1%，這才使千名老年人擁有養(yǎng)老床位達到了27張[4]。由此可見，養(yǎng)老機構(gòu)從總體上與老年人的需求還相距甚遠。而與此對照的是，一方面，由于收費太高或服務太差使得養(yǎng)老機構(gòu)床位還存在大量的空置；另一方面，養(yǎng)老機構(gòu)入住的老年人結(jié)構(gòu)不合理。很多健康老人長期占用了有限的床位，造成一部分身體狀況較差、急需入住養(yǎng)老機構(gòu)的老年人排隊等候。對于這個問題，最根本的解決方法就是在今后的時期中，應該進一步加大投入發(fā)展的力度，特別是運用各種優(yōu)惠政策，鼓勵社會各方力量大力投入，建設(shè)一批適應老年人需求的養(yǎng)老機構(gòu)。其中，為了達到與居家養(yǎng)老相互彌補的目的，根據(jù)我國老年人口的高齡化趨勢，應當重點發(fā)展建設(shè)護理型養(yǎng)老機構(gòu)。另外，還應當提高機構(gòu)的服務質(zhì)量、控制高檔的養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，降低服務費用，增加入住率。除此之外，就是對那些真正對機構(gòu)服務有需求的老年人優(yōu)先照顧，而對那些有一定生活自理能力、可以居家養(yǎng)老的老年人，盡可能使他們在社區(qū)中享受居家養(yǎng)老的服務，以達到充分、有效利用社會資源。

（二）養(yǎng)老機構(gòu)功能結(jié)構(gòu)單一

從美國、日本及我國香港地區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)的類型情況可以得知，養(yǎng)老機構(gòu)的類型劃分主要是根據(jù)老年人的身體和經(jīng)濟情況來確定機構(gòu)的服務功能。而我國的養(yǎng)老機構(gòu)并沒有統(tǒng)一、嚴格、科學的分類，基本上按照設(shè)施規(guī)模、所有制形態(tài)、行政級別等分類，是“大統(tǒng)一”的混合類型，將生理、心理狀況差異較大的老年人混合居住在同一家機構(gòu)。這種分類方法尤其滿足老年人在同一養(yǎng)老所持續(xù)性照顧的優(yōu)點，但不可避免的是由于功能不清而造成資源的浪費。當然，我國養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展尚處于初級階段，還缺乏西方國家的那種對服務功能與類型的細化。在以后的發(fā)展過程中應當以專業(yè)化、規(guī)范化、標準化和體系化為我們的發(fā)展方向，將我們的養(yǎng)老機構(gòu)分類為多層次的單一型和復合型，為老年人提供可選擇的機會，以適合不同需求老年人的機構(gòu)養(yǎng)老生活。這既可以滿足一些老年人愿意在同一生活場所養(yǎng)老的需求，又可以避免服務資源的浪費。

（三）機構(gòu)設(shè)施高檔化、收費偏高

目前，我國養(yǎng)老機構(gòu)的收費狀況每個城市各有不同，如大連市是按照市、區(qū)縣民政部門頒發(fā)的等級機構(gòu)標準進行收費。老年人專門護理費實行面議的較多。社會辦養(yǎng)老機構(gòu)，自主定價，收費標準報價部門確認。根據(jù)筆者對大連養(yǎng)老機構(gòu)收費標準的調(diào)查可以得出養(yǎng)老機構(gòu)的收費標準超過了大部分入住老年人的經(jīng)濟承受能力。但養(yǎng)老機構(gòu)也有其自身的苦衷。如資金多為依靠民政局等上級部門撥款，資金來源單一且嚴重不足，雖然偶爾能夠獲得企業(yè)等社會各界的資助，但資金運轉(zhuǎn)依然十分困難，而降低收費無疑會危及機構(gòu)的生存。一方面是政府財力的投入不足、財力供給方式存在弊端；另一方面則是一些政府辦養(yǎng)老機構(gòu)由政府包辦，在組織上、經(jīng)費上對政府有著高度的依賴性，造成一部分政府辦養(yǎng)老機構(gòu)習慣于行政指令，習慣于“等”、“靠”、“要”，缺少主動尋找服務市場的意識，難以適應養(yǎng)老服務市場的變化，而且政府的財政撥款多數(shù)用于建設(shè)設(shè)施、增添設(shè)備等，資金利用效率低下。雖然養(yǎng)老機構(gòu)表現(xiàn)出資金短缺，但是另一方面確實一些養(yǎng)老機構(gòu)在制定發(fā)展標準時，又過分強調(diào)了硬件方面內(nèi)容，在設(shè)計和服務方面上片面追求高檔化、賓館化，甚至為老年人服務的一般護理器也追求從國外進口，造成機構(gòu)運營成本過高，入住費用自然也就隨之提高。這樣的高檔次養(yǎng)老機構(gòu)建的過多，超出了老年人的實際承受能力，出現(xiàn)了供大于求的局面。對于這一問題，筆者認為好的設(shè)備、好的硬件環(huán)境固然能為老年人帶來好的生活，但為老年人提供高質(zhì)量服務的最本質(zhì)要素是在軟件方面，是為老年人服務的理念與高素質(zhì)的服務隊伍。因此，養(yǎng)老機構(gòu)應該在軟件建設(shè)方面進行努力，而不是一味地追求硬件的好與壞。

