鄭廣永，饒濤

(1.北京聯(lián)合大學(xué)人民代表大會(huì)制度研究所，北京100101;2.北京師范大學(xué)出版社，北京100875)

眾所周知，我國(guó)的各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的法定權(quán)力包括四個(gè)方面，即立法權(quán)(縣級(jí)以下人大不含此項(xiàng)權(quán)力)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。已故著名法學(xué)家蔡定劍更進(jìn)一步將重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)劃歸為內(nèi)涵更加豐富的監(jiān)督權(quán)。［1］364如此看來(lái)，對(duì)于沒(méi)有立法權(quán)的縣級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)來(lái)說(shuō)，監(jiān)督權(quán)就是其唯一的法定職權(quán)。在我國(guó)當(dāng)今的政治體制下，中國(guó)共產(chǎn)黨作為唯一的執(zhí)政黨起著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，具體來(lái)說(shuō)就是黨委具有重大事項(xiàng)的決策權(quán)，并在黨管干部的原則下推薦重要干部。因此在中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治尚不完善的情況下，如何選擇和實(shí)施監(jiān)督議題就成為各級(jí)人大常委會(huì)代表人民行使當(dāng)家作主權(quán)力的關(guān)鍵，其實(shí)也是一個(gè)如何真正實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、人大常委會(huì)監(jiān)督議題的選擇途徑

人大常委會(huì)的監(jiān)督工作要圍繞黨委中心工作，反映群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。但是人大常委會(huì)的監(jiān)督對(duì)象是“一府兩院”，所以，人大常委會(huì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)“一府兩院”實(shí)施監(jiān)督，不能理解為是到黨委的工作報(bào)告中去尋找監(jiān)督議題。人大常委會(huì)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，是接受政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)，并不是等著黨委分配工作。人大常委會(huì)有憲法和法律賦予的法定職權(quán)，只要是在憲法和法律的框架下，主動(dòng)履行自己的職責(zé)，代表人民行使當(dāng)家作主的權(quán)力，就是接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。所以，在這個(gè)意義上，人大常委會(huì)應(yīng)該在年初“一府兩院”在人大全體會(huì)議所作的工作報(bào)告中去選擇監(jiān)督議題。其原因如下。

第一，根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，人大常委會(huì)的監(jiān)督對(duì)象是“一府兩院”?！耙桓畠稍骸蹦瓿踉谌舜笕w會(huì)議上所作的工作報(bào)告，除了回顧上一年的工作外，無(wú)一例外地都會(huì)列出當(dāng)年的工作重點(diǎn)。人大常委會(huì)依據(jù)“一府兩院”工作報(bào)告所列舉的重點(diǎn)工作作為監(jiān)督的議題，既合法也合情?！耙桓畠稍骸币矔?huì)心悅誠(chéng)服地接受人大常委會(huì)的監(jiān)督。

第二，“一府兩院”年初在人大全體會(huì)議上通過(guò)的工作報(bào)告必然體現(xiàn)黨委的中心工作。黨的領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)重要方面就是政治決策，而政治決策的實(shí)施必須通過(guò)“一府兩院”的具體工作來(lái)體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。對(duì)人大常委會(huì)而言，從“一府兩院”在人大全體會(huì)議上通過(guò)的工作報(bào)告來(lái)選擇監(jiān)督議題，自然就是堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，圍繞了黨的中心工作來(lái)履職。更何況“一府兩院”的工作報(bào)告草案事前肯定得到了同級(jí)黨委的討論和認(rèn)可。

第三，“一府兩院”年初在人大全體會(huì)議上通過(guò)的工作報(bào)告理所當(dāng)然地反映了群眾關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。為人民服務(wù)、以人為本是我們黨的執(zhí)政理念，是“一府兩院”工作的宗旨。如果“一府兩院”的工作報(bào)告不能反映群眾所關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，那么，這種報(bào)告在黨委內(nèi)部討論和征求意見(jiàn)時(shí)不可能通過(guò)，在人大全體會(huì)議上也不會(huì)被人大代表認(rèn)可。當(dāng)然，在大力倡導(dǎo)貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的今天，我們相信也不會(huì)有“一府兩院”能夠做出不反映群眾所關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的報(bào)告。

