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        生態(tài)補償機制的構(gòu)建瓶頸與改良路徑思考

        2014-04-09 14:47:42李小蘭曹偉
        經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2014年6期
        關(guān)鍵詞:生態(tài)補償

        李小蘭 曹偉

        摘 要:隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,對保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實施可持續(xù)發(fā)展的呼聲和要求已日趨高漲。按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補償?shù)脑瓌t,加快建立生態(tài)補償機制是當(dāng)前一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。分析生態(tài)補償機制在建立中的難題,并針對性地進(jìn)行了初步政策思考。

        關(guān)鍵詞:生態(tài)補償;構(gòu)建困境;路徑思考

        中圖分類號:F124.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2014)06-0282-02

        一、建立健全生態(tài)補償機制的作用分析

        統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求,建立生態(tài)補償機制是環(huán)境與經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的內(nèi)在要求,是實現(xiàn)“美麗中國”的重要舉措。生態(tài)補償機制強調(diào)用“資源價值論”的觀念重新審視生態(tài)環(huán)境資源,重新評價生態(tài)環(huán)境資源在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和市場交換中所體現(xiàn)出的生態(tài)價值,進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)在發(fā)展過程中實現(xiàn)動態(tài)平衡。建立和完善生態(tài)補償機制,有利于推動環(huán)境保護(hù)工作實現(xiàn)以行政手段為主向綜合運用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政手段的轉(zhuǎn)變,能夠為建設(shè)環(huán)境友好型社會提供制度和機制保障。

        二、構(gòu)建生態(tài)補償機制的瓶頸問題

        (一)認(rèn)識不到位

        有些地方對建立生態(tài)補償機制的重要性和系統(tǒng)性認(rèn)識還不到位,將生態(tài)補償簡單化、片面化。比如將建立生態(tài)補償機制要求看成是欠發(fā)達(dá)地區(qū)單方面的需求,忽略了這是解決全國范圍內(nèi)各種經(jīng)濟(jì)社會活動對資源環(huán)境消耗所產(chǎn)生的補償問題,是與經(jīng)濟(jì)增長速度相匹配的對資源環(huán)境保護(hù)和建設(shè)問題;一些地區(qū)片面地將生態(tài)補償簡單地等同于政府的財政補助,忽視了多元化的生態(tài)補償渠道的建立和自身生態(tài)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。

        (二)管理不集中

        生態(tài)補償管理機制不盡完善,多頭分散管理現(xiàn)象較為突出。生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理分別涉及環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土等部門,這些部門分別承擔(dān)著生態(tài)保護(hù)與補償政策的制定和執(zhí)行,生態(tài)補償一定程度成為“部門”的補償。以部門分散的生態(tài)補償,責(zé)任主體不明確,缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào),管理職責(zé)交叉,在監(jiān)督管理、整治項目、資金投入上難以形成合力,存在資金使用不到位,生態(tài)保護(hù)效率低,造成生態(tài)保護(hù)與受益脫節(jié)等現(xiàn)象。

        (三)政策不健全

        由于政策體系不健全,沒有把生態(tài)補償與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、消除貧困問題、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等問題綜合起來考慮,以致補償重點不夠突出。除生態(tài)公益林補助、生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)等項目外,多數(shù)財政轉(zhuǎn)移支付受惠項目的生態(tài)補償指向并不明確。同時,部分生態(tài)補償年限偏短,價格偏低。目前因農(nóng)民在退耕還林的期限內(nèi)生計和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難,一定程度出現(xiàn)毀林還耕和林農(nóng)間種等現(xiàn)象。

        (四)資金無保障

        全國生態(tài)補償資金渠道主要有財政轉(zhuǎn)移支付和專項基金兩種方式,其中財政轉(zhuǎn)移支付是最主要的資金來源。在財政轉(zhuǎn)移支付中占絕對主導(dǎo)地位是縱向轉(zhuǎn)移支付,即中央對地方的轉(zhuǎn)移支付,而區(qū)域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間的橫向轉(zhuǎn)移支付微乎其微。特別是地方配套資金、社會資金、信貸資金、國外資金投入量小,還沒有建立起較為完善的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策,不適應(yīng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的需要。

