◆周明勇 ◆肖宏偉

經(jīng)濟法理念下的生態(tài)房地產(chǎn)稅收調(diào)控制度研究*

◆周明勇 ◆肖宏偉

集體利益與個體利益的矛盾是貫穿人類社會始終的基本矛盾，其在房地產(chǎn)調(diào)控中具體表現(xiàn)為三個方面：一是中央與地方的利益矛盾，二是社會整體利益與市場個體利益的矛盾，三是房地產(chǎn)經(jīng)營者與消費者利益的矛盾。經(jīng)濟法理念是經(jīng)濟社會化條件下的實質(zhì)公平正義，其核心內(nèi)容是在兼顧私人利益的基礎(chǔ)上的社會整體經(jīng)濟利益的實現(xiàn)。因而，生態(tài)房地產(chǎn)稅收調(diào)控制度體系完善就是要構(gòu)建以經(jīng)濟法理念為宗旨，以稅收調(diào)控為基礎(chǔ)兼用財政、金融等多種手段進行綜合性調(diào)控的生態(tài)調(diào)控制度體系；本質(zhì)是實現(xiàn)房地產(chǎn)市場中中央與地方、政府與市場、經(jīng)營者與消費者利益博弈的生態(tài)制度變遷。

利益博弈；稅收杠桿；生態(tài)房地產(chǎn)稅；制度變遷

一、生態(tài)房地產(chǎn)稅收調(diào)控制度理論的產(chǎn)生

從2003年開始房價不斷飛漲，緊縮調(diào)控年年出臺新政，但房價卻漲勢依舊；在這個背景下，2012年11月黨的十八報告明確提出：“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程?！逼渲校€強調(diào)健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約的體制機制，推動形成經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的和諧、均衡發(fā)展的新格局。①《胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/17/ c_113711665_4.htm，2013年8月21日訪問。2013年黨的十八屆三中全會《決定》再次提出：“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境?！币虼?，房地產(chǎn)調(diào)控制度創(chuàng)新，就要求正確處理好社會整體利益與區(qū)域利益、個體利益的關(guān)系，將生態(tài)文明融入制度建設(shè)中構(gòu)建集體利益與個體利益均衡發(fā)展的生態(tài)制度。于是，生態(tài)制度的理念就應(yīng)運而生。

（一）生態(tài)制度及生態(tài)制度理念

生態(tài)文明是以生態(tài)利益為中心，重視生態(tài)要素在經(jīng)濟增長中的功能的人類社會與自然界良性互動的狀態(tài)，強調(diào)人類社會整體利益為本位并兼顧私人利益。而諾思認為：“制度是社會博弈的規(guī)則，是人所創(chuàng)造的用以限制人們相互交往的行為框架”，②見[美]道格拉斯·C·諾思：“制度變遷理論綱要”，載北京大學中國經(jīng)濟研究中心，《經(jīng)濟學與中國經(jīng)濟改革》，上海：上海人民出版社，1995年版，第2頁。其目的是降低交易成本。因此，生態(tài)制度是相對于通過損害環(huán)境或其他生物利益及人類整體利益并追求局部利益、個體利益的非生態(tài)制度而言的一種制度體系，就是一種將生態(tài)文明融入制度建設(shè)中的一種制度創(chuàng)新，是為了維護當代人和后代人的利益、人類與其他自然主體的天賦權(quán)益，調(diào)整人與人之間以及人類社會與自然相互作用的生態(tài)社會關(guān)系的利益博弈規(guī)則。它包括人與自然的硬生態(tài)制度即自然生態(tài)制度和人與人之間的軟生態(tài)制度即制度生態(tài)制度兩個方面，其中自然生態(tài)制度強調(diào)人與自然的和諧均衡發(fā)展，而制度生態(tài)制度強調(diào)人與人之間的體現(xiàn)公平、正義的和諧均衡發(fā)展。①周明勇，肖宏偉：《生態(tài)民間借貸制度的研究》，《沈陽師范大學學報》，2014年第1期。

理念是指人們事物價值的認識和追求，而價值就是客體能夠滿足主體即人的有用性。②孫國華，朱景文：《法理學》，北京：中國人民大學出版社，1999年版，第58頁。而經(jīng)濟法理念是實現(xiàn)以社會整體經(jīng)濟利益為核心內(nèi)容的實質(zhì)公平正義，③史際春，鄧 峰：《經(jīng)濟法總論》，北京：法律出版社，2008年版，第152頁。是實現(xiàn)社會整體利益與個體利益博弈的帕累托最優(yōu)狀態(tài)的法律制度的基本精神。④徐孟洲：《耦合經(jīng)濟法論》，北京：中國人民大學出版社，2010年版，第22-60頁。因此，生態(tài)制度理念就是指人們對生態(tài)制度價值的認識和追求，是以經(jīng)濟法理念為基礎(chǔ)的生態(tài)制度原則的原則。

