侯孟君

(南開大學(xué) 法學(xué)院， 天津 300071)

行政審判中參照規(guī)章的新發(fā)展
——以最高人民法院第5號(hào)指導(dǎo)案例為分析對(duì)象

侯孟君

(南開大學(xué) 法學(xué)院， 天津 300071)

《行政訴訟法》規(guī)定人民法院在審理行政案件時(shí)參照規(guī)章。司法實(shí)踐中，人民法院對(duì)規(guī)章的參照適用經(jīng)歷了發(fā)展演變的過程。最高人民法院發(fā)布的第5號(hào)指導(dǎo)案例對(duì)違反上位法規(guī)定的規(guī)章“不予適用”，適當(dāng)、充分地行使了法律賦予人民法院對(duì)規(guī)章的選擇適用權(quán)。人民法院在行政審判中參照規(guī)章時(shí)，對(duì)合法有效的規(guī)章有權(quán)作為裁判依據(jù)，予以適用；對(duì)違反上位法規(guī)定的規(guī)章有權(quán)拒絕作為裁判依據(jù)，不予適用。

參照規(guī)章； 第5號(hào)指導(dǎo)案例； 選擇適用權(quán)； 不予適用

“行政訴訟法律適用是行政訴訟理論體系中的重要一環(huán)，其后果直接關(guān)系到行政主體做出的行政行為的‘生命力’，直接關(guān)系到行政相對(duì)人的現(xiàn)實(shí)利益?！盵1]346《行政訴訟法》第53條第1款規(guī)定人民法院審理行政案件參照規(guī)章，但并未對(duì)法院如何參照規(guī)章作出規(guī)定或說明。這種不明晰的規(guī)定源于《行政訴訟法》在起草過程中對(duì)行政訴訟的審理依據(jù)的激烈爭論，尤其是其爭論焦點(diǎn)集中于對(duì)規(guī)章是否可以作為人民法院審判行政案件的依據(jù)，且爭論各方均有合理適當(dāng)?shù)睦碛烧f明。鑒于規(guī)章的效力和作用的特殊性，最終該法對(duì)各方爭論進(jìn)行了折中，作出了參照規(guī)章的規(guī)定[2]76-78。最高人民法院發(fā)布的第5號(hào)指導(dǎo)案例，在沿承之前的行政審判實(shí)踐中對(duì)規(guī)章參照適用經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)參照規(guī)章進(jìn)行了更為適當(dāng)和充分理解和適用。

一、第5號(hào)指導(dǎo)案例的基本情況

2012年4月9日，最高人民法院發(fā)布了第5號(hào)指導(dǎo)性案例“魯濰(福建)鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務(wù)管理局鹽業(yè)行政處罰案”。在該案例的裁判要點(diǎn)中首次出現(xiàn)了對(duì)規(guī)章的“不予適用”，引起學(xué)者關(guān)注。在此首先對(duì)該案的基本案情、裁判理由和裁判要點(diǎn)予以簡要介紹。

該案的基本案情如下，2007年11月12日，魯濰公司從江西等地購進(jìn)360噸工業(yè)鹽。蘇州鹽務(wù)局認(rèn)為魯濰公司進(jìn)行工業(yè)鹽購銷和運(yùn)輸時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照《江蘇省〈鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》(以下簡稱《江蘇實(shí)施辦法》)的規(guī)定辦理工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證，因而魯濰公司未辦理工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證即從省外購進(jìn)工業(yè)鹽涉嫌違法。2009年2月26日，蘇州鹽務(wù)局經(jīng)聽證、集體討論后認(rèn)為，魯濰公司未經(jīng)江蘇省鹽業(yè)公司調(diào)撥或鹽業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)從省外購進(jìn)鹽產(chǎn)品的行為，違反了《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第20條、《江蘇實(shí)施辦法》第23條、第32條第(2)項(xiàng)的規(guī)定，并根據(jù)《江蘇實(shí)施辦法》第42條的規(guī)定，對(duì)魯濰公司作出了(蘇)鹽政一般[2009]第001-B號(hào)處罰決定書，決定沒收魯濰公司違法購進(jìn)的精制工業(yè)鹽121.7噸、粉鹽93.1噸，并處罰款122363元。魯濰公司不服該決定，于2月27日向蘇州市人民政府申請行政復(fù)議。蘇州市人民政府于4月24日作出了[2009]蘇行復(fù)第8號(hào)復(fù)議決定書，維持了蘇州鹽務(wù)局作出的處罰決定。在確認(rèn)基本案情的基礎(chǔ)上，法院經(jīng)審理認(rèn)為，蘇州鹽務(wù)局對(duì)魯濰公司作出的行政處罰適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷。其裁判理由是，人民法院審理行政案件，依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，參照規(guī)章。蘇州鹽務(wù)局在依職權(quán)對(duì)魯濰公司作出行政處罰時(shí)，雖然適用了《江蘇實(shí)施辦法》，但并未遵循《立法法》第79條關(guān)于法律效力等級(jí)的規(guī)定，也未依照《行政許可法》和《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，屬于明顯的適用法律錯(cuò)誤，因而應(yīng)當(dāng)依法予以撤銷。

