柏宇光，劉 穎

（1.東北財經(jīng)大學工商管理學院，遼寧 大連 116025；2.鐵嶺市綜合執(zhí)法局，遼寧 鐵嶺 112000）

從計劃經(jīng)濟時期到市場經(jīng)濟時期，我國的經(jīng)濟體制的變革也使我國政府職能發(fā)生一系列的變化。計劃經(jīng)濟時期政府包攬的局面已被逐漸打破，過渡到讓企業(yè)和市場進行自主管理。政府則將其工作重心逐步轉(zhuǎn)向維護市場秩序以及為企業(yè)創(chuàng)建公平自由的發(fā)展空間等。轉(zhuǎn)變政府職能，在當前我國行政體制改革中勢在必行，調(diào)整政府職能，建立一種政府、市場和企業(yè)三位一體的有效率職能分工體系，有利于提高政府服務(wù)水平，改善政府服務(wù)質(zhì)量，加快我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，對建設(shè)社會主義和諧社會具有理論意義和現(xiàn)實意義。

一、我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，即各產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成及各產(chǎn)業(yè)之間的比例關(guān)系。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級意味著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從初級的形式向較高級的形式轉(zhuǎn)換。在我國的經(jīng)濟發(fā)展中，粗放型的增長模式一直處于主導地位，過度盲目地追求數(shù)量的擴張，包括GDP的增長和經(jīng)濟規(guī)模的擴大。同時政府仍然過分控制著資源配置的主導權(quán)和對企業(yè)發(fā)展的干涉權(quán)。目前，我國大部分城市和地區(qū)已經(jīng)進入到經(jīng)濟高速發(fā)展的階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展也隨之呈現(xiàn)出許多新問題。

（一）傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級空間小

在全球經(jīng)濟發(fā)展的背景下，世界發(fā)達國家為搶占下一個經(jīng)濟增長點，提出了“低碳經(jīng)濟”“再工業(yè)化”等新的經(jīng)濟理念來緩解金融危機對本國經(jīng)濟帶來的沖擊，同時國際經(jīng)濟格局遭遇到前所未有的挑戰(zhàn)。在此背景下，我國計劃經(jīng)濟時期以廉價勞動力為比較優(yōu)勢以及過度依靠自然資源與能源的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也正發(fā)生深刻的變革。調(diào)整粗放型發(fā)展到可持續(xù)的發(fā)展方式，是我國在轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級所面臨的當務(wù)之急。

（二）自主創(chuàng)新能力不足

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)型的初期，各個國家通常是引進國外先進的知識和技術(shù)來幫助本國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。盡管我國科技水平不斷提高和經(jīng)濟速度不斷加快，但是我國企業(yè)內(nèi)部的自主創(chuàng)新能力和自主研發(fā)水平仍不完全符合國際化標準。

（三）資源環(huán)境壓力加大

近年來，我國的經(jīng)濟增長速度一直很快，但與此同時高能源消耗給環(huán)境造成破壞帶來的成本支付越來越多。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展成熟，國內(nèi)原材料、資源能源以及勞動力的成本不斷加大，導致我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在成本方面的比較優(yōu)勢大幅下降。由于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的高耗能、高污染的特點，各地方政府過度追逐GDP的增長導致我國自然環(huán)境資源的承載能力已經(jīng)達到極限。

（四）高端產(chǎn)業(yè)和核心技術(shù)受限

我國目前仍處于發(fā)展中國家的行列之中，許多產(chǎn)業(yè)單純依靠引用國外先進科學技術(shù)來實現(xiàn)，選擇這樣一種途徑無疑將面臨著許多潛在的風險。由于高端產(chǎn)業(yè)和核心技術(shù)受到來自發(fā)達國家的多重限制，同時我國在知識產(chǎn)權(quán)保護方面比較落后，目前尚未建立起完善的知識產(chǎn)權(quán)保護體系，因此，在高端產(chǎn)業(yè)和核心技術(shù)的引進方面，我國經(jīng)常會受到發(fā)達國家附加條件的限制。許多發(fā)達國家為保護本國高端產(chǎn)業(yè)免受損害，避免將高新知識和先進技術(shù)向我國轉(zhuǎn)移。

二、我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級對政府職能轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)

近年來，我國在政府職能轉(zhuǎn)變方面已經(jīng)取得階段性的進展，初步對政府與社會、市場和企業(yè)之間的關(guān)系進行了規(guī)范調(diào)整，主要表現(xiàn)以下幾個方面：政府由微觀層面上的直接干預逐漸轉(zhuǎn)向宏觀層面上的間接調(diào)控；政企分離調(diào)整已有明顯成效，企業(yè)逐步成為市場經(jīng)營和發(fā)展的主體；市場秩序的維護和經(jīng)濟監(jiān)管的職責在政府的監(jiān)督指導下進一步完善；地方性公共設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營和管理職能不斷加強；政府在改善民生方面提供量的保證、質(zhì)的保障，公民的生態(tài)環(huán)境逐漸受到重視。但是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的背景下，我國政府職能的轉(zhuǎn)變依然面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