        (五)補償欠重點

        環(huán)境保護(hù)具有公共產(chǎn)品的特性,跨區(qū)域的環(huán)境保護(hù)所產(chǎn)生的成本和效益應(yīng)該由不同的地區(qū)來承擔(dān)和享受。相關(guān)地區(qū)的廣大人民群眾,為了保護(hù)當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境,在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上受到了制約,給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響。重要生態(tài)功能區(qū)所在區(qū)域的財政補助與該地區(qū)所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)任務(wù)并未直接掛鉤,未能充分體現(xiàn)“誰保護(hù),誰受益”的生態(tài)補償基本原則。現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度基本按經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度來確定,雖然在一定程度上體現(xiàn)了對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持傾斜,但未能充分反映生態(tài)補償?shù)囊螅c財政轉(zhuǎn)移支付的最初目標(biāo)不盡一致。

        (六)實施缺標(biāo)準(zhǔn)

        當(dāng)前的一些政策大多停留在研究探索階段,尚未建立科學(xué)的環(huán)境價值標(biāo)準(zhǔn)和評價體系,迫切需要制定自然保護(hù)區(qū)、流域、重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)體系。在生態(tài)補償機制實際操作中,存在著一些難度較大的技術(shù)和政策問題,如生態(tài)補償涵蓋的范圍難以明確、行為主體(補償支付人和補償受益人)之間的界限較難界定、生態(tài)環(huán)境資源損失和受益情況的評判尚缺乏評價指標(biāo)等問題。從目前對生態(tài)方面通過項目投資的補償情況看,尚未充分考慮不同地區(qū)的受損程度、恢復(fù)難度和籌資能力,存在“一刀切”的現(xiàn)象,這不利于實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,甚至可能加劇新的區(qū)域發(fā)展不平衡。

        三、構(gòu)建生態(tài)補償機制的路徑與政策思考

        (一)增強統(tǒng)籌協(xié)調(diào),進(jìn)一步完善建立生態(tài)補償?shù)墓芾眢w制

        鼓勵探索資源交易等市場化的生態(tài)補償模式。鼓勵探索上下游之間建立水資源有償使用的機制。為規(guī)范交易行為和補償標(biāo)準(zhǔn),相關(guān)政府主管部門應(yīng)加快制定流域發(fā)展規(guī)劃,確定流域內(nèi)的水質(zhì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和水量分配標(biāo)準(zhǔn),同時應(yīng)支持開展綠色GDP和核算體系的研究,探索建立環(huán)境資源的價值評價體系。建立和完善生態(tài)補償機制是一項開創(chuàng)性工作,借鑒西方國家的經(jīng)驗,結(jié)合實際情況,要有效實施區(qū)域間的生態(tài)補償機制,必須有強有力的組織領(lǐng)導(dǎo),實行多層面的協(xié)調(diào)互動。從目前來看,應(yīng)加強部門內(nèi)部和行政地域內(nèi)的生態(tài)補償工作,整合有關(guān)生態(tài)補償內(nèi)容,明確一個統(tǒng)籌部門作為生態(tài)補償方面工作的責(zé)任主體,切實加強在生態(tài)補償方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。進(jìn)一步理順和完善管理體制,克服多部門分頭管理、各自為政的現(xiàn)象,加強部門與地區(qū)的密切配合,整合生態(tài)補償資金和資源,形成合力,共同推進(jìn)生態(tài)補償機制建立。

        (二)加大呼吁和配合,爭取國家盡快出臺全國性的政策法規(guī)

        加快修改環(huán)境保護(hù)法,在修改中增加生態(tài)補償內(nèi)容,在法律上確立生態(tài)補償?shù)谋匾?。在有關(guān)的環(huán)境和資源法中制定相應(yīng)的生態(tài)補償條例或管理辦法。環(huán)境財政稅收政策的穩(wěn)定實施,生態(tài)項目建設(shè)的順利進(jìn)行,生態(tài)環(huán)境管理的有效開展,都必須以法律為保障,急需將補償范圍、對象、方式、標(biāo)準(zhǔn)等以法律形式確立下來。出臺政策法規(guī)的目的是建立權(quán)威、高效、規(guī)范的管理機制,促進(jìn)生態(tài)補償工作走上法制化、規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的軌道。國家有關(guān)部門應(yīng)加快研究出臺全國生態(tài)補償政策,并在此基礎(chǔ)上加快生態(tài)補償立法,明確生態(tài)補償?shù)闹黧w、資金來源、補償辦法和法律責(zé)任等,為生態(tài)補償機制的規(guī)范化運作提供法律依據(jù)。地方政府作為生態(tài)補償機制的實施和責(zé)任主體,負(fù)責(zé)建立本轄區(qū)的生態(tài)補償機制,應(yīng)該配合中央政府實施全國性和區(qū)域性的生態(tài)補償。