除了到“一府兩院”年初在人大全體會(huì)議上通過(guò)的工作報(bào)告中選擇監(jiān)督議題，還有一個(gè)重要的途徑就是直接從選民中征求議題，具體途徑就是人大的信訪工作和網(wǎng)絡(luò)民意。由于我國(guó)的社會(huì)主義民主政治仍然處在完善的過(guò)程中，人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)還不能得到充分的保障，“一府兩院”中仍然存在官僚主義、貪污腐敗、徇私枉法等現(xiàn)象，而這些現(xiàn)象不可能在“一府兩院”年初的人大全體會(huì)議上通過(guò)的工作報(bào)告中得到充分具體的反映，也不排除某些領(lǐng)導(dǎo)干部故意回避這些問(wèn)題，使群眾面臨的困難和訴求無(wú)法得到解決。于是信訪和網(wǎng)絡(luò)成為當(dāng)今人民群眾表達(dá)訴求的好途徑。人大常委會(huì)完全可以對(duì)群眾通過(guò)信訪和網(wǎng)絡(luò)所反映的問(wèn)題進(jìn)行歸納概括，找出其中共性的問(wèn)題作為監(jiān)督議題。

二、人大常委會(huì)監(jiān)督議題的選擇方法

從法理上講，只要在憲法和法律的框架內(nèi)，特別是在監(jiān)督法的框架下，人大常委會(huì)作為人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，在選擇監(jiān)督議題時(shí)，只要是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，緊緊圍繞黨委中心工作，反映了群眾所關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題就可以了，但實(shí)際情況卻不盡然。正如前面所述，在我國(guó)現(xiàn)行的政治框架下，中國(guó)共產(chǎn)黨作為唯一的執(zhí)政黨，其執(zhí)政的能力，以及執(zhí)政的廣度、深度和力度是空前的。這主要體現(xiàn)在其總攬全局、協(xié)調(diào)各方的政治領(lǐng)導(dǎo)、各種重大事項(xiàng)的決策、所有干部的推薦(包括黨的干部的直接任免)等各個(gè)方面。可以說(shuō)，除了沒(méi)有直接的立法權(quán)以外，黨委所擁有的重大事項(xiàng)決策權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)(當(dāng)然黨的監(jiān)督與人大的監(jiān)督并不能等同)事實(shí)上優(yōu)先于人大及其常委會(huì)所擁有的這幾項(xiàng)權(quán)力。盡管我們黨在努力地使黨的各項(xiàng)主張通過(guò)人大及其常委會(huì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，但是在現(xiàn)行體制下作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大及其常設(shè)機(jī)構(gòu)在行使自己的法定權(quán)力時(shí)，首先要考慮到黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在這個(gè)前提下選擇監(jiān)督議題。所以，人大常委會(huì)選擇的監(jiān)督議題應(yīng)該側(cè)重于工作監(jiān)督而非決策監(jiān)督(當(dāng)然，如已故的蔡定劍教授不同意工作監(jiān)督之說(shuō)，認(rèn)為人大常委會(huì)的所有監(jiān)督都是法律監(jiān)督。在此我們不必爭(zhēng)論)。這并非說(shuō)人大常委會(huì)要放棄某些法定的監(jiān)督權(quán)力，而是說(shuō)側(cè)重于工作監(jiān)督，既能體現(xiàn)出人大常委會(huì)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，又能體現(xiàn)出合力推進(jìn)黨委中心工作的局面。這樣的監(jiān)督議題不僅合理合法，而且切實(shí)可行，會(huì)取得實(shí)實(shí)在在的監(jiān)督效果，可以避免人大常委會(huì)越權(quán)之嫌。正如一些人所言，人大常委會(huì)的監(jiān)督要做到該做能做、有用有效，不去做那些該做，但實(shí)際上卻行不通，又不會(huì)產(chǎn)生積極效果的監(jiān)督工作。