該案當(dāng)事人最大的爭議焦點(diǎn)是被告作出行政處罰時(shí)適用的法律是否正確，這就直接涉及人民法院在行政訴訟中如何正確參照適用規(guī)章的問題。另外，該案還涉及地方性法規(guī)、規(guī)章對(duì)行政許可、行政處罰的設(shè)定權(quán)的問題。因此，該案的三項(xiàng)裁判要點(diǎn)是針對(duì)以上問題所作出的回應(yīng)，其中第一項(xiàng)、第二項(xiàng)分別明確在有關(guān)鹽業(yè)管理的法律、行政法規(guī)沒有針對(duì)特定事項(xiàng)設(shè)定行政許可或沒有針對(duì)特定行為設(shè)定行政處罰時(shí)，地方政府規(guī)章不能對(duì)該事項(xiàng)或該行為設(shè)定行政許可或行政處罰。第三項(xiàng)裁判要點(diǎn)則強(qiáng)調(diào)“地方政府規(guī)章違反法律規(guī)定設(shè)定許可、處罰的，人民法院在行政審判中不予適用”。這一裁判要點(diǎn)是最高人民法院把本案作為第5號(hào)指導(dǎo)案例公布時(shí)，在案件審理過程中對(duì)江蘇省高級(jí)人民法院作出的“答復(fù)”內(nèi)容基礎(chǔ)上增加的要點(diǎn)，該要點(diǎn)是以第一、二項(xiàng)裁判要點(diǎn)為邏輯前提的。

根據(jù)第5號(hào)指導(dǎo)案例的內(nèi)容，該案審理過程中人民法院首先對(duì)被訴行政行為進(jìn)行了合法性審查，重申《行政訴訟法》第52條和第53條關(guān)于人民法院審理行政案件以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章的規(guī)定。由于鹽務(wù)局作出的行政處罰決定適用了屬于地方政府規(guī)章《江蘇實(shí)施辦法》，而地方政府規(guī)章只有在合法的前提下才能成為人民法院認(rèn)定據(jù)其作出的被訴行政行為合法的依據(jù)，因此人民法院要對(duì)該實(shí)施辦法先進(jìn)行合法性審查而后決定適用與否。《江蘇實(shí)施辦法》規(guī)定，鹽的運(yùn)銷站發(fā)運(yùn)鹽產(chǎn)品實(shí)行準(zhǔn)運(yùn)證制度。在途及運(yùn)輸期間必須貨、單、證同行。無單、無證的，運(yùn)輸部門不得承運(yùn)，購鹽單位不得入庫。未經(jīng)省鹽業(yè)公司調(diào)撥或鹽業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)而私運(yùn)、私銷、私購的鹽產(chǎn)品視為私鹽，由鹽業(yè)行政主管部門就地封存，沒收其鹽產(chǎn)品和非法所得，并可處以不超過其鹽產(chǎn)品總價(jià)值3倍以下的罰款。經(jīng)審查，法院認(rèn)為蘇州鹽務(wù)局對(duì)魯濰公司作出的行政處罰，符合《江蘇實(shí)施辦法》的上述規(guī)定。但是，該實(shí)施辦法的規(guī)定違反了《行政許可法》第15條第1款、第16條第3款、第83條第2款的規(guī)定和《行政處罰法》第13條、第64條第2款的相關(guān)規(guī)定。因?yàn)椤尔}業(yè)管理?xiàng)l例》沒有設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證的這一行政許可，而《江蘇實(shí)施辦法》卻設(shè)定了工業(yè)鹽業(yè)準(zhǔn)運(yùn)證這一新的行政許可；《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》對(duì)鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經(jīng)營鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)沒有設(shè)定行政處罰，而《江蘇實(shí)施辦法》卻對(duì)該行為設(shè)定了行政處罰。根據(jù)《立法法》第79條規(guī)定的法律效力等級(jí)體系：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。”人民法院判定《江蘇實(shí)施辦法》與《行政許可法》、《行政處罰法》和《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》相抵觸，人民法院在審理時(shí)應(yīng)當(dāng)不予適用。因此，蘇州鹽務(wù)局依據(jù)該實(shí)施辦法作出的行政處罰決定不具有合法性，依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷。