（一）社會管理職能需要明確

政府的社會管理職能是指政府對社會事務(wù)進行管理的職責和功能。改革開放以來，政府對社會事務(wù)的管理和對公共提供的服務(wù)職能尚未達到發(fā)達國家的水平，這就給社會的進一步發(fā)展帶來阻礙。計劃經(jīng)濟時期政府過度干預經(jīng)濟，使得市場規(guī)則讓位于政府管制。放眼世界，盡管世界多數(shù)國家都選擇市場經(jīng)濟，但真正建立起規(guī)范的市場準則的國家卻微乎其微，這就是由于尚未建立公平的法治環(huán)境和規(guī)范的民主制度，導致陷于權(quán)力設(shè)租、尋租的權(quán)貴資本主義的泥潭中。因此，有必要建設(shè)以有效市場為必要條件的有限型政府，根據(jù)我國社會的自主管理與自我組織能力不強的現(xiàn)狀，明確規(guī)范政府的社會管理職能。

（二）經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能需要強化

經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能是指政府對國家經(jīng)濟開展的全局控制和宏觀治理，是保障經(jīng)濟穩(wěn)定快速科學發(fā)展的必要條件。市場經(jīng)濟的運行主要依靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)，然而在市場運行的過程中，不可避免地存在市場失靈的現(xiàn)象，因此保證市場經(jīng)濟正常運行離不開政府的宏觀調(diào)控，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期顯得尤為重要。政府要在宏觀層面上對社會經(jīng)濟事務(wù)產(chǎn)生的問題與困難進行密切跟蹤，對市場失靈情況進行及時校正和改善。此外，由于近些年社會的中介組織并未達到發(fā)達國家的完善水平，因此依舊需要政府來協(xié)調(diào)解決，一旦政府職責上有所疏忽，就會導致缺位現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）市場監(jiān)管職能需要規(guī)范

政府的監(jiān)管職能主要是通過對各級市場主體的監(jiān)督和管制，維護市場主體經(jīng)濟秩序的正常運行。在轉(zhuǎn)變政府職能的過程中，構(gòu)建和諧發(fā)展的市場環(huán)境、實現(xiàn)市場經(jīng)濟秩序的高速發(fā)展、防止行業(yè)壟斷局面的出現(xiàn)以及保護我國知識產(chǎn)權(quán)免受損害就顯得尤為重要，如果實施不好必然出現(xiàn)執(zhí)法隨意的現(xiàn)象。首先在市場監(jiān)管職能方面，政策不均衡就會對市場秩序產(chǎn)生較大影響，進而導致稅源外流、資金流失、虛假外資局面的產(chǎn)生，對市場經(jīng)濟的健康發(fā)展帶來破壞性的影響；其次，市場監(jiān)管力度不足。市場監(jiān)管機構(gòu)尚未有明確的職能分工，各部門之間缺乏有效地協(xié)調(diào)配合，多方管理、重復執(zhí)政的現(xiàn)象使得我國市場監(jiān)管的局面混亂。

（四）公共服務(wù)職能需要重視

在公共服務(wù)職能方面，我國政府對公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量上的供給與公眾需求之間還存在較大缺口。我國在改革開放之前，國民經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，政府沒有提供足夠公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力，因此在供給上政府沒有給予應(yīng)有的重視。改革開放后，政府職能的重點逐步轉(zhuǎn)移到市場經(jīng)濟的建設(shè)上來，經(jīng)濟社會取得較快發(fā)展，社會保障、文化教育、醫(yī)療服務(wù)等公共產(chǎn)品的發(fā)展與發(fā)達國家相比較緩慢，表現(xiàn)出明顯的滯后性。近年來，盡管我國政府清楚地意識到公共服務(wù)對改善民生的必要性和重要性，加大對公共事業(yè)的投入力度，但是與人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求還存在一定差距，要從根本上徹底轉(zhuǎn)變公共服務(wù)職能，我國政府還需克服更大的困難。

三、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級背景下政府職能轉(zhuǎn)變的建議

促進政府職能的轉(zhuǎn)變，需要我國政府以科學發(fā)展觀為指導思想，制定正確的發(fā)展方針和路線。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的背景下，我們要抓住經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的各種機遇，來面對前進道路上的挑戰(zhàn)與困難。在相關(guān)國家發(fā)展方針政策的制定方面，做好自身制度改革工作，適應(yīng)環(huán)境帶來的改革機遇，雙管齊下解決好產(chǎn)業(yè)升級過程中的問題。