在這個(gè)原則之下，人大常委會(huì)，尤其是地方人大常委會(huì)選擇重大的民生問(wèn)題作為監(jiān)督的議題實(shí)為上策，這本身也是貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。在社會(huì)主義初級(jí)階段，民生問(wèn)題必然是一個(gè)長(zhǎng)期的問(wèn)題，正好為人大常委會(huì)的監(jiān)督提供了一個(gè)長(zhǎng)期有效的監(jiān)督議題。當(dāng)然，隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，人民群眾的民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)日益覺(jué)醒，人大常委會(huì)的監(jiān)督工作也必然要逐步體現(xiàn)到維護(hù)民權(quán)上來(lái)。因?yàn)?，在?jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度、社會(huì)財(cái)富積累到一定量的情況下，民生背后的問(wèn)題實(shí)質(zhì)就是民權(quán)問(wèn)題。這樣做既可以提高人大及其常委會(huì)在人民群眾中的威信，同時(shí)也是在落實(shí)黨關(guān)于支持人民當(dāng)家作主的執(zhí)政理念，一定會(huì)得到黨委的認(rèn)可。只不過(guò)當(dāng)務(wù)之急還是要把民生議題作為首選，隨著條件的逐步成熟，再逐漸加大對(duì)民權(quán)的關(guān)注力度。

三、人大常委會(huì)監(jiān)督議題的重點(diǎn)

人大常委會(huì)的監(jiān)督議題側(cè)重于工作監(jiān)督，但不應(yīng)僅僅局限于具體的事務(wù)性工作，相反應(yīng)側(cè)重于制度和機(jī)制的建設(shè)，并以此來(lái)推動(dòng)“一府兩院”的工作。推動(dòng)制度和機(jī)制的建設(shè)，更加符合人大常委會(huì)的法定職能，可以避免人大常委會(huì)直接干預(yù)“一府兩院”具體工作之嫌，符合我國(guó)政治體制設(shè)計(jì)的本意。下面可以以民生議題的監(jiān)督為例來(lái)進(jìn)行說(shuō)明。當(dāng)前各地都把住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)等重大民生問(wèn)題作為政府工作的重中之重。人大常委會(huì)以這些問(wèn)題作為監(jiān)督議題時(shí)，不僅要關(guān)注政府解決這些問(wèn)題的具體指標(biāo)的完成情況，同時(shí)更要關(guān)注為完成這些指標(biāo)而建立的治本性的制度和措施，在可能的情況下利用人大及其常委會(huì)的法定職權(quán)將這些治本性的措施制度化，通過(guò)制度的方式來(lái)防止在解決了舊的問(wèn)題后，又會(huì)產(chǎn)生同樣的新問(wèn)題。比如，人大及其常委會(huì)可以依據(jù)憲法和法律制定本地區(qū)可行的住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)等法規(guī)，力圖從根本上解決這些問(wèn)題。對(duì)于沒(méi)有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)也可以通過(guò)例行聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、專(zhuān)題詢問(wèn)等方式進(jìn)行監(jiān)督。在制度機(jī)制建設(shè)上要有實(shí)實(shí)在在的成果，切忌說(shuō)空話套話。如果建立起的制度機(jī)制不能落實(shí)，還不如不建。否則，人民群眾就會(huì)對(duì)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作持懷疑態(tài)度，不僅不能贏得人民群眾的尊重，而且也不能贏得被監(jiān)督的“一府兩院”的尊重。

當(dāng)前尤其值得重視的是，黨的十八大明確宣布人大及其常委會(huì)要對(duì)財(cái)政預(yù)算和決算實(shí)施全口徑監(jiān)督。全國(guó)人大及其常委會(huì)要根據(jù)這個(gè)重大的決定精神拿出具體的實(shí)施方案并通過(guò)相應(yīng)的法定程序予以立法或修改已有的法律，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)則根據(jù)國(guó)家法律制定適合本地區(qū)的實(shí)施細(xì)則，并予以盡快落實(shí)。因?yàn)樨?cái)政監(jiān)督問(wèn)題是現(xiàn)代民主政治的核心內(nèi)容之一。可以說(shuō)，沒(méi)有事實(shí)上的財(cái)政監(jiān)督就不能說(shuō)有現(xiàn)代的民主政治，人民當(dāng)家作主就是一句空話，至少是打了折扣。