以上為該案大致的裁判思路，其基本走向是首先判斷《江蘇實(shí)施辦法》這一地方政府規(guī)章的合法性，然后在此基礎(chǔ)上判斷被訴的行政處罰是否合法、正當(dāng)。從中可以解讀出人民法院在審判該案時(shí)對(duì)參照適用規(guī)章的具體做法或態(tài)度，即人民法院在參照適用規(guī)章時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章的規(guī)定是否合法有效以及是否與法律、法規(guī)規(guī)定相一致進(jìn)行審查判斷，只有與上位法一致、合法有效的規(guī)章，法院才予以適用；而違反上位法或不符合法律、法規(guī)相關(guān)規(guī)定的規(guī)章，人民法院則不予適用。

二、參照規(guī)章的發(fā)展沿革

第5號(hào)指導(dǎo)案例的裁判要點(diǎn)中對(duì)規(guī)章的“不予適用”，是司法實(shí)踐中的一種新的做法。此前，最高人民法院無論在其作出的司法解釋還是公布的公報(bào)案例中，從未在有關(guān)參照規(guī)章的表述中出現(xiàn)過“不予適用”。由于規(guī)章在我國法律體系中的特殊性，對(duì)于如何確定規(guī)章在法院適用法律過程中的法律地位自其誕生之日起便存在著爭論。隨著學(xué)術(shù)研究和審判實(shí)踐的發(fā)展，對(duì)參照規(guī)章的規(guī)定和具體做法也隨之經(jīng)歷了幾個(gè)階段的發(fā)展演變。以下將通過對(duì)有關(guān)參照規(guī)章的法律規(guī)范、司法解釋予以梳理，并結(jié)合相關(guān)的最高人民法院公報(bào)案例輔以說明。①

第一階段，自1986年至1990年。在《行政訴訟法》制定和頒布之前，最高人民法院《關(guān)于人民法院制作法律文書如何引用法律規(guī)范性文件的批復(fù)》(1986年10月28日，法研復(fù)[1986]31號(hào))中第一次出現(xiàn)了參照規(guī)章的做法：“國務(wù)院各部委發(fā)布的命令、指示和規(guī)章，各縣、市人民代表大會(huì)通過和發(fā)布的決定、決議，地方各級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令和規(guī)章，凡與憲法、法律、行政法規(guī)不相抵觸的，可在辦案時(shí)參照執(zhí)行，但不要引用。最高人民法院提出的貫徹執(zhí)行各種法律的意見以及批復(fù)等，應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行，但也不宜直接引用。”1989年《行政訴訟法》在法律層面第一次對(duì)參照規(guī)章進(jìn)行了規(guī)定?！缎姓V訟法》第53條第1款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，參照國務(wù)院部、委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章?！庇纱?，規(guī)章在法院適用法律中正式具備了“參照”地位。這一時(shí)期的任建國不服勞動(dòng)教養(yǎng)復(fù)查決定案②，山西省呂梁地區(qū)中級(jí)人民法院在其判決中明確了《行政訴訟法》第53條規(guī)定的人民法院審理行政案件可以參照的規(guī)章，是指那些根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定的規(guī)章。對(duì)于那些不是根據(jù)法律和行政法規(guī)制定的規(guī)章，或者其內(nèi)容與法律和行政法規(guī)相抵觸的規(guī)章，則不在人民法院參照之列?？梢?，這一階段人民法院明確了可以參照的規(guī)章到底是哪些規(guī)章，初步界定了可以參照的規(guī)章的范圍，而且還為判斷規(guī)章合法性有效性奠定了基本的審查標(biāo)準(zhǔn)，即規(guī)章是否與其所依據(jù)的法律和行政法規(guī)相抵觸或不一致。

