王 偉，高 雅

(1.濟(jì)南市行政學(xué)院，濟(jì)南250100;2.吉林大學(xué)珠海學(xué)院，廣東珠海519041)

《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的頒布，使得我國(guó)逐步形成了“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系，“一案”即指制定修訂應(yīng)急預(yù)案，“三制”即指建立健全應(yīng)急的體制、機(jī)制和法制。為了加強(qiáng)對(duì)基層的管理和指導(dǎo)，國(guó)家在2007年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》(下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，強(qiáng)調(diào)要在三年內(nèi)，完成“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)案體系建設(shè)，完善基層應(yīng)急預(yù)案體系，提升基層民眾危機(jī)意識(shí)和自救能力，提升基層應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的能力。近年來(lái)，基層應(yīng)急管理的水平和能力有了較大提高，但也存在著一些亟待解決的問(wèn)題，本文擬對(duì)此做一些探討。

一、基層應(yīng)急預(yù)案的特點(diǎn)、體系結(jié)構(gòu)及其重要性

(一)基層應(yīng)急預(yù)案的特點(diǎn)

基層應(yīng)急預(yù)案作為一級(jí)預(yù)案，既具有應(yīng)急預(yù)案的通性，如具有假設(shè)性、應(yīng)急性、程序性、規(guī)范性、可操作性、動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn)，同時(shí)也有著其特殊性，具有一些比較特殊的特點(diǎn)。其特殊性突出表現(xiàn)在:基層的應(yīng)急預(yù)案更加強(qiáng)調(diào)預(yù)案的可操作性、預(yù)案表述語(yǔ)言的易懂性、預(yù)案主體責(zé)任的明確性、危機(jī)事件先期處置的時(shí)效性、危機(jī)發(fā)生后響應(yīng)程序的簡(jiǎn)要性等。對(duì)此，天津市關(guān)于全面加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)強(qiáng)調(diào):基層應(yīng)急預(yù)案建設(shè)，初期應(yīng)充分調(diào)動(dòng)公眾的積極性，加強(qiáng)社會(huì)參與;預(yù)案編制內(nèi)容要側(cè)重預(yù)警信息、先期處置和善后措施，而整體的應(yīng)對(duì)流程應(yīng)由上級(jí)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào);預(yù)案后期管理要明確宣傳和演練措施。

(二)基層應(yīng)急預(yù)案的體系結(jié)構(gòu)

《意見(jiàn)》在定義應(yīng)急管理預(yù)案中的管理職責(zé)時(shí)，一般會(huì)界定在基層黨政組織機(jī)構(gòu)、基層群眾自治組織以及基層企事業(yè)單位三類。若從基層應(yīng)急預(yù)案體系組成單位的重要性和隸屬關(guān)系來(lái)分，又可以劃分為四類:一是縣級(jí)人民政府和社區(qū)、居委會(huì)、村委會(huì)等基層政權(quán)組織及其指導(dǎo)下的群眾自治組織;二是特殊企業(yè)，比如石油、化工、水電、通訊、金融等關(guān)系群眾基本生活的特殊行業(yè)或企業(yè);三是人口密集度比較高的特殊場(chǎng)所，比如各類學(xué)校和醫(yī)院;四是其他企事業(yè)單位。

(三)基層應(yīng)急預(yù)案的重要性

1.基層應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)的關(guān)鍵組成部分。應(yīng)急管理是一個(gè)從預(yù)防監(jiān)測(cè)到救援處置再到恢復(fù)重建的循環(huán)過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，基層可能是需要最早面對(duì)突發(fā)事件的。只有做好基層的應(yīng)急預(yù)案工作，才能更有效而科學(xué)地處置突發(fā)事件，為整個(gè)突發(fā)事件的處置打好基礎(chǔ)，并引導(dǎo)后續(xù)工作規(guī)范進(jìn)行。也就是說(shuō)，科學(xué)有效地加強(qiáng)基層的應(yīng)急預(yù)案建設(shè)，是加強(qiáng)應(yīng)急管理的一個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，并對(duì)其他環(huán)節(jié)具有指導(dǎo)、規(guī)范作用。［1］