（四）管理體制不完善、養(yǎng)老服務資源缺少整合

如上所述，我國的養(yǎng)老機構(gòu)按照所屬部門可分為兩大類，一類是由衛(wèi)生部門主管的，另一類是由民政部門主管的。這種政府職能部門的分割，造成了民政、衛(wèi)生等不同部門制定的政策只能在本系統(tǒng)內(nèi)實行，資源難以互換共享，甚至有時出現(xiàn)相互沖突的問題。從世界發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗來看，老年人福利事業(yè)的發(fā)展已經(jīng)走向了醫(yī)療與福利緊密合作的方向，是獨立職能的社會福利部門或衛(wèi)生、福利二合一的部門管理。而我國在中央集權(quán)的體制下，又受傳統(tǒng)福利模式的影響，老年人福利政策和管理的部門往往在調(diào)配資源方面不能起到?jīng)Q定性的作用。因此，面對養(yǎng)老服務業(yè)快速發(fā)展的形勢，改革、調(diào)整管理體制勢在必行。從養(yǎng)老機構(gòu)自身的管理經(jīng)營而言，我國的養(yǎng)老機構(gòu)在經(jīng)營理念上雖然已經(jīng)從“救助型”轉(zhuǎn)為了“福利型”，但這還遠遠不夠。養(yǎng)老機構(gòu)雖然是公益性、非營利性組織，但在經(jīng)營管理中應積極學習、借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理的經(jīng)驗，不斷提升經(jīng)營管理理念，將養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營理念進一步轉(zhuǎn)變?yōu)椤案＠?jīng)營型”。在資源的拓展與整合方面，應該借鑒國外的先進經(jīng)驗，開發(fā)和利用現(xiàn)有的資源，把社區(qū)的資源利用起來，加強與社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)的資源整合，加強與社區(qū)老年人的互動，擴大養(yǎng)老機構(gòu)的服務半徑，增加服務內(nèi)容，擴展服務形式，把養(yǎng)老機構(gòu)變成老年人的長期照料中心、短期照料中心、日間照料服務中心、上門服務中心。

（五）養(yǎng)老機構(gòu)管理與服務人員素質(zhì)低，缺乏專業(yè)的工作人員

一方面，由于社會傳統(tǒng)觀念的影響，人們不太看好養(yǎng)老院工作人員的工作，對養(yǎng)老機構(gòu)的印象普遍偏低，一些高素質(zhì)的專業(yè)人才無法引進養(yǎng)老機構(gòu)；另一方面，由于機構(gòu)缺乏經(jīng)費，為了控制或降低人力成本，服務人員多為聘用下崗人員或外來務工人員，待遇普遍較低，缺乏吸引力，人員文化素質(zhì)較低，且絕大多數(shù)未接受過專門的訓練，而且流動性很大，由此造成服務隊伍的不穩(wěn)定，大大影響了養(yǎng)老機構(gòu)的服務質(zhì)量。而且，養(yǎng)老機構(gòu)在制定發(fā)展標準時，又過分強調(diào)了硬件、醫(yī)療等方面內(nèi)容，忽視了按照具體的服務對象制定不同的指標。因此，造成了養(yǎng)老機構(gòu)的“醫(yī)療服務模式”，而不是現(xiàn)代社會所強調(diào)的“以人為本”的“社會工作服務模式”，使得機構(gòu)提供的服務多集中在最基本的生活照顧與護理方面，缺乏對入住老人進行個性化的、特殊精神和心理需求的認識和服務。

小結(jié)

通過以上對我國老年人社會福利機構(gòu)中存在的問題及發(fā)展的分析，并針對性地提出今后發(fā)展老年人社會福利機構(gòu)的一些建議，筆者希望能用科學化管理方式進一步提高老年人在福利機構(gòu)中的生活質(zhì)量。因為當今的老年人，已經(jīng)不僅僅需要解決溫飽和安居問題，而是要在獲得基本生存條件下，滿足更高層面的需求。

參考文獻：

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[4] 學習文選.大連市老年學學會編?。▋?nèi)部資料），2013：9.

[責任編輯 李 可]