偉民

2013年10月21日，環(huán)境保護法修訂案草案提交全國人大常委會三審，與一審、二審稿相比，三審稿赫然增加了一條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織擬訂經(jīng)濟、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見?！?/p>

這條僅僅只有53個字的條款，讓環(huán)保學(xué)界、環(huán)保部門、環(huán)保組織的不少人士長出了一口氣，因為這意味著，他們呼吁已久的“政策環(huán)評”，終于有望得到法律的確認(rèn)。

外界未必了解的是，在這一突破的背后，隱藏的是極為激烈的立法博弈、極為艱難的利益協(xié)調(diào)，是地方政府掣肘、部門權(quán)力沖突等復(fù)雜糾結(jié)和強悍阻力。正是從這個意義而言，“政策環(huán)評”既是環(huán)保法修法的亮點所在，也是考察其立法博弈的典型樣本。

沉重的歷史代價

起源于20世紀(jì)70年代初期的環(huán)境影響評價，是指對決策實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、論證、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法和制度。環(huán)評制度體現(xiàn)了從末端治理轉(zhuǎn)向源頭預(yù)防的環(huán)保理念轉(zhuǎn)型，能有效避免“先污染后治理”的怪圈，因而被譽為20世紀(jì)最成功的制度創(chuàng)新。

按照國際慣例，完整的環(huán)評體系應(yīng)當(dāng)包括項目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、政策環(huán)評三個層次。與分別處于決策鏈末端和中端的具體建設(shè)項目、行業(yè)或地區(qū)規(guī)劃相比，處于決策鏈源頭的宏觀政策顯然對環(huán)境更具全局性、持久性的影響，一旦失誤所制造的環(huán)境災(zāi)難可不估量。

在我國，1979年通過試行的環(huán)保法時，即已引入了項目環(huán)評，進入20世紀(jì)90年代后，規(guī)劃環(huán)評的實驗也開始啟動。其后，2002年出臺的環(huán)境影響評價法、2009年頒布的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》等法律法規(guī)，進一步以立法形式確立了項目和規(guī)劃環(huán)評。然而至今，政策環(huán)評在我國仍是一片空白。

是我國不需要政策環(huán)評嗎？答案當(dāng)然是否定的。事實恰恰是，因政策失誤而釀造的環(huán)境悲劇，在歷史上屢屢發(fā)生，并支付了沉重的環(huán)境代價。

20世紀(jì)50年代，“以糧為綱”的非理性墾殖政策，引發(fā)了持續(xù)數(shù)十年的毀林開荒、濫墾草原、圍湖造田等亂象，令寶貴的自然資源元氣大傷，也成為惡化生態(tài)環(huán)境的推手，至今，頻頻困擾中國的沙塵暴、洪澇災(zāi)害等等，都可以從“以糧為綱”的政策狂熱中找到災(zāi)難的影子。同樣，這一時期“大煉鋼鐵”、“三線建設(shè)”之類的躍進式工業(yè)政策，也制造了“靠山、隱蔽、進洞”等極不合理的工業(yè)布局，令許多地區(qū)的環(huán)境污染日積月累、難以逆轉(zhuǎn)。

20世紀(jì)80年代中期，各地掀起了一股亂采濫挖礦產(chǎn)資源的風(fēng)潮，由此帶來資源無度浪費、環(huán)境面目全非等深重危機。1986年，國務(wù)院發(fā)布包裝工業(yè)發(fā)展政策綱要，釀造了20世紀(jì)90年代后半期，每年在市場上銷售的各類一次性塑料餐具竟多達(dá)近100億只的“白色污染”現(xiàn)象。而背負(fù)著禍害環(huán)境惡名的造紙、電鍍、皮革、印染、焦化等“十五小”企業(yè)在20世紀(jì)90年代初中期一哄而起，帶來了嚴(yán)重的環(huán)境災(zāi)難尤其是水域污染。

此外，盲目擴張鋼鐵、水泥、船舶等高污染高耗能產(chǎn)業(yè)的政策冒進，直接導(dǎo)致了“污染大戶”、產(chǎn)能過剩等后遺癥。而缺乏總量控制、鼓勵汽車走入城市家庭的政策沖動，也須對當(dāng)下霧霾天氣、交通擁堵等“城市病”負(fù)責(zé)。