第二階段，自1991年至2003年。在《行政訴訟法》頒布之后，最高人民法院頒布的司法解釋和司法政策對(duì)參照規(guī)章予以進(jìn)一步的明確。1991年最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》(已失效)第70條規(guī)定，人民法院作出判決或者裁定需要參照規(guī)章時(shí)，應(yīng)當(dāng)寫明“根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條，參照××規(guī)章(條、款、項(xiàng))的規(guī)定”。該司法解釋或鑒于規(guī)章的特殊身份，對(duì)規(guī)章在判決書中的引用作了特殊的要求，然而這種做法有待商榷，所以在新的司法解釋中便不再有意強(qiáng)調(diào)規(guī)章的特殊性。2000年最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》明確了法院對(duì)于合法有效的規(guī)章可以“引用”，該司法解釋第62條第2款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。”這一階段的宜昌市婦幼保健院不服宜昌市工商行政管理局行政處罰決定案③、豐祥公司訴上海市鹽務(wù)局行政強(qiáng)制措施案④，可以看出人民法院在審理行政案件時(shí)對(duì)參照的規(guī)章可以進(jìn)行合法、有效的判斷，而且根據(jù)判決內(nèi)容，可以看出人民法院在判斷規(guī)章合法與否的基本標(biāo)準(zhǔn)通常為是否根據(jù)明確的上位法的規(guī)定。

第三階段，自2004年至2012年。2004年最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》明確了在參照規(guī)章時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行司法判斷。該紀(jì)要在關(guān)于行政案件的審判依據(jù)的內(nèi)容部分作出如下規(guī)定，“根據(jù)行政訴訟法和立法法有關(guān)規(guī)定，人民法院審理行政案件，依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，參照規(guī)章。在參照規(guī)章時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行判斷，對(duì)于合法有效的規(guī)章應(yīng)當(dāng)適用。根據(jù)立法法、行政法規(guī)制定程序條例和規(guī)章制定程序條例關(guān)于法律、行政法規(guī)和規(guī)章的解釋的規(guī)定，全國人大常委會(huì)的法律解釋，國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的部門公布的行政法規(guī)解釋，人民法院作為審理行政案件的法律依據(jù)；規(guī)章制定機(jī)關(guān)作出的與規(guī)章具有同等效力的規(guī)章解釋，人民法院審理行政案件時(shí)參照適用?！边@一階段的公報(bào)案例較多，建明食品公司訴泗洪縣政府檢疫行政命令糾紛案⑤、廖宗榮訴重慶市公安局交通管理局第二支隊(duì)道路交通管理行政處罰決定案⑥、陸廷佐訴上海市閘北區(qū)房屋土地管理局房屋拆遷行政裁決糾紛案⑦和甘露不服暨南大學(xué)開除學(xué)籍決定案⑧，比起上一階段的“可以引用合法有效的規(guī)章”，這一階段的“應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行判斷”表明了人民法院在參照規(guī)章時(shí)的態(tài)度更加明確、強(qiáng)勢。人民法院在審理行政案件時(shí)，一般情況下會(huì)對(duì)所參照的規(guī)章的上位法依據(jù)明確說明，但也有對(duì)所參照的規(guī)章的上位法依據(jù)不作明確說明，而直接適用合法有效的規(guī)章，這種做法的前提是人民法院在已經(jīng)對(duì)參照的規(guī)章本身的合法性、有效性進(jìn)行了判斷。

三、“不予適用”——參照規(guī)章的新形式

通過對(duì)以上各個(gè)階段有關(guān)法律規(guī)范、司法解釋和最高人民法院公報(bào)案例的梳理，可以看出人民法院在行政審判實(shí)踐中對(duì)如何參照規(guī)章進(jìn)行著持續(xù)地不斷地摸索和調(diào)整，為更恰當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)立法原意而不懈努力。最高人民法院在第5號(hào)指導(dǎo)案例的裁判要點(diǎn)中明確提出對(duì)違反法律規(guī)定的地方政府規(guī)章不予適用，可謂開啟了行政審判中人民法院對(duì)規(guī)章參照適用的一個(gè)新的階段。即與之前自我克制的保守做法不同，人民法院在行政審判中不再只是選擇適用合法有效的規(guī)章，而是還能夠以積極和強(qiáng)勢態(tài)度對(duì)違法的規(guī)章明確地拒絕適用，并將這一判斷結(jié)果予以公開。這一新的做法引起學(xué)界關(guān)注，其中有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了專門的研究，如章劍生教授撰文指出，該指導(dǎo)案例中的“不予適用”是人民法院基于《立法法》第79條對(duì)法律效力等級(jí)的規(guī)定而推導(dǎo)出的法效果。既然因?yàn)橐?guī)章與上位法相抵觸而“不予適用”，那么這種“不予適用”的法理基礎(chǔ)就是該規(guī)章不具有法效力。由此，可以得出法院有權(quán)間接宣布規(guī)章無效的結(jié)論。而且，他還認(rèn)為第5號(hào)指導(dǎo)案例標(biāo)志著最高人民法院在對(duì)“參照規(guī)章”法效力的態(tài)度上發(fā)生了某種實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，具有試圖突破制定法規(guī)定，拓展參照規(guī)章司法審查權(quán)的跡象[3]。