針對房地產(chǎn)市場調(diào)控而言，從2003年開始政府年年調(diào)控，房價不但降勢難見而且往往在調(diào)控稍降后就劇烈反彈。其主要原因是現(xiàn)行制度的“非生態(tài)化”，缺乏以稅收調(diào)控為核心的生態(tài)房地產(chǎn)調(diào)控制度體系。

（二）生態(tài)房地產(chǎn)稅收調(diào)控制度體系及特征

土地是人類賴以生存的基礎(chǔ)。正如英國威廉·配第所說：“土地是財富之母，勞動是財富之父”；在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，勞動、土地、資本、技術(shù)與管理都是財富的生產(chǎn)要素。所以，房地產(chǎn)業(yè)是整個社會的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，并非現(xiàn)在一些專家所鼓吹或認為的支柱產(chǎn)業(yè)。而現(xiàn)行的房地產(chǎn)制度在理念上存在三個誤區(qū)：一是將房地產(chǎn)業(yè)定位為完全競爭市場，甚至一些專家鼓吹其為支柱產(chǎn)業(yè)，從而背離了其真正的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)本質(zhì)，容易導(dǎo)致土地過度開發(fā)而損害其他生物的生存基礎(chǔ)并破壞整個社會的生態(tài)功能。二是重視實際的土地財政功能而忽視了其制度生態(tài)功能，異化了中央調(diào)控政策的目標。三是調(diào)控對象只針對增量房而未考慮存量房及社會系統(tǒng)性影響，加劇了制度的負外部性，⑤“當某個經(jīng)濟主體決策產(chǎn)生的結(jié)果并沒有全部被該經(jīng)濟主體承擔時，由此而產(chǎn)生的效應(yīng)被稱為外部性。決策的收益被他人全部或者部分占有時，產(chǎn)生的是正外部性；如果行為所產(chǎn)生的成本一部分或全部被他人承擔時，產(chǎn)生的就是負外部性?！眳⒁娢航ǎ芰直颍骸斗ń?jīng)濟學》，北京：中國人民大學出版社，2008年版，第46-47頁。導(dǎo)致房地產(chǎn)投機行為盛行。因此，為了實現(xiàn)房地產(chǎn)制度的理性回歸，應(yīng)當運用包括財政、金融、稅收和行政政策等工具進行生態(tài)化調(diào)控，其中，金融調(diào)控具有間接性和滯后性，而財政和稅收杠桿則具有直接性和靈活性的特點。因而，生態(tài)房地產(chǎn)調(diào)控制度就應(yīng)當以稅收調(diào)控生態(tài)化為基礎(chǔ)，同時采用財政、金融等多種手段進行綜合性調(diào)控。

生態(tài)稅收調(diào)控法律制度（簡稱生態(tài)稅收調(diào)控）是運用稅收杠桿作用調(diào)控經(jīng)濟運行并使其生態(tài)化的制度，是通過向破壞自然生態(tài)和制度生態(tài)平衡的負外部性行為征收一定的稅費，使其承擔起相應(yīng)的生態(tài)責任從而實現(xiàn)負外部性內(nèi)部化，促進生態(tài)保護的制度。⑥李傳軒：《生態(tài)經(jīng)濟法——理念革命與制度創(chuàng)新》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2012年版，第11-36頁。因此，生態(tài)房地產(chǎn)稅收調(diào)控制度是根據(jù)經(jīng)濟法理念以稅收為杠桿基礎(chǔ)的生態(tài)調(diào)控制度體系，它包括自然生態(tài)房地產(chǎn)制度和制度生態(tài)房地產(chǎn)制度兩個方面。其特征：一是以經(jīng)濟法理念為基礎(chǔ)。二是從自然生態(tài)的視角來看，回歸房地產(chǎn)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位和不完全競爭市場性質(zhì)。三是從制度生態(tài)的視角來看，是以存量房為調(diào)控對象，強調(diào)稅收的調(diào)控職能而非財政收入職能，并以稅收調(diào)控為基礎(chǔ)，同時采用財政、金融等多種手段進行綜合調(diào)控。

二、房地產(chǎn)稅收調(diào)控制度的生態(tài)化需要經(jīng)濟法理論的指導(dǎo)

市場機制是一種建立在優(yōu)勝劣汰的競爭規(guī)則上的資源配置機制，其本質(zhì)是資本的盈利性。社會分工與生產(chǎn)的社會化又客觀要求社會生產(chǎn)各大部類和各部類之間按比例協(xié)調(diào)發(fā)展。于是，生產(chǎn)的社會化與資本的私人占有之間的矛盾就必然導(dǎo)致社會整體利益與個體利益的沖突。這種沖突具體表現(xiàn)為社會整體經(jīng)濟利益與個體經(jīng)濟利益的沖突和政府財政的資源配置與市場資源配置沖突。這兩對矛盾的運動，首先，導(dǎo)致了國家與法律制度的產(chǎn)生；其次，市場的異化導(dǎo)致了政府調(diào)控與市場機制耦合的經(jīng)濟法理念產(chǎn)生，并成為房地產(chǎn)稅收調(diào)控為基礎(chǔ)的生態(tài)化調(diào)控制度體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)。