四、人大常委會(huì)監(jiān)督議題的實(shí)施

人大常委會(huì)監(jiān)督議題的選擇是其履行監(jiān)督職責(zé)的開(kāi)始。監(jiān)督議題選擇的準(zhǔn)確恰當(dāng)與否對(duì)于發(fā)揮人大常委會(huì)的監(jiān)督職能至關(guān)重要，但是接下來(lái)實(shí)施監(jiān)督的工作同樣重要。對(duì)于如何實(shí)施好監(jiān)督，以下幾點(diǎn)值得注意。

(一)人大常委會(huì)自身建設(shè)是前提。與監(jiān)督議題實(shí)施的具體做法相比較，人大常委會(huì)自身建設(shè)是一個(gè)更加突出的問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記借用一句古語(yǔ)告誡人們:“打鐵還需自身硬?！蓖瑯?，只有先把自身建設(shè)好，人大常委會(huì)才能做好監(jiān)督工作。作為監(jiān)督的主體，人大常委會(huì)自身要過(guò)硬，要敢于監(jiān)督。人大常委會(huì)如果自身畏首畏尾，不敢監(jiān)督，監(jiān)督議題選擇得再好最終也是無(wú)濟(jì)于事。當(dāng)然，這樣的人大常委會(huì)也很難選出好的監(jiān)督議題。從目前情況來(lái)看，人大常委會(huì)的硬氣主要來(lái)自于常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的硬氣。實(shí)事求是地講，人大常委會(huì)，特別是地方人大常委會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)人都曾經(jīng)任職于同級(jí)黨委和政府，在當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)中享有很高威望。包括監(jiān)督工作在內(nèi)的人大常委會(huì)的各項(xiàng)工作的開(kāi)展往往依賴(lài)于常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人對(duì)人大制度的認(rèn)識(shí)，以及個(gè)人在當(dāng)?shù)氐耐＿@實(shí)際上仍然帶有濃重的人治色彩。從根本上講，這與人民代表大會(huì)制度民主法治的本質(zhì)尚有相當(dāng)差距。所以人大常委會(huì)自身的硬氣應(yīng)當(dāng)更多地體現(xiàn)在常委會(huì)集體上，更多地體現(xiàn)在制度上。這就涉及到人大常委會(huì)自身的建設(shè)問(wèn)題。

黨的第十八次全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告明確指出，要“健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會(huì)、專(zhuān)委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專(zhuān)職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力?！边@說(shuō)明我們黨對(duì)于人大及其常委會(huì)建設(shè)的認(rèn)識(shí)達(dá)到了一個(gè)新的高度。這也正是加強(qiáng)人大常委會(huì)建設(shè)的契機(jī)。

在目前大的政治背景下，人大常委會(huì)自身建設(shè)除了提高常委會(huì)組成人員的政治素養(yǎng)，提高對(duì)人民代表大會(huì)制度以及人大常委會(huì)監(jiān)督職能重要性的認(rèn)識(shí)之外，切實(shí)可行的辦法就是改善常委會(huì)的組成結(jié)構(gòu)，增加專(zhuān)職常委會(huì)委員的比例，盡量吸收那些有責(zé)任心，履職能力強(qiáng)，又有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的代表進(jìn)入常委會(huì)，對(duì)個(gè)別缺乏責(zé)任意識(shí)，履職熱情不高，工作消極的常委會(huì)委員進(jìn)行調(diào)整。不能因?yàn)槌Ｎ瘯?huì)是集體行使職權(quán)而忽視對(duì)常委會(huì)委員個(gè)人的職責(zé)要求。推行人大常委會(huì)委員的專(zhuān)職化，有利于常委會(huì)委員地位的中立，有利于常委會(huì)專(zhuān)業(yè)化監(jiān)督職能的發(fā)揮。當(dāng)然，我們也必須清楚地認(rèn)識(shí)到，因?yàn)橐獜恼谓Y(jié)構(gòu)和法律地位上進(jìn)一步提高和強(qiáng)化人大及其常委會(huì)的實(shí)際地位，仍然面臨著十分復(fù)雜的困難，絕非人大及其常委會(huì)自身所能解決，這涉及到黨和國(guó)家的政治體制問(wèn)題，而提高常委會(huì)組成人員自身的政治素質(zhì)對(duì)人大常委會(huì)監(jiān)督職能的認(rèn)識(shí)又缺乏必要的手段，沒(méi)有一個(gè)量化的指標(biāo)用以考核。

