李小蘭　曹偉

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，對保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的呼聲和要求已日趨高漲。按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是當(dāng)前一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。分析生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在建立中的難題，并針對性地進(jìn)行了初步政策思考。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償；構(gòu)建困境；路徑思考

中圖分類號：F124.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）06-0282-02

一、建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的作用分析

統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是環(huán)境與經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的內(nèi)在要求，是實(shí)現(xiàn)“美麗中國”的重要舉措。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制強(qiáng)調(diào)用“資源價(jià)值論”的觀念重新審視生態(tài)環(huán)境資源，重新評價(jià)生態(tài)環(huán)境資源在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和市場交換中所體現(xiàn)出的生態(tài)價(jià)值，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)在發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有利于推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)現(xiàn)以行政手段為主向綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政手段的轉(zhuǎn)變，能夠?yàn)榻ㄔO(shè)環(huán)境友好型社會提供制度和機(jī)制保障。

二、構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的瓶頸問題

（一）認(rèn)識不到位

有些地方對建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要性和系統(tǒng)性認(rèn)識還不到位，將生態(tài)補(bǔ)償簡單化、片面化。比如將建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要求看成是欠發(fā)達(dá)地區(qū)單方面的需求，忽略了這是解決全國范圍內(nèi)各種經(jīng)濟(jì)社會活動(dòng)對資源環(huán)境消耗所產(chǎn)生的補(bǔ)償問題，是與經(jīng)濟(jì)增長速度相匹配的對資源環(huán)境保護(hù)和建設(shè)問題；一些地區(qū)片面地將生態(tài)補(bǔ)償簡單地等同于政府的財(cái)政補(bǔ)助，忽視了多元化的生態(tài)補(bǔ)償渠道的建立和自身生態(tài)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。

（二）管理不集中

生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制不盡完善，多頭分散管理現(xiàn)象較為突出。生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理分別涉及環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土等部門，這些部門分別承擔(dān)著生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償政策的制定和執(zhí)行，生態(tài)補(bǔ)償一定程度成為“部門”的補(bǔ)償。以部門分散的生態(tài)補(bǔ)償，責(zé)任主體不明確，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，管理職責(zé)交叉，在監(jiān)督管理、整治項(xiàng)目、資金投入上難以形成合力，存在資金使用不到位，生態(tài)保護(hù)效率低，造成生態(tài)保護(hù)與受益脫節(jié)等現(xiàn)象。

（三）政策不健全

由于政策體系不健全，沒有把生態(tài)補(bǔ)償與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、消除貧困問題、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等問題綜合起來考慮，以致補(bǔ)償重點(diǎn)不夠突出。除生態(tài)公益林補(bǔ)助、生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)等項(xiàng)目外，多數(shù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付受惠項(xiàng)目的生態(tài)補(bǔ)償指向并不明確。同時(shí)，部分生態(tài)補(bǔ)償年限偏短，價(jià)格偏低。目前因農(nóng)民在退耕還林的期限內(nèi)生計(jì)和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難，一定程度出現(xiàn)毀林還耕和林農(nóng)間種等現(xiàn)象。

（四）資金無保障

全國生態(tài)補(bǔ)償資金渠道主要有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)基金兩種方式，其中財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是最主要的資金來源。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中占絕對主導(dǎo)地位是縱向轉(zhuǎn)移支付，即中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，而區(qū)域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間的橫向轉(zhuǎn)移支付微乎其微。特別是地方配套資金、社會資金、信貸資金、國外資金投入量小，還沒有建立起較為完善的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，不適應(yīng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的需要。

（五）補(bǔ)償欠重點(diǎn)

環(huán)境保護(hù)具有公共產(chǎn)品的特性，跨區(qū)域的環(huán)境保護(hù)所產(chǎn)生的成本和效益應(yīng)該由不同的地區(qū)來承擔(dān)和享受。相關(guān)地區(qū)的廣大人民群眾，為了保護(hù)當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上受到了制約，給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響。重要生態(tài)功能區(qū)所在區(qū)域的財(cái)政補(bǔ)助與該地區(qū)所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)任務(wù)并未直接掛鉤，未能充分體現(xiàn)“誰保護(hù)，誰受益”的生態(tài)補(bǔ)償基本原則?，F(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度基本按經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度來確定，雖然在一定程度上體現(xiàn)了對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持傾斜，但未能充分反映生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?，與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的最初目標(biāo)不盡一致。

（六）實(shí)施缺標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前的一些政策大多停留在研究探索階段，尚未建立科學(xué)的環(huán)境價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)體系，迫切需要制定自然保護(hù)區(qū)、流域、重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)際操作中，存在著一些難度較大的技術(shù)和政策問題，如生態(tài)補(bǔ)償涵蓋的范圍難以明確、行為主體（補(bǔ)償支付人和補(bǔ)償受益人）之間的界限較難界定、生態(tài)環(huán)境資源損失和受益情況的評判尚缺乏評價(jià)指標(biāo)等問題。從目前對生態(tài)方面通過項(xiàng)目投資的補(bǔ)償情況看，尚未充分考慮不同地區(qū)的受損程度、恢復(fù)難度和籌資能力，存在“一刀切”的現(xiàn)象，這不利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，甚至可能加劇新的區(qū)域發(fā)展不平衡。

三、構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的路徑與政策思考

（一）增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步完善建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾眢w制