（一）社會整體利益與個體利益的矛盾運動導(dǎo)致國家及法律制度的產(chǎn)生

集體利益與個體利益的矛盾是貫穿人類社會始終的基本矛盾，是一切制度的源泉。其中，社會整體利益與個體利益是一個相對的概念，在一定的條件下，集體與個體又可以相互轉(zhuǎn)化。例如，地方政府經(jīng)濟利益相對國家來說，是個體利益，而相對地方區(qū)域內(nèi)的其他集體或團體、個人則又成為集體利益。這對矛盾運動和發(fā)展就導(dǎo)致了包括國家在內(nèi)的各種制度產(chǎn)生，其目的就是為了達到?jīng)_突各方的利益共贏，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。①周明勇，肖宏偉：《經(jīng)濟法理念下的全球市場規(guī)制制度研究》，《現(xiàn)代管理科學》，2014年第2期。

首先，天賦人權(quán)的自然法則就是生存權(quán)和自由，其中，自由是生存權(quán)賴以存在的前提。由于人人都有自然權(quán)，因而自由就必須以不損害他人的自由為前提；自由就要求生存權(quán)只能通過勞動實現(xiàn)。其次，由于勞動能力的差異就導(dǎo)致了社會分工，并只有合作才能實現(xiàn)財富最大化，合作就產(chǎn)生了集體利益和個體利益的對立統(tǒng)一。因而，利益沖突的個人、團體或集團各方，為了防止在沖突中不至于把自己和社會消滅，就達成一種默契的社會契約組成國家制度，并通過國家制度或認可的法律制度保護自身的利益。②[法]盧梭著，何兆武譯：《社會契約論》，北京：商務(wù)印書館出版，2003年版，譯者前言第1頁。所以，法和國家的產(chǎn)生是利益博弈的結(jié)果。利益博弈規(guī)則的制度則是提供基本的結(jié)構(gòu)，人們通過這個基本結(jié)構(gòu)來創(chuàng)造秩序并減少交換中的不確定性，是“集體行動對個人行動的控制”。③見[美]約翰·康芒斯，趙睿譯：《制度經(jīng)濟學（上）》，北京：華夏出版社，2009年版，第75頁。針對房地產(chǎn)調(diào)控制度而言，主要體現(xiàn)為政府與市場、政府與金融機構(gòu)、房地產(chǎn)經(jīng)營者與購買者的利益博弈。原則上政府代表社會整體利益，市場代表個體利益；而政府又存在中央與地方的利益博弈，市場則存在一級市場、二級市場與二手房市場之間的利益博弈。因此，要實現(xiàn)房地產(chǎn)調(diào)控制度生態(tài)化，就是要構(gòu)建一種能使利益博弈各方的帕累托最優(yōu)狀態(tài)的制度，這種價值追求正是經(jīng)濟法理念的精髓。

（二）經(jīng)濟法理念是房地產(chǎn)調(diào)控制度生態(tài)化及其稅收調(diào)控制度生態(tài)化的理論基礎(chǔ)

法的理念則是對法的精神或價值的理性概括和追求。④史際春，鄧 峰：《經(jīng)濟法總論》，北京：法律出版社，2008年版，第151-153頁。經(jīng)濟法理念就是社會經(jīng)濟發(fā)展到個體利益與社會整體利益沖突無法通過市場機制調(diào)和時，客觀需要市場與政府二者耦合的這種協(xié)調(diào)發(fā)展制度價值需求的概括和追求。因為，市場失靈與市場出清是并存的，只有在市場出清時，市場才能實現(xiàn)最佳的資源配置效率，而在其失靈時，就會打破原有的市場均衡而損害社會整體利益。其中，市場失靈是指市場機制無法順利發(fā)揮資源的最優(yōu)配置。針對市場失靈，必須有一個市場之外并與市場力量至少相當?shù)牧α縼沓C正，這就客觀需要凌駕于市場之上的國家通過其政府來矯正并形成彌補市場失靈缺陷的政府配置資源的補充體系。⑤陳 共：《財政學》，北京：中國人民大學出版社，1998年版，第13-14頁。當然，政府并非天然的人格主體，一是其職能執(zhí)行的政府官員必然存在政府代表利益與私人自身利益的沖突。二是政府官員有限理性也不一定能認識經(jīng)濟規(guī)律的客觀要求，在資源配置過程中可能也存在“政府調(diào)控失靈”。因此，為了有效地預(yù)防“市場”與“政府”兩個失靈，就需要構(gòu)建一種制度使政府調(diào)控與市場機制相耦合，而對這種價值需求的認識和理性的概括就是經(jīng)濟法理念。