這里我們不能不提到與此相關(guān)聯(lián)的兩個(gè)問(wèn)題，那就是黨委書(shū)記兼任人大常委會(huì)主任，以及一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在退休之前去人大常委會(huì)任職實(shí)現(xiàn)所謂的“軟著陸”的問(wèn)題。黨的十八大報(bào)告雖然沒(méi)有談到這兩個(gè)問(wèn)題，但是這又是完善我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，特別是加強(qiáng)人大常委會(huì)建設(shè)所不可回避的。

黨委書(shū)記兼人大常委會(huì)主任的做法，自上世紀(jì)末期九屆全國(guó)人大期間成為普遍現(xiàn)象，通常被看作是加強(qiáng)黨對(duì)人大工作領(lǐng)導(dǎo)的一種做法。任何事情都有兩面性，黨委書(shū)記兼人大常委會(huì)主任的做法在表現(xiàn)出積極性的一面外，也表現(xiàn)出了消極的一面。有人對(duì)此作過(guò)分析:主持工作的人大常委會(huì)副主任工作放不開(kāi)手腳，代表履職有顧慮，一定程度上影響了人大常委會(huì)監(jiān)督工作的開(kāi)展。常委會(huì)工作中的各種事情都要向主任請(qǐng)示。由于黨委書(shū)記是一個(gè)地區(qū)的最高負(fù)責(zé)人，其工作任務(wù)之繁重是可以想象的。在這種情況下，黨委書(shū)記對(duì)工作安排也必然有一個(gè)輕重緩急，所以相對(duì)于黨政部門(mén)的事務(wù)而言，人大工作總是要靠后的。即使黨委書(shū)記重視人大工作，但也往往因時(shí)間精力有限而無(wú)暇顧及。這必然影響到包括監(jiān)督工作在內(nèi)的常委會(huì)的各項(xiàng)工作。另外，代表履職時(shí)也有顧慮。在我國(guó)現(xiàn)有體制下，書(shū)記與政府首長(zhǎng)基本是商量辦事，人大代表要監(jiān)督政府，肯定要考慮書(shū)記的感受，因?yàn)闀?shū)記是“班長(zhǎng)”。兼任模式下，人代會(huì)期間代表提意見(jiàn)也會(huì)少些，因?yàn)閭€(gè)別書(shū)記不鼓勵(lì)監(jiān)督政府力度過(guò)大。［2］這種分析不無(wú)道理。

由于認(rèn)識(shí)到黨委書(shū)記兼任人大常委會(huì)主任存在著一些問(wèn)題，所以從十屆全國(guó)人大開(kāi)始，一些地區(qū)逐漸改變了這一做法。比如，2009年四川省出臺(tái)了《中共四川省委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人大工作的意見(jiàn)》，明確指出市、縣、區(qū)人大常委會(huì)主任可由書(shū)記兼任，也可由其他合適的人選擔(dān)任。此次換屆，四川省內(nèi)不少縣區(qū)的黨委書(shū)記都不再兼任人大常委會(huì)主任。湖北省的態(tài)度則更加明確，2009年9月28日，省委發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的決定》，規(guī)定“市縣人大常委會(huì)一般配備專(zhuān)職主任”，并明確到此次市縣鄉(xiāng)班子換屆時(shí)統(tǒng)一調(diào)整配備。其實(shí)，這一做法符合鄧小平早就提出的反對(duì)權(quán)力過(guò)分集中的思想。我們堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不搞西方的兩院制、多黨制等模式，但是應(yīng)該堅(jiān)持反對(duì)權(quán)力的過(guò)分集中，堅(jiān)持對(duì)權(quán)力的制約。黨的第十八次全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告中明確指出:“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力?！?/p>