筆者認(rèn)為這樣的推論和判斷值得商榷。首先關(guān)于人民法院是否有權(quán)直接或間接宣布規(guī)章無效的問題，“現(xiàn)行法律制度下，人民法院無權(quán)撤銷、改變甚至是宣布規(guī)章無效，只有在個(gè)案裁判中才具有法律規(guī)范的選擇適用權(quán)。因此，法院一般不宜直接在判決中宣布違反上位法的規(guī)章無效，而應(yīng)直接依據(jù)合法的上位法對(duì)被訴具體行政行為是否合法作出認(rèn)定。而對(duì)于那些被人民法院生效裁判認(rèn)定為違反上位法進(jìn)而不予適用的規(guī)章，制定機(jī)關(guān)或者其他有權(quán)機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)相關(guān)條款依法予以修訂或者廢止?！盵4]可見，根據(jù)我國憲法確定的國家體制，人民法院無權(quán)撤銷或宣布規(guī)章無效，即便對(duì)于被人民法院認(rèn)定為違反上位法而不予適用的規(guī)章，也不能當(dāng)然地認(rèn)定其是無效的，只有被有權(quán)機(jī)關(guān)廢止的規(guī)章才是無效的。其次，關(guān)于最高人民法院是否旨在通過第5號(hào)指導(dǎo)案例拓展參照規(guī)章司法審查權(quán)的問題。在《行政訴訟法》立法過程中，有鑒于規(guī)章的效力和作用的特殊性，“草案規(guī)定法院在審理行政案件時(shí)……對(duì)符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，法院要參照審理，對(duì)不符合或不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章，法院可以有靈活處理的余地?！盵5]42該草案說明具有權(quán)威性，有助于對(duì)立法原意的理解。此處的“靈活處理的余地”給了法院一個(gè)較大的司法斟酌權(quán)，實(shí)際上是在賦予法院在其法律專業(yè)的領(lǐng)域內(nèi)尋求合理的解決問題的辦法，我們不妨將其理解為“判斷余地”[6]1047。因此，從立法者的原意和司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)來看，這種可以靈活處理的參照適用實(shí)際上是賦予了人民法院對(duì)規(guī)章的選擇適用權(quán)，不僅包括人民法院對(duì)合法有效的規(guī)章予以適用，也包括人民法院對(duì)存在問題的規(guī)章“可以有靈活處理的余地，不作為依據(jù)”的拒絕適用[7]28[8]44,即對(duì)違反上位法規(guī)定的規(guī)章不予適用?？梢?，最高人民法院并沒有突破制定法的規(guī)定，也并沒有拓展對(duì)規(guī)章的參照適用，而是在不斷的摸索和調(diào)適中更加精確把握“參照”的涵義，更加適當(dāng)且充分地行使法律賦予人民法院的對(duì)規(guī)章的參照適用權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政訴訟所負(fù)有的監(jiān)督行政行為合法性的意義。

透過第5號(hào)指導(dǎo)案例，可以更加明確人民法院對(duì)規(guī)章的審查是一種以適用選擇為目的的選擇性審查，是審查具體行政行為合法性的前提，人民法院通過審查作出具體行政行為依據(jù)的規(guī)章的合法性，進(jìn)而決定是否選擇該規(guī)章作為行政訴訟中的裁判依據(jù)。人民法院對(duì)于規(guī)章合法性有效性的判斷，應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面進(jìn)行審查，第一，規(guī)章是否超出權(quán)限范圍，包括是否存在超越其他法律規(guī)范或者無權(quán)制定規(guī)章的情況；第二，規(guī)章是否與所依據(jù)的法律、行政法規(guī)和決定命令相抵觸或者不一致。第三，規(guī)章是否遵循了《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定和精神。在行政審判實(shí)踐中對(duì)規(guī)章作出上述參照適用，是符合立法者的立法原意的。