所以，經(jīng)濟法理念“包含以消費者為本、平衡協(xié)調(diào)和社會責任本位三項基本要素”，⑥徐孟洲：《經(jīng)濟法的理念和價值范疇探討》，《社會科學》，2011年第1期，第96-102頁。是經(jīng)濟社會化條件下的實質(zhì)公平正義，其核心內(nèi)容是在兼顧私人利益的基礎(chǔ)上的社會整體經(jīng)濟利益的實現(xiàn)。⑦史際春，鄧 峰：《經(jīng)濟法總論》，北京：法律出版社，2008年版，第151-153頁。而生態(tài)房地產(chǎn)稅收調(diào)控制度體系就是要構(gòu)建一種政府與市場、房地產(chǎn)經(jīng)營者與消費者協(xié)調(diào)發(fā)展的制度，實現(xiàn)各集體利益與個體利益生態(tài)發(fā)展的制度體系，這正是經(jīng)濟法理念所追求的目的，因此，經(jīng)濟法理念是我國房地產(chǎn)調(diào)控及其稅收調(diào)控生態(tài)化制度構(gòu)建的理論基礎(chǔ)。

三、經(jīng)濟法理念下的房地產(chǎn)稅收調(diào)控生態(tài)化制度構(gòu)建

制度是對以前各方博弈均衡的總結(jié)，是相對靜止的。制度需求則是尋求為現(xiàn)實或未來利益博弈各方降低交易成本的博弈規(guī)則，是動態(tài)的需求，因而制度供給相對于制度需要來說永遠是滯后的。①段文斌，陳國富，譚慶剛，董林輝：《制度經(jīng)濟學》，天津：南開大學出版社，2003年版，第327-328頁。當社會群體覺察到新制度有可能獲得在現(xiàn)行制度實現(xiàn)不了的制度利潤時就會導(dǎo)致制度變遷。②馮玉軍：《法經(jīng)濟學范式》，北京：清華大學出版社，2009年版，第75頁。因此，在構(gòu)建房地產(chǎn)調(diào)控生態(tài)化制度時，首先，應(yīng)當針對房地產(chǎn)調(diào)控現(xiàn)狀歸納其存在的問題；其次，分析房地產(chǎn)調(diào)控制度選擇與變遷，構(gòu)建房地產(chǎn)稅收調(diào)控生態(tài)化制度體系。

（一）房地產(chǎn)調(diào)控制度的現(xiàn)狀及存在的問題

從廣義上說制度包括非正式制度和正式制度，非正式制度是人們自發(fā)形成的并存在于國家權(quán)力監(jiān)管之外的規(guī)則；而正式制度是由國家制度或認可的規(guī)則。不過，“制度未必或者說通常不會是為了實現(xiàn)社會效率而被創(chuàng)造出來的，相反，它們（起碼是那些正式規(guī)則）之被創(chuàng)立，是為了服務(wù)于那些有制定新規(guī)則的談判能力的人的利益的?！雹垡姷栏窭埂·諾思著，杭行譯，韋森譯審：《制度、變遷與經(jīng)濟績效》，上海：格致出版社·上海三聯(lián)出版社·上海人民出版社，2008年版，第22頁。由于在中央與地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、金融機構(gòu)、房地產(chǎn)商品購買方等主體利益博弈中，前三者都是具有談判能力的人，因此，要構(gòu)建生態(tài)化房地產(chǎn)調(diào)控制度，就必須先分析房地產(chǎn)調(diào)控制度的演化現(xiàn)狀及問題，然后分析問題的根源。

1．我國房地產(chǎn)調(diào)控的現(xiàn)狀

從2003年開始年年出臺新政以緊縮調(diào)控，但房價卻不斷飛漲。如2005年國務(wù)院的“老國八條”和“新國八條”,2006年的“國六條”，2010年國務(wù)院的“國十一條”和“新國十條”，直到2011年1月簡稱“新國八條”，全國70個大中城市房價漲幅才出現(xiàn)不同程度回落，而此時北京、上海的房價收入比已達15倍。然而，2012年隨著地方政府各種“刺激剛需”政策的出臺，房地產(chǎn)業(yè)成交量開始放大。④崔永超：《包容視角下我國高房價問題研究》，《財政研究》，2012年第9期。2013年2月20日國務(wù)院的“國五條”不僅再次重申以限購、限貸為核心的調(diào)控政策，堅決打擊投資投機性購房，還在繼2011年之后再次要求各地公布年度房價控制目標。“國五條”后，各地出臺相應(yīng)的細則，如北京規(guī)定：對個人轉(zhuǎn)讓住房按規(guī)定，“應(yīng)依法嚴格按照個人轉(zhuǎn)讓住房所得的20%計征?！雹荨侗本﹪鍡l調(diào)控細則出臺(全文)》，http://bj.house.sina.com.cn/news/2013-03-30/19162001216.shtml，2013年9月11日訪問。隨著“國五條”細則的執(zhí)行結(jié)果卻是20%個稅在二手房交易中依然延續(xù)了以往5.5%營業(yè)稅轉(zhuǎn)嫁給買房者的這條“劫貧濟富”的老路。⑥胡芳潔：《20%個稅被指劫貧濟富：買房人越?jīng)]錢交的稅越多》，http://finance.qq.com/a/20130518/001628.htm，2013年9月11日訪問。因此，房地產(chǎn)關(guān)鍵問題是調(diào)控失靈。