（一）建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府

科學的宏觀調(diào)控、有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。

強化“以人為本”的現(xiàn)代服務(wù)理念，將政府職能切實調(diào)整到以提供公共服務(wù)為宗旨，為社會、企業(yè)和公眾提供周到的服務(wù)，建立一個管理有效、服務(wù)周到、承擔責任的政府，加快形成服務(wù)型政府的新格局。切實完成從微觀上直接管理到宏觀上間接監(jiān)管的調(diào)整方向的轉(zhuǎn)變。同時加快完成行政審批制度改革。行政審批制度是政府對經(jīng)濟社會進行宏觀調(diào)控的重要手段之一，不僅有利于資源的有效配置，而且在市場秩序維護和企業(yè)公平競爭的保障方面起到至關(guān)重要的作用。

（二）加快產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)化調(diào)整，促進政府職能重心的轉(zhuǎn)變

我國經(jīng)濟發(fā)展正處于從“要素驅(qū)動”轉(zhuǎn)為“創(chuàng)新驅(qū)動”的重要轉(zhuǎn)折時期，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境出現(xiàn)顯著的變化，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策已不再適應(yīng)當今經(jīng)濟發(fā)展的要求，因此應(yīng)加快推進經(jīng)濟體制變革。企業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級過程中將面臨更大的困難與阻力，需要政府推出切實有效的產(chǎn)業(yè)政策，支持和保障企業(yè)進行深層次的結(jié)構(gòu)變革。從我國現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策來看，長時期內(nèi)一直以資金支持和國家重大科技專項為主，這種政策有利于技術(shù)來源的擴大，同時能夠降低技術(shù)的引進成本，但是對于促進整體產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)真正的優(yōu)化升級卻存在著局限性。我國應(yīng)在充分發(fā)揮市場機制前提下，進一步創(chuàng)新政策工具，給企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境并提供足夠的動力。

（三）重構(gòu)政府與社會、市場、企業(yè)之間的關(guān)系

經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題。建設(shè)法治型和服務(wù)型政府的根本，是完善和處理政府與社會、市場以及企業(yè)之間的關(guān)系。我國政府要實現(xiàn)從全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變，把經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管和社會管理服務(wù)作為工作的中心，尤其重視社會管理和公眾服務(wù)等社會型事業(yè)，處理好以下三種關(guān)系：

1.政府與社會的關(guān)系

政府與社會的關(guān)系是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級期間著力要進行保障和改善的部分,轉(zhuǎn)變的重點是改變過去“大政府、小社會”的模式，建立起政府和社會共同管理的新型政府。政府應(yīng)當放權(quán)社會，僅在政策上給予一定支持和在財政上輔以適當?shù)馁Y助，充分發(fā)動社會公眾的力量進行社會事務(wù)和公共服務(wù)的管理，在活動進行中給予嚴格的監(jiān)管。同時明確政府應(yīng)承擔的責任，構(gòu)建系統(tǒng)完善的服務(wù)型政府新格局，切實解決關(guān)乎民生發(fā)展的難題。

2.政府與市場的關(guān)系

在政府與市場的關(guān)系方面，首先要充分發(fā)揮市場在社會資源的優(yōu)化配置中起到的基礎(chǔ)作用，建立以市場為導向、以市場為主體的新格局。與此同時，政府應(yīng)準確定位，弱化政府直接微觀經(jīng)濟干預職能，減少行政審批程序的復雜度，提高市場在加快經(jīng)濟建設(shè)運行中所起的作用。在減少政府對市場經(jīng)濟運行干預的基礎(chǔ)上，要切實負責構(gòu)建良好公正的市場環(huán)境，維護市場經(jīng)濟秩序良好運行，促進國民經(jīng)濟的發(fā)展。

3.政府與企業(yè)的關(guān)系

對于正確處理政府與企業(yè)之間的關(guān)系，首先要著重建立新型的服務(wù)企業(yè)管理體制。加快實現(xiàn)政企分離，使企業(yè)逐步成為市場經(jīng)營和發(fā)展的主體，從而減少政府對企業(yè)經(jīng)營的干預和制約。完善市場運行制度和規(guī)范的確立，對不同類型企業(yè)一視同仁、平等對待，借鑒發(fā)達國家的咨詢服務(wù)體系，構(gòu)建良好的社會信用系統(tǒng)。

四、結(jié)語

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級背景下的政府職能轉(zhuǎn)變，僅僅依賴市場機制或者過于依靠政府干預都會導致經(jīng)濟發(fā)展的低效和混亂，因此定位市場的控制范圍和轉(zhuǎn)變政府職能是解決的重點。與發(fā)達國家完善的市場經(jīng)濟體制相比，我國要在短時期內(nèi)從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制邁向市場經(jīng)濟體制，必須完成體制內(nèi)的關(guān)鍵變革。凡是政府應(yīng)該管的要堅決管好；凡是市場能決定的就交給市場；凡是社會有能力承擔的就放給社會。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的背景下，健全市場經(jīng)濟秩序，實現(xiàn)經(jīng)濟體制創(chuàng)新，從市場經(jīng)濟體制要求出發(fā)建設(shè)服務(wù)政府和法治政府。

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【責任編輯 李 菁】