鼓勵(lì)探索資源交易等市場化的生態(tài)補(bǔ)償模式。鼓勵(lì)探索上下游之間建立水資源有償使用的機(jī)制。為規(guī)范交易行為和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)政府主管部門應(yīng)加快制定流域發(fā)展規(guī)劃，確定流域內(nèi)的水質(zhì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和水量分配標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)應(yīng)支持開展綠色GDP和核算體系的研究，探索建立環(huán)境資源的價(jià)值評價(jià)體系。建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項(xiàng)開創(chuàng)性工作，借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際情況，要有效實(shí)施區(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，必須有強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行多層面的協(xié)調(diào)互動(dòng)。從目前來看，應(yīng)加強(qiáng)部門內(nèi)部和行政地域內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償工作，整合有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容，明確一個(gè)統(tǒng)籌部門作為生態(tài)補(bǔ)償方面工作的責(zé)任主體，切實(shí)加強(qiáng)在生態(tài)補(bǔ)償方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。進(jìn)一步理順和完善管理體制，克服多部門分頭管理、各自為政的現(xiàn)象，加強(qiáng)部門與地區(qū)的密切配合，整合生態(tài)補(bǔ)償資金和資源，形成合力，共同推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立。

（二）加大呼吁和配合，爭取國家盡快出臺全國性的政策法規(guī)

加快修改環(huán)境保護(hù)法，在修改中增加生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容，在法律上確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?。在有關(guān)的環(huán)境和資源法中制定相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償條例或管理辦法。環(huán)境財(cái)政稅收政策的穩(wěn)定實(shí)施，生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行，生態(tài)環(huán)境管理的有效開展，都必須以法律為保障，急需將補(bǔ)償范圍、對象、方式、標(biāo)準(zhǔn)等以法律形式確立下來。出臺政策法規(guī)的目的是建立權(quán)威、高效、規(guī)范的管理機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作走上法制化、規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的軌道。國家有關(guān)部門應(yīng)加快研究出臺全國生態(tài)補(bǔ)償政策，并在此基礎(chǔ)上加快生態(tài)補(bǔ)償立法，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、資金來源、補(bǔ)償辦法和法律責(zé)任等，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化運(yùn)作提供法律依據(jù)。地方政府作為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施和責(zé)任主體，負(fù)責(zé)建立本轄區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)該配合中央政府實(shí)施全國性和區(qū)域性的生態(tài)補(bǔ)償。

（三）加大轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目支撐，開展多渠道多形式的生態(tài)補(bǔ)償

一是加大中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。建議在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中增加生態(tài)環(huán)境影響因子權(quán)重，增加對生態(tài)脆弱和生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)的支持力度。二是地方政府加強(qiáng)對生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹С峙c合作。地方政府除了負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立之外，在一些主要依靠財(cái)政支持的生態(tài)補(bǔ)償中，應(yīng)根據(jù)自身財(cái)力情況給予支持和合作，以發(fā)揮中央和地方財(cái)政的雙重作用。三是完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政政策體系，積極探索并建立多渠道的融資機(jī)制。四是鞏固當(dāng)前正在實(shí)施的退耕還林、生態(tài)移民等生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程的成果，實(shí)施有針對性的補(bǔ)償措施，增加退耕還林、防護(hù)林建設(shè)項(xiàng)目造林投資，完善生態(tài)移民社會保障制度。

（四）資源有償使用，健全現(xiàn)行資源稅政策和環(huán)境治理恢復(fù)補(bǔ)償責(zé)任制度

建議國家調(diào)整現(xiàn)行資源稅稅率，適當(dāng)提高資源稅和補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)以及地方征收權(quán)限。增加政府各項(xiàng)資源性收費(fèi)中用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋戎?，?qiáng)化資源使用補(bǔ)償。對非再生性、稀缺性資源課以重稅，對綜合利用當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源，發(fā)展環(huán)保型循環(huán)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略投資企業(yè)，適當(dāng)減免資源稅，促進(jìn)資源合理開發(fā)與利用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。重點(diǎn)推進(jìn)水資源使用補(bǔ)償，加快推進(jìn)水價(jià)改革，逐步提高水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。提高污水處理收費(fèi)，全面推行垃圾處理收費(fèi)，確保污水處理設(shè)施正常運(yùn)行和環(huán)境污染的有效防治。加強(qiáng)排污費(fèi)征收管理，確保排污費(fèi)應(yīng)收盡收。加大礦山生態(tài)環(huán)境治理力度，合理提高礦山生態(tài)環(huán)境治理準(zhǔn)備金征收標(biāo)準(zhǔn)，確保治理備用金的征收標(biāo)準(zhǔn)不低于礦山生態(tài)修復(fù)的治理成本；加強(qiáng)資源開發(fā)利用過程中的管理，逐步加大資源有償使用過程中生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的征收力度。

（五）拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金的渠道

一是在國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中增加生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，建立有利于生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。二是改進(jìn)各種資源費(fèi)的征收和管理工作，近期可以水資源費(fèi)和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)為重點(diǎn)，提高資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，并將生態(tài)補(bǔ)償納入資源費(fèi)的開支項(xiàng)目。在水資源費(fèi)的使用項(xiàng)目中增加對上游地區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、大型水庫區(qū)及搬遷移民的補(bǔ)償，并適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是逐步增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)各類專項(xiàng)資金額度。適當(dāng)提高主要生態(tài)公益林的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，在資金使用和項(xiàng)目安排上要體現(xiàn)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)或流域生態(tài)環(huán)境的支持。從基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如水電站的經(jīng)濟(jì)收益中提取適當(dāng)?shù)谋壤?，作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)資金，并用于解決生態(tài)保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目遺留的生態(tài)移民問題。推廣收取礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金的做法，備用金額度應(yīng)與環(huán)境治理和恢復(fù)費(fèi)用相適應(yīng)。四是探討國家或有條件的省發(fā)行生態(tài)環(huán)境彩票的可能性。

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[責(zé)任編輯 魏 杰]