結(jié)語

法學(xué)是旨在處理實(shí)際問題的實(shí)用學(xué)科，法律規(guī)范只有具體化到每個(gè)案例中才能煥發(fā)其內(nèi)在活力。我國已經(jīng)初步確立了中國特色案例指導(dǎo)制度，指導(dǎo)性案例從其性質(zhì)來看是一種解釋法律的形式，能夠發(fā)揮解釋、明晰、細(xì)化相關(guān)法律的作用，且《最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》(法發(fā)[2010]51號(hào))第七條規(guī)定“最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例，各級(jí)人民法院在審判類似案件時(shí)應(yīng)當(dāng)參照”。第5號(hào)指導(dǎo)案例在沿承之前的行政審判實(shí)踐中對(duì)規(guī)章參照適用經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)參照規(guī)章有了更為適當(dāng)和充分的理解和適用。因而，第5號(hào)指導(dǎo)案例中關(guān)于如何參照規(guī)章的具體做法能夠配合相關(guān)司法解釋發(fā)揮重要的指導(dǎo)作用，對(duì)今后諸多類似的案件予以更具針對(duì)性的具體指導(dǎo)，保障各級(jí)人民法院在參照規(guī)章時(shí)有相對(duì)統(tǒng)一的原則和標(biāo)準(zhǔn)。即人民法院經(jīng)審查后，認(rèn)為特定行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的規(guī)章符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定，具備合法有效性，有權(quán)作為裁判依據(jù)予以適用；認(rèn)為該規(guī)章不符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定，有權(quán)拒絕作為裁判依據(jù)，不予適用。且“人民法院對(duì)規(guī)章在審查和選擇適用之后還可以把這種過程在裁判文書中公開”[9]。

注釋：

①“《公報(bào)》發(fā)布的案例，是最高人民法院指導(dǎo)地方各級(jí)人民法院審判工作的重要工具，”因而有其獨(dú)特的參考價(jià)值，應(yīng)予以重視。參見《最高人民法院公報(bào)全集(1985—1994)》“出版說明”，人民法院出版社1995年版。

②《最高人民法院公報(bào)》1993年第3期。

③《最高人民法院公報(bào)》2001年第4期。

④《最高人民法院公報(bào)》2003年第1期。

⑤《最高人民法院公報(bào)》2006年第1期。

⑥《最高人民法院公報(bào)》2007年第1期。

⑦《最高人民法院公報(bào)》2007年第8期。

⑧《最高人民法院公報(bào)》2012年第7期。

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[2]馬懷德.行政訴訟制度的發(fā)展歷程[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009.

[3]章劍生.行政訴訟中規(guī)章的“不予適用”——基于最高人民法院第5號(hào)指導(dǎo)案例所作的分析[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2013(2):73-79.

[4]最高人民法院案例指導(dǎo)工作辦公室.指導(dǎo)案例5號(hào)《魯濰(福建)鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務(wù)管理局鹽業(yè)行政處罰案》的理解與參照.人民司法[J].2012(15):49-51.

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[6]江必新,梁鳳云.行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)(下卷)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009.

[7]顧昂然.行政訴訟法起草情況和主要精神[C]//行政訴訟法專題講座.北京：人民法院出版社,1989.

[8]胡康生.《行政訴訟法》立法過程中的若干問題[C]//行政訴訟法專題講座.北京：人民法院出版社,1989.

[9]付國華,李向陽.規(guī)章在行政審判中的參照適用.人民司法[J].2011(24):51-53.

NewDevelopmentofReferencetotheAdministrativeRegulationsintheAdministrativeTrials

HOU Meng-jun

(LawSchoolofNankaiUniversity,Tianjin300071)

The people’s courts should refer to the administrative regulations in the handling of administrative cases according to the Administrative Procedural Law,but there is no definitive conclusion about how to refer to.In judicial practice,reference to the administrative regulations by the people’s courts has experienced a process of constant evolution,until the supreme people’s court issued No.5 Guiding Case,the point of the verdict“inadmissibility”which exercises the people’s courts’ right of alternative to apply regulation endowed by law fully and appropriately.When the people’s courts refer to regulations in the administrative trial,they shall have the right to apply the legal and valid regulations and to refuse to apply the regulations which is in violation of the provisions of the host law.

reference to the Administrative Regulations; No.5 Guiding Case; the right of alternative to apply regulation; refusal to apply regulations

2014-07-14

侯孟君，1990年生，男，河南安陽人，碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

D912.1

A

1671-9743(2014)08-0071-04