諸多歷史教訓(xùn)證明，倘若再不從政策層面預(yù)防環(huán)境風(fēng)險，仍將源源不斷地支付環(huán)境和經(jīng)濟代價，永遠(yuǎn)無法擺脫防不勝防、治不勝治的惡性循環(huán)。

曲折的入法博弈

環(huán)保界的普遍共識是，雖然我國已開展了項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評，但前者往往只能決定“墻內(nèi)幾百米，墻外幾公里”之類的細(xì)節(jié)，后者的調(diào)整空間也十分有限，都無法從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境危局。政策環(huán)評的缺失，已成為我國環(huán)評體系嚴(yán)重的先天不足，必須盡快補上這最為核心的一環(huán)。

然而長期以來，推動政策環(huán)評的進程卻屢屢受挫、經(jīng)年耽擱。

早在2000年年底，提交初審的環(huán)境影響評價法草案就首次寫入了政策環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評，這令許多力推這一機制的環(huán)保學(xué)者歡欣鼓舞，卻遭到一些中央部委和地方政府的竭力反對。五花八門的理由包括，“超越中國國情”、“缺乏實踐基礎(chǔ)”、“不具可操作性”、“立法條件不成熟”等等。

但反對者擺不上桌面的真正擔(dān)憂恐怕是，規(guī)劃環(huán)評、尤其是政策環(huán)評，勢必束縛產(chǎn)業(yè)部門的權(quán)力手腳，給政府決策制造“麻煩”，并且妨礙那些讓環(huán)境為GDP買單的政績追求。

重重阻力之下，環(huán)境影響評價法草案的審議擱置了整整一年八個月，而2002年10月該法最終出臺時也成了一個妥協(xié)的產(chǎn)物，規(guī)劃環(huán)評雖然得以保留，層級更高的政策環(huán)評卻已夭折。

時光荏苒，一晃就是十年過去，但政策環(huán)評入法的呼聲并未停息。而環(huán)保法修改的啟動，迎來了又一次契機。由環(huán)保部起草的環(huán)保法修法草案討論稿和提交全國人大環(huán)資委的送審稿中，都出現(xiàn)了政策環(huán)評，相關(guān)條款寫道：“縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對其組織擬定的對環(huán)境有顯著影響的重大經(jīng)濟和技術(shù)政策草案，應(yīng)當(dāng)進行環(huán)境影響論證?！?/p>

然而10年的等待，并未改變政策環(huán)評的外部阻力，亦未撬動部門權(quán)力和利益的格局。不出所料，在征求相關(guān)部委和地方政府的意見時，政策環(huán)評的立法動議再次遭遇強烈抵制。最終正式形成的環(huán)保法修法草案，在最后一刻刪除了政策環(huán)評條款。

這一變故，令諸多參與立法的學(xué)者倍感失望，更令其焦慮的是，政策環(huán)評一旦錯失此次入法機遇，很可能再次遙遙無期。不過這一次，推動政策環(huán)評的力量并未輕言放棄。在環(huán)保法修法草案一審、二審以及兩次公開征求社會意見的過程中，支持政策環(huán)評的呼聲連綿不斷，諸多代表委員、環(huán)保學(xué)者、環(huán)保組織乃至社會公眾紛紛加入呼吁者的行列，而環(huán)保部盡管在部門陣營中身影孤獨，也始終不懈努力，站在力挺政策環(huán)評的前臺。

歷經(jīng)波折之后，政策環(huán)評在環(huán)保法修法草案三審稿中重新“復(fù)活”現(xiàn)身，殊為不易，這不僅有望填補我國環(huán)評制度的關(guān)鍵一環(huán)，也意味著環(huán)保公共利益在與部門、地方利益的博弈中終于艱難勝出，對我國環(huán)保大局以及環(huán)保法制而言，堪稱是一次里程碑式的突破。

待解的未來議題

可以預(yù)見，引入政策環(huán)評機制的環(huán)保法修訂案一旦正式通過，將對我國經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)政策的決策模式產(chǎn)生重大影響。