關(guān)于某些重要的領(lǐng)導(dǎo)干部在退休之前去人大常委會(huì)任職，以實(shí)現(xiàn)所謂的“軟著陸”問(wèn)題已經(jīng)由來(lái)已久。長(zhǎng)期以來(lái)，每逢換屆，某些領(lǐng)導(dǎo)干部到了一定的年齡，一般都被安排到人大、政協(xié)任職。這種做法被人們習(xí)慣性地認(rèn)可了。對(duì)這些領(lǐng)導(dǎo)干部的安排體現(xiàn)了黨對(duì)老干部的關(guān)懷，具有積極的一面，但也有消極的一面，那就是在某些情況下不利于推動(dòng)人大工作的開(kāi)展。正如有人所說(shuō)的，首先，從一些老干部的心理狀態(tài)分析，一些人不情愿到人大、政協(xié)任職。甚至有的領(lǐng)導(dǎo)干部怕上人大、政協(xié)。作為到一個(gè)不是十分想去的地方去工作，甚至帶著思想情緒去工作的人，很難說(shuō)能設(shè)身處地再干一番事業(yè)。其次，人大、政協(xié)的工作一般沒(méi)有多少硬指標(biāo)，硬任務(wù)，一般也不會(huì)有人來(lái)考核他們的政績(jī)，更沒(méi)有人來(lái)追究責(zé)任，這便養(yǎng)成了一種惰性。再次，有的老領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為到人大政協(xié)工作是他們工作的最后一站，因而在思想上或多或少地產(chǎn)生了“船到碼頭車(chē)到站”的思想。他們很難再有當(dāng)年的銳氣，碰到問(wèn)題，多繞道而過(guò)，不愿再動(dòng)真格，去得罪人，從某種程度上這勢(shì)必影響人大工作的質(zhì)量和效果。長(zhǎng)此以往，對(duì)人大在社會(huì)上的地位和聲譽(yù)則將大打折扣，也與人大崇高的政治地位不相稱(chēng)。［3］

影響人大常委會(huì)建設(shè)的因素有許多，可以說(shuō)上述兩個(gè)問(wèn)題十分重要。當(dāng)然，這些問(wèn)題的理順和解決是逐步的。相信隨著我國(guó)社會(huì)主義民主政治的進(jìn)一步完善，人大常委會(huì)建設(shè)肯定也會(huì)取得進(jìn)步，這必然會(huì)推進(jìn)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作。

(二)持續(xù)跟蹤監(jiān)督。人大常委會(huì)選擇的監(jiān)督議題緊緊圍繞著黨委的中心工作，反映了群眾關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，事關(guān)全局。這類(lèi)問(wèn)題的解決往往不是一蹴而就的，需要很長(zhǎng)的時(shí)間，有的一屆政府任期內(nèi)都難以完成，通常需要黨委、政府、人大以及社會(huì)諸多方面通力配合才能完成。比如像大規(guī)模的保障房建設(shè)這種重大的民生工程、重大的環(huán)境整治工程等，需要幾年，甚至幾屆政府才能完成。這就需要人大常委會(huì)的持續(xù)跟蹤監(jiān)督。具體做法就是連續(xù)幾年都將同一個(gè)問(wèn)題作為監(jiān)督的議題，同時(shí)每年聽(tīng)取幾次相關(guān)單位和部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，必要時(shí)進(jìn)行評(píng)議并形成決議。這樣的持續(xù)監(jiān)督不僅針對(duì)了具體事項(xiàng)，而且也針對(duì)了具體負(fù)責(zé)這些事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)干部。人大常委會(huì)在審議這些議題的同時(shí)，也可以將負(fù)責(zé)這些事項(xiàng)的干部的德能勤績(jī)狀況交給黨的組織部門(mén)。這也體現(xiàn)了人大常委會(huì)的人事監(jiān)督權(quán)。

(三)監(jiān)督全過(guò)程要貫徹民主法制原則。監(jiān)督法第二條規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)要根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定行使監(jiān)督權(quán)，各地也都結(jié)合本地人大工作的實(shí)際，制定了實(shí)施監(jiān)督法的細(xì)則和辦法。這是因?yàn)椋舜蟪Ｎ瘯?huì)行使監(jiān)督權(quán)是人民當(dāng)家作主的具體體現(xiàn)，同時(shí)人民當(dāng)家作主必須遵守民主法制的原則。民主法制原則是人民代表大會(huì)制度得以正常運(yùn)行的機(jī)制保證。所以，人大常委會(huì)在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，必須全程貫徹民主法制的原則。