2．我國房地產(chǎn)調(diào)控失靈的原因

我國房地產(chǎn)價格快速上漲，甚至是基本“調(diào)控失靈”，其根本原因在于地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商和金融機構(gòu)在利益博弈過程中具有優(yōu)勢地位，而代表社會整體利益的中央政府設(shè)計的制度不能對前者在房地產(chǎn)市場中存在的土地等自然生態(tài)利益及制度生態(tài)產(chǎn)生的負外部性進行規(guī)制；其中，地方政府和金融機構(gòu)是主要的調(diào)控政策即正式制度的執(zhí)行者，其為了自身的利益必定削弱中央政府為了社會整體利益而制定的房地產(chǎn)調(diào)控政策的力量。特別是那些依賴于土地財政來發(fā)展經(jīng)濟的地方政府，甚至會與開發(fā)商、金融機構(gòu)形成三者聯(lián)盟來應(yīng)對中央政府的各種調(diào)控政策而使調(diào)控政策“失靈”。在非正式的房地產(chǎn)市場運行的博弈規(guī)則即制度是由地方政府、金融機構(gòu)、開發(fā)商主導(dǎo)，商品房購買者又分為投機性購買者和自用消費者兩類。在非正規(guī)制度的形成中，自用消費者根本就沒有談判能力，而只能由其他強勢博弈者進行制度安排，前四者為了獲得政績或資本收益，一方面，大量開發(fā)土地，“圍湖造房”破壞耕地和生態(tài)平衡。因此，我國房地產(chǎn)調(diào)控中存在的問題主要是：首先，從自然生態(tài)分析，房地產(chǎn)市場的性質(zhì)定位錯誤、地方政府生態(tài)績效考核及其問責制缺失，導(dǎo)致耕地及生態(tài)破壞。其次，從制度生態(tài)分析，一是現(xiàn)行土地出讓制度與房地產(chǎn)商及金融機構(gòu)的資本趨利性導(dǎo)致“地王”不斷更新從而吹大了房地產(chǎn)泡沫而增加了調(diào)控的難度。二是中央與地方事權(quán)與財權(quán)不匹配，地方政府對土地財政的依賴弱化了房地產(chǎn)宏觀調(diào)控制度的執(zhí)行力。三是由于現(xiàn)行的稅收調(diào)控只涉及增量及流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，對炒房投機者的資本投機行為所征的稅收調(diào)控成本極容易轉(zhuǎn)嫁給剛性需求者，從而加劇了房地產(chǎn)泡沫風險，弱化稅收杠桿功能。

（二）房地產(chǎn)稅收調(diào)控生態(tài)化制度構(gòu)建

房地產(chǎn)利益博弈主體主要是中央與地方政府、開發(fā)商、購買方及金融機構(gòu)四類。因此，房地產(chǎn)制度創(chuàng)新就應(yīng)當針對目前房地產(chǎn)調(diào)控中存在的問題，對該四類博弈主體行為及其對調(diào)控制度的選擇進行法經(jīng)濟學分析，以經(jīng)濟法的理論為指導(dǎo)，構(gòu)建以稅收調(diào)控生態(tài)化為基礎(chǔ)并兼用財政、金融等多種手段進行綜合性調(diào)控的生態(tài)調(diào)控制度，實現(xiàn)房地產(chǎn)利益博弈行為的外部性內(nèi)部化的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

1．博弈主體行為法經(jīng)濟學分析

（1）中央與地方政府。房地產(chǎn)調(diào)控過程中，政府應(yīng)當是最佳的社會整體利益代表，是當然的調(diào)控主體，中央政府代表整個國家社會整體利益，而地方政府既代表中央政府行使維護社會整體利益的部分職權(quán)，但相對中央又是個體利益和局部利益并有相對獨立的地方利益。中央主要通過稅收、信貸、金融、土地政策等間接的方式對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控，但由于信息主要來源于地方政府，則存在信息不對稱或滯后性。因此，中央的政策執(zhí)行力往往受到地方政府的制約。地方政府作為土地資源供給者和房地產(chǎn)開發(fā)前期的受益主體，目標是謀求地方區(qū)域經(jīng)濟利益最大化，而“地王”的出現(xiàn)正好增加了地方政府的財政收入。因此，地方政府通過土地出讓、規(guī)劃和審批等行為來執(zhí)行中央的調(diào)控制度，很容易產(chǎn)生制度執(zhí)行的負外部性；同時，中央對地方政府及其官員的政績考核并沒有環(huán)境生態(tài)指標及問責制，這就擴大了調(diào)控制度執(zhí)行的負外部性。