歷史悲劇固然已不可挽回，但一些已經(jīng)實施或即將制訂的重大政策，卻應(yīng)警惕其背后的環(huán)境隱憂。有專家因此呼吁，政策環(huán)評機制一旦確立，應(yīng)當(dāng)及時對人口、貿(mào)易、能源、城鎮(zhèn)化、工業(yè)等宏觀政策重新進行全面評價和修正。

比如，2000年西部大開發(fā)戰(zhàn)略啟動后，一些地區(qū)由于理解偏差，盲目開荒、采礦、抽水等行為屢屢發(fā)生，使本已脆弱的西部生態(tài)更加岌岌可危。因而亟需通過政策環(huán)評，預(yù)設(shè)保護措施，以防止“西部大開發(fā)”演變成“西部大開挖”。

再比如，作為世界工廠的中國，目前仍是鉛蓄電池、太陽能電池板、服裝、電子器件等產(chǎn)品的生產(chǎn)和出口大國，由此也帶來高昂的環(huán)境污染成本。因而亟需政策環(huán)評的介入，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策作出合理調(diào)整。

在能源布局方面，渤海溢油等事故已經(jīng)敲響了近海污染的警鐘，諸多能源及環(huán)保專家因此建議，能源布局應(yīng)盡快從淺海轉(zhuǎn)向深海，這同樣需要通過政策環(huán)評予以推動。

此外，如何避免城鎮(zhèn)化異化為不顧資源環(huán)境承載能力的“大躍進”，如何防止“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”蛻變成“污染轉(zhuǎn)移”，等等，都有賴政策環(huán)評在決策鏈源頭予以約束，否則，很可能重蹈歷史的覆轍。

政策環(huán)評的制度價值可謂十分清晰，現(xiàn)實需要亦極為迫切，不過從提交三審的環(huán)保法修訂草案看，政策環(huán)評還只是初具雛形，僅僅53個字的相關(guān)條款，不僅過于原則，缺乏應(yīng)有的強制性、可操作性和責(zé)任機制等等，其具體設(shè)計也存在不少可商榷之處。

比如，目前的修法草案，將政策環(huán)評的范圍僅僅限定于中央部委和省級政府?dāng)M訂的相關(guān)政策，與環(huán)保部最初起草的文本中提出的“縣級以上政府及其有關(guān)部門”相比，已大大縮水。這或許是立法博弈、協(xié)調(diào)后的無奈結(jié)果，但顯而易見，與高層級政府部門相比，基層政府的政策水平遠(yuǎn)為粗糙和隨意，由此導(dǎo)致的環(huán)境損害也更加普遍，因而更有必要將政策環(huán)評延伸至基層政府，而不是過多束縛其施展的空間。

再比如，目前的修法草案，將政策環(huán)評征詢意見的對象僅僅局限于“有關(guān)方面和專家”，“精英思維”固然具有專業(yè)判斷、知識能力等優(yōu)勢，卻非污染個案的直接受害者，也未必對環(huán)境問題有切身的敏感，同時容易受到權(quán)力意志的操控，現(xiàn)實中為不合理政策站臺背書的不乏其例。因而政策環(huán)評有必要通過廣征民意、聽證會等渠道，全面引入公眾參與機制，傾聽普通民眾的環(huán)境利益訴求，這也是推進決策民主、消解環(huán)境利益沖突的必由路徑。

尤為關(guān)鍵的是，政策環(huán)評如何防止淪為空談，或許是其所面臨的最大挑戰(zhàn)。從本質(zhì)而言，政策環(huán)評是給政府行為戴上“緊箍咒”，是對行政權(quán)力的稀釋，也是對罔顧環(huán)保的“GDP至上”政績觀的鉗制。不難想象，政策環(huán)評在立法過程中所遭遇的掣肘乃至抗拒，在實際運行時同樣難以避免?，F(xiàn)實中，項目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行尚且不盡理想、屢遭規(guī)避，層次更高的政策環(huán)評的推行難度，更是可想而知。

可見，政策環(huán)評入法只是邁出了第一步，未來修改環(huán)境影響評價法或制定專門的政策環(huán)評條例時，還須破解更為深入的立法議題、擔(dān)當(dāng)更為艱難的歷史使命，任重道遠(yuǎn)。