首先，必須接受本級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督。人大常委會(huì)是本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，它必須向本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。這也就是說(shuō)，人大常委會(huì)應(yīng)該在年初的人代會(huì)上，向大會(huì)報(bào)告當(dāng)年監(jiān)督的議題，并報(bào)告上一年監(jiān)督工作的狀況，同時(shí)在年度監(jiān)督過(guò)程中向全體代表通報(bào)監(jiān)督工作的狀況。

其次，遵循集體行使監(jiān)督權(quán)的原則。集體行使權(quán)力是人民代表大會(huì)制度的一個(gè)突出特點(diǎn)。這一點(diǎn)越來(lái)越為人大代表和選民所理解接受。以往那種個(gè)別人大代表直接干預(yù)“一府兩院”具體工作和案件的狀況基本上被杜絕了，各級(jí)人大常委會(huì)一般都能做到集體行使監(jiān)督權(quán)，但是也有個(gè)別情況值得注意，有些個(gè)別常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)樵?jīng)在黨委和政府任職，在當(dāng)?shù)叵碛泻芨叩耐?，有時(shí)習(xí)慣于過(guò)去的工作方式，個(gè)人以常委會(huì)的名義直接干預(yù)“一府兩院”的具體工作。這與人大常委會(huì)集體行使權(quán)力的原則是矛盾的，必須改正。

再次，嚴(yán)格依據(jù)程序?qū)嵤┍O(jiān)督。從監(jiān)督議題的選擇開(kāi)始，到對(duì)監(jiān)督對(duì)象開(kāi)始具體的監(jiān)督，人大常委會(huì)都要按規(guī)范化、制度化、程序化進(jìn)行，不能罔顧程序隨意監(jiān)督。盡管監(jiān)督法對(duì)人大常委會(huì)如何實(shí)施監(jiān)督作了總體規(guī)范，并規(guī)定了七大監(jiān)督途徑，各地也結(jié)合本地的情況制定了實(shí)施辦法，但是，總的看來(lái)，監(jiān)督法還需要進(jìn)一步完善。在監(jiān)督法沒(méi)有修改之前，各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)立足現(xiàn)有的法律法規(guī)實(shí)施監(jiān)督，不要讓監(jiān)督法規(guī)定的條款處于休眠狀態(tài)。實(shí)事求是地講，如果能夠把現(xiàn)在監(jiān)督法所規(guī)定的七條途徑充分利用起來(lái)，那么，人大常委會(huì)的監(jiān)督力度將是空前的，人大常委會(huì)將在很大程度上落實(shí)代表人民行使當(dāng)家作主的權(quán)力，人民群眾對(duì)人大制度和人大工作的滿意度和信任度將會(huì)大大提升。當(dāng)然，無(wú)須諱言，監(jiān)督法的貫徹執(zhí)行情況有賴(lài)于我國(guó)政治體制改革的進(jìn)展?fàn)顩r。

最后，監(jiān)督要公開(kāi)化。黨的十八大再一次重申了十七大提出的要讓人民群眾享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)，并指出要讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。我們認(rèn)為這里所講的讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，不僅指黨政權(quán)力，也理所當(dāng)然地包括了人大常委會(huì)的各項(xiàng)法定權(quán)力。在現(xiàn)實(shí)的政治框架下，由于人大常委會(huì)的集體行權(quán)原則，以及其明確代表人民行使當(dāng)家作主權(quán)力的原則，人大常委會(huì)公開(kāi)行使監(jiān)督權(quán)是沒(méi)有法律障礙的。因此，人大常委會(huì)選擇監(jiān)督議題要公開(kāi)征求選民的意見(jiàn)，同時(shí)在實(shí)施監(jiān)督的過(guò)程中也應(yīng)該公開(kāi)化，從而滿足人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)。

［1］蔡定劍.中國(guó)人民代表大會(huì)制度［M］.北京:法律出版社，2003.

［2］錢(qián)昊平 王賢.書(shū)記兼主任，繼續(xù)還是放棄?［N］.南方周末，2011-11-17(1).

［3］徐明富.縣鄉(xiāng)換屆應(yīng)注重人大干部的年齡結(jié)構(gòu)［EB/OL］.http://npc.people.com.cn/GB/15217/4766349.html2006-08-31.