（2）房地產(chǎn)開發(fā)商。作為經(jīng)營者，其最終目的是謀求自身利益最大化，容易導(dǎo)致開發(fā)商聯(lián)盟制造錯誤的市場信息傳遞給消費者，造成價格的非理性上漲。同時，其在取地環(huán)節(jié)，一是利用新聞媒體將本來是社會基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)房地產(chǎn)業(yè)誤導(dǎo)為“支柱產(chǎn)業(yè)”，從而為浪費土地資源和破壞生態(tài)提供了前提條件；二是還可能向地方政府采取尋租行為從而導(dǎo)致市場失靈。

（3）房地產(chǎn)商品購買方。購買方包括以炒房為目的的投機者和以自居住為目的的剛性需要者兩類。雖然剛性需求主體數(shù)量較大，但很難形成意見統(tǒng)一的利益共同體，相對于開發(fā)商來說，具有較弱的談判能力，是房地產(chǎn)交易過程中的弱勢群體，只能被動接受已形成價格及投機者轉(zhuǎn)嫁的制度執(zhí)行成本如北京的房地產(chǎn)交易個稅。而投機者為了實現(xiàn)其利益最大化則利用制度的缺陷弱化調(diào)控制度的執(zhí)行力。

（4）金融機構(gòu)。金融機構(gòu)房地產(chǎn)開發(fā)中是資金的最大供給者。首先，購房者通過按揭方式獲得銀行貸款而購房。其次從取地、建房等環(huán)節(jié)開發(fā)商所需資金主要來源于其貸款，而且，地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟的資金也主要來源于包括土地抵押在內(nèi)的各種貸款或利用土地進行的融資。因此，金融機構(gòu)為了自身利益必定與地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商及其他投機者結(jié)成聯(lián)盟來弱化中央政府的房地產(chǎn)調(diào)控制度從而增加制度的執(zhí)行成本并將其外部化。

2．房地產(chǎn)調(diào)控制度變遷選擇

房地產(chǎn)調(diào)控方法主要有財政、金融、稅收和行政政策等。首先，在現(xiàn)有的分稅制財政體制下，財政調(diào)控是中央與地方政府資源配置方法，但目前地方政府的資金來源卻又在很大程度上取決于土地出讓金及相關(guān)稅費。行政調(diào)控政策雖然短期效果較佳，然而，作為主要執(zhí)行者的地方政府既是運動員又是裁判員，一旦中央行政放松，房地產(chǎn)調(diào)控效果就會反彈，從而導(dǎo)致房價越調(diào)越高。因此，如果沒有構(gòu)建地方政府及其官員的生態(tài)績效考核及問責制，很難使地方政府的外部性內(nèi)部化。其次，由于房地產(chǎn)業(yè)是個生產(chǎn)周期較長的產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)金融政策周期相對于其生產(chǎn)周期要短且容易受國內(nèi)外的經(jīng)濟影響。當貨幣政策緊縮時，只要不改變現(xiàn)行的土地出讓制度和房地產(chǎn)完全競爭市場的性質(zhì)，就會積累巨大的資金需求。在房地產(chǎn)銷售市場上則由于投機需求與剛性需求的積累，又加劇了這種資金需求。當央行實行寬松的貨幣政策時，也同樣會導(dǎo)致調(diào)控政策效果的反彈。

因此，生態(tài)房地產(chǎn)調(diào)控制度，就是要使地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、金融機構(gòu)及房地產(chǎn)投機者單獨或聯(lián)合行為所造成的外部性內(nèi)部化，構(gòu)建以經(jīng)濟法理念為理念指導(dǎo)，稅收杠桿為基礎(chǔ)，以財政、金融等多種調(diào)控手段為補充的利益博弈各方的和諧制度。

3．生態(tài)房地產(chǎn)稅收調(diào)控制度創(chuàng)新

生態(tài)房地產(chǎn)稅收調(diào)控制度創(chuàng)新，應(yīng)當分析現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收制度存在的問題，以經(jīng)濟法的理念為指導(dǎo)，采用漸進式的制度變遷方式，構(gòu)建生態(tài)化房地產(chǎn)稅收制度為基礎(chǔ)，生態(tài)財政政策和金融政策為補充的生態(tài)調(diào)控制度體系。