        (三)加大轉(zhuǎn)移支付和項目支撐,開展多渠道多形式的生態(tài)補償

        一是加大中央政府財政轉(zhuǎn)移支付力度。建議在財政轉(zhuǎn)移支付中增加生態(tài)環(huán)境影響因子權(quán)重,增加對生態(tài)脆弱和生態(tài)保護(hù)重點地區(qū)的支持力度。二是地方政府加強對生態(tài)補償?shù)闹С峙c合作。地方政府除了負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)補償機制的建立之外,在一些主要依靠財政支持的生態(tài)補償中,應(yīng)根據(jù)自身財力情況給予支持和合作,以發(fā)揮中央和地方財政的雙重作用。三是完善生態(tài)補償?shù)呢斦唧w系,積極探索并建立多渠道的融資機制。四是鞏固當(dāng)前正在實施的退耕還林、生態(tài)移民等生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程的成果,實施有針對性的補償措施,增加退耕還林、防護(hù)林建設(shè)項目造林投資,完善生態(tài)移民社會保障制度。

        (四)資源有償使用,健全現(xiàn)行資源稅政策和環(huán)境治理恢復(fù)補償責(zé)任制度

        建議國家調(diào)整現(xiàn)行資源稅稅率,適當(dāng)提高資源稅和補償費征收標(biāo)準(zhǔn)以及地方征收權(quán)限。增加政府各項資源性收費中用于生態(tài)補償?shù)谋戎?,強化資源使用補償。對非再生性、稀缺性資源課以重稅,對綜合利用當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源,發(fā)展環(huán)保型循環(huán)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略投資企業(yè),適當(dāng)減免資源稅,促進(jìn)資源合理開發(fā)與利用,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。重點推進(jìn)水資源使用補償,加快推進(jìn)水價改革,逐步提高水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)。提高污水處理收費,全面推行垃圾處理收費,確保污水處理設(shè)施正常運行和環(huán)境污染的有效防治。加強排污費征收管理,確保排污費應(yīng)收盡收。加大礦山生態(tài)環(huán)境治理力度,合理提高礦山生態(tài)環(huán)境治理準(zhǔn)備金征收標(biāo)準(zhǔn),確保治理備用金的征收標(biāo)準(zhǔn)不低于礦山生態(tài)修復(fù)的治理成本;加強資源開發(fā)利用過程中的管理,逐步加大資源有償使用過程中生態(tài)補償費的征收力度。

        (五)拓寬生態(tài)補償資金的渠道

        一是在國家財政轉(zhuǎn)移支付項目中增加生態(tài)補償項目,建立有利于生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的財政轉(zhuǎn)移支付制度。二是改進(jìn)各種資源費的征收和管理工作,近期可以水資源費和礦產(chǎn)資源補償費為重點,提高資源費的征收標(biāo)準(zhǔn),并將生態(tài)補償納入資源費的開支項目。在水資源費的使用項目中增加對上游地區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、大型水庫區(qū)及搬遷移民的補償,并適當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)。三是逐步增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)各類專項資金額度。適當(dāng)提高主要生態(tài)公益林的補助標(biāo)準(zhǔn),在資金使用和項目安排上要體現(xiàn)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)或流域生態(tài)環(huán)境的支持。從基礎(chǔ)設(shè)施項目如水電站的經(jīng)濟(jì)收益中提取適當(dāng)?shù)谋壤鳛樯鷳B(tài)補償?shù)膶m椯Y金,并用于解決生態(tài)保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目遺留的生態(tài)移民問題。推廣收取礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金的做法,備用金額度應(yīng)與環(huán)境治理和恢復(fù)費用相適應(yīng)。四是探討國家或有條件的省發(fā)行生態(tài)環(huán)境彩票的可能性。

        參考文獻(xiàn):

        [1] 龔高健.建立生態(tài)補償制度的實踐意義與優(yōu)化途徑[J].江南論壇,2013,(10).

        [2] 程李華.政府應(yīng)如何履行生態(tài)文明建設(shè)職能[J].中國黨政干部論壇,2013,(10).

        [3] 黃志勇.西部生態(tài)補償機制創(chuàng)新研究[J].經(jīng)濟(jì)縱橫,2012,(4).

        [責(zé)任編輯 魏 杰]

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