（1）房地產(chǎn)稅收制度存在的問題

第一，房地產(chǎn)稅收體系有悖公平稅負原則，具體表現(xiàn)為：一是現(xiàn)行稅收集中設(shè)計在開發(fā)、流通交易環(huán)節(jié)，而在保有環(huán)節(jié)的稅種相對較少。由于交易環(huán)節(jié)的稅費過高，因而使新建商品房價格提高并帶動整個房地產(chǎn)市場價值上漲，在交易過程中還容易導(dǎo)致如個稅轉(zhuǎn)嫁給最終消費者，不利于房地產(chǎn)市場的調(diào)控。二是房地產(chǎn)稅收制度尚未完全實現(xiàn)統(tǒng)一，如城市維護建設(shè)稅、教育費附加等仍內(nèi)、外有別，對外資房地產(chǎn)企業(yè)則不征收此稅費。第二，房地產(chǎn)稅費繁多，且費擠稅現(xiàn)象嚴重。由于收費基本屬于地方財政的預(yù)算外收入，很難置于完全有效的監(jiān)督之下，容易導(dǎo)致與其他土地利益相關(guān)者形成對抗中央政策的聯(lián)盟，并還可因生態(tài)績效考核及問責制的不完善而權(quán)力尋租。第三，程序上稅收征管程序繁瑣，征收管理不嚴，懲罰力度不夠，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)稅收的經(jīng)濟調(diào)控功能弱化。

（2）以經(jīng)濟法理念為指導(dǎo)構(gòu)建生態(tài)化房地產(chǎn)稅收制度為基礎(chǔ)，以生態(tài)財政政策和金融政策為補充的生態(tài)調(diào)控制度體系

其一，對房地產(chǎn)市場限制性競爭地位的性質(zhì)進行正確定位。土地是一切生物賴以生存的基礎(chǔ)，是創(chuàng)造財富的基本要素之一，但房地產(chǎn)卻只是各行業(yè)的基礎(chǔ)。同時，由于我國土地的國有制度主要是地方政府進行管理和出讓，當生態(tài)利益和社會整體利益與局部個體利益沖突時，如果沒有生態(tài)績效考核機制及問責制，必將導(dǎo)致過度的房地產(chǎn)開發(fā)從而破壞生態(tài)環(huán)境，危及后代人及其他生物的生存基礎(chǔ)。目前我國將房地產(chǎn)定位為完全競爭市場，從開發(fā)環(huán)節(jié)來看，將導(dǎo)致大量圈地甚至掠奪本該屬于如湖泊、濕地的稀缺生態(tài)土地。從購買環(huán)節(jié)來看，將導(dǎo)致有錢人作為投資品而大量購入炒房從而抬高房價，而貧窮者甚至連生存基礎(chǔ)都無力購買。這不但導(dǎo)致兩極分化而且破壞生態(tài)平衡。因此，房地產(chǎn)業(yè)應(yīng)是一個不完全競爭性市場，應(yīng)當由國家對個體入量進行適當?shù)南拗疲呢斦徒鹑谡呱线M行調(diào)控，引導(dǎo)資金流向生態(tài)產(chǎn)業(yè)之中，從而為制度執(zhí)行成本的外部性內(nèi)部化奠定基礎(chǔ)。

其二，對房地產(chǎn)相關(guān)稅收進行生態(tài)化創(chuàng)新。從實體上，清費立稅，統(tǒng)一房地產(chǎn)稅收制度，改革土地出讓制度，強化稅收杠桿的宏觀調(diào)控功能。從程序上，強化稅源監(jiān)控、明確劃分征管權(quán)限，從而加強稅收征管、提高征管效率。同時完善房地產(chǎn)稅課稅的配套制度。當然，這是理想的生態(tài)稅收調(diào)控制度，但因現(xiàn)實中，由于土地出讓制度、中央與地方的事權(quán)與財權(quán)匹配的財政制度等相關(guān)制度的改革還需要一個過程，在全面生態(tài)化制度創(chuàng)新的探討與設(shè)計的同時，應(yīng)當采用漸進式的方法，先解決目前的政策調(diào)控失靈問題。筆者認為，首先，應(yīng)當以稅收的經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能為宗旨，開征房地產(chǎn)調(diào)節(jié)稅，這種稅開征的目的不是為了籌集財政資金而是調(diào)控房地產(chǎn)業(yè)、抑制投機的需求。具體來說，房地產(chǎn)調(diào)控稅是以現(xiàn)行的稅收法律和政策為基礎(chǔ)，對既定范圍內(nèi)的投機存量房征收調(diào)控稅種。可以規(guī)定以家庭為單位，對與家庭生活與工作有關(guān)的城市允許以家庭人口為基數(shù)保留其購房數(shù)，對于除繼承以外的超標房加倍征收調(diào)節(jié)稅。這一方面即維護了現(xiàn)有的房地產(chǎn)市場化成果，又預(yù)防了因炒房而導(dǎo)致生態(tài)失衡及市場泡沫過高的金融風險。當然，對于繼承而超標的，可以規(guī)定10年或8年以內(nèi)必須轉(zhuǎn)讓，否則，也要收調(diào)節(jié)稅。從而實現(xiàn)抑制投機性炒房需求的宏觀調(diào)控目的，使房地產(chǎn)價格合理回歸。①周明勇，肖宏偉：《生態(tài)民間借貸制度的研究》，《沈陽師范大學學報》，2013年第9期。其次，統(tǒng)一生態(tài)房地產(chǎn)稅收調(diào)控制度體系，完善相關(guān)配套的財政、金融及行政制度。

其三，建立地方政府及官員的生態(tài)績效考核機制并完善其問責制。目前，地方政府的經(jīng)濟發(fā)展主要依賴于土地出讓及與土地相關(guān)的如抵押貸款或BT等融資模式，而地方及其官員的考核主要是來自于上級對其GDP或基礎(chǔ)形象工程或其他經(jīng)濟指標。加上，地方政府主要官員任期短，且有由于對地方政府債務(wù)沒有考核機制、有的新官不理舊事的習慣，加劇了地方政府及其官員對短期地方利益的追求，從而導(dǎo)致為了追求GDP和形象政績而掠奪式地過度圈地、利用土地盡可能地舉債并大量開發(fā)房地產(chǎn)。一方面加劇了土地的粗放式開發(fā)、加劇了潛在的生態(tài)危機風險。另一方面，吹大了房地產(chǎn)泡沫，增加了地方政府債務(wù)潛在的金融風險，弱化了中央政府的房地產(chǎn)調(diào)控執(zhí)行力，加劇了調(diào)控政策執(zhí)行的制度外部性。因此，為了使中央與地方政府利益、社會整體與個體利益均衡，實現(xiàn)社會主義法治理念，使地方政府的制度執(zhí)行成本外部性內(nèi)部化，就應(yīng)當構(gòu)建包括地方政府及其主要官員的生態(tài)環(huán)境、生態(tài)地方政府債務(wù)考核機制的生態(tài)政績考核機制并完善以終身責任制為基礎(chǔ)的問責制。

總之，生態(tài)房地產(chǎn)稅收調(diào)控制度體系，是以社會整體利益為本位，兼顧私人利益的經(jīng)濟法理論為指導(dǎo)，以經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能為宗旨而不以籌資為目的房地產(chǎn)調(diào)節(jié)稅開征為起點，逐步建立包括生態(tài)績效、債務(wù)風險考核機制的政績考核體系；改革土地出讓制度，統(tǒng)一房地產(chǎn)稅費，最終實現(xiàn)以生態(tài)房地產(chǎn)稅收調(diào)控制度為基礎(chǔ)，生態(tài)財政政策和金融政策為補充的生態(tài)房地產(chǎn)調(diào)控制度體系創(chuàng)新。

四、結(jié)論及政策建議

從2003年開始房價不斷飛漲，年年出臺新政以緊縮調(diào)控，其根本原因在于：一是我國現(xiàn)行房地產(chǎn)調(diào)控制度沒有遵循社會整體利益與個體利益這對矛盾運動的客觀規(guī)律。二是沒有運用經(jīng)濟法的實質(zhì)公平的理念解決房地產(chǎn)主要問題而只是對枝節(jié)問題進行了調(diào)控，從而導(dǎo)致我國房地產(chǎn)價格調(diào)整越調(diào)越高而成為“空調(diào)”。因此，生態(tài)房地產(chǎn)稅收調(diào)控制度體系完善，需要以經(jīng)濟法理念為指導(dǎo)，以生態(tài)化房地產(chǎn)稅收制度為基礎(chǔ)，以生態(tài)財政政策和金融政策為補充，實現(xiàn)房地產(chǎn)市場中中央與地方、政府與市場、經(jīng)營者與消費者利益博弈的生態(tài)制度變遷。具體為，其一，回歸房地產(chǎn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的理性定位。其二，對房地產(chǎn)相關(guān)稅收進行生態(tài)化創(chuàng)新。首先，不以籌資為目的而以經(jīng)濟調(diào)控為宗旨開征房地產(chǎn)調(diào)節(jié)稅，實現(xiàn)房地產(chǎn)價格理性回歸。其次，從實體上，統(tǒng)一房地產(chǎn)稅收制度，改革土地出讓制度，強化稅收杠桿的宏觀調(diào)控功能。從程序上，強化稅源監(jiān)控、明確劃分征管權(quán)限，從而加強稅收征管、提高征管效率；并且完善配套的財政、金融及行政等制度。其三，建立地方政府及官員的生態(tài)績效考核機制并完善其問責制。

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（責任編輯：燦亮）

DF41

A

2095-1280(2014)06-0056-08

全國統(tǒng)計科學研究計劃重大項目“中國生態(tài)文明建設(shè)：統(tǒng)計測度、國際比較與影響因素研究”（項目編號：2013LD03）；國家社科基金項目《生態(tài)文明視域下國家低碳創(chuàng)新體系建設(shè)研究》（項目編號：14BGL099）。

周明勇，男，中國人民大學法學院博士研究生；肖宏偉，男，國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部助理研究員。