2.加強(qiáng)基層應(yīng)急管理是時(shí)代要求。十八大提出要把人民群眾的利益放在最重要的地位，而作為與人民群眾聯(lián)系最緊密的基層，是承受和應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件、力爭(zhēng)把損失降低到最低限度的重要主體。在應(yīng)急管理的前期工作中，基層單位有著得天獨(dú)厚的便利條件，可以利用已經(jīng)建立起來(lái)的良好群眾關(guān)系，廣泛發(fā)動(dòng)基層群眾參與到風(fēng)險(xiǎn)要素的分析、應(yīng)急預(yù)案與實(shí)施細(xì)則的制定、應(yīng)急人員與應(yīng)急物資配置、志愿者隊(duì)伍的組織等方面的建設(shè)中來(lái)。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，專業(yè)的處置救援力量是需要時(shí)間才能參與到實(shí)際應(yīng)急管理處置中來(lái)的，而基層力量恰好可以在這個(gè)空白的時(shí)間段先期開展一些必要的處置和救援，為整個(gè)事件的有效處置贏得時(shí)間。此外，要提升全民的危機(jī)意識(shí)，宣傳的重點(diǎn)也要定位于基層。只有全面提升廣大基層民眾的危機(jī)意識(shí)，才能不斷提升我們整體的應(yīng)急管理水平。

3.基層民眾對(duì)公共安全需求髙漲。近十幾年來(lái)，世界各地各種突發(fā)事件頻現(xiàn)，從而引發(fā)了各國(guó)民眾對(duì)既有應(yīng)急預(yù)防體制和公共安全服務(wù)的高度重視，對(duì)自身周邊區(qū)域內(nèi)防災(zāi)抗災(zāi)能力的需求也不斷增加。我們黨要提高執(zhí)政能力建設(shè)就不能忽視在突發(fā)事件中對(duì)政府及其工作人員應(yīng)急處理能力的培養(yǎng)。只有做好了基層應(yīng)急管理預(yù)案，我們才能讓群眾住得舒心，過(guò)得放心。

二、我國(guó)基層應(yīng)急體系建設(shè)的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)基層工作人員的應(yīng)急管理理念還比較落后，“重救輕防”的意識(shí)還廣泛存在，并且，長(zhǎng)久以來(lái)基層民眾過(guò)度依賴于政府，民眾自身的應(yīng)急意識(shí)十分薄弱，這也使得基層預(yù)案的可操作性無(wú)法得到實(shí)踐的切實(shí)檢驗(yàn)。因此，我們現(xiàn)階段的基層應(yīng)急體系建設(shè)還存在著諸多的不足和問(wèn)題。

(一)基層應(yīng)急管理預(yù)案體系劃分比較混亂

根據(jù)規(guī)定，基層應(yīng)急預(yù)案編制工作的指導(dǎo)單位是各級(jí)人民政府和有關(guān)部門，基層應(yīng)急預(yù)案的管理單位是縣級(jí)人民政府及其有關(guān)部門。但是在實(shí)際工作中，很多企事業(yè)單位直接受其上級(jí)主管部門的管理，并不隸屬于政府。這就使得我們的預(yù)案體系比較混亂，難以實(shí)現(xiàn)一條線的垂直管理，這無(wú)疑加大了預(yù)案有效管理的難度。

(二)沒(méi)有專門的預(yù)案管理部門

在現(xiàn)階段，我們基層的街道辦事處一般是沒(méi)有設(shè)立專門的預(yù)案管理部門的，專門的預(yù)案建設(shè)人員配置也就無(wú)從談起。在很多的企事業(yè)單位中，往往是用職能相近部門兼管應(yīng)急管理工作，比如安監(jiān)科、保衛(wèi)處等等。這種情況的存在很大程度上會(huì)降低預(yù)案建設(shè)的完整性和科學(xué)性，從而使得基層應(yīng)急預(yù)案建設(shè)更多的是形式主義，走過(guò)場(chǎng)。

(三)應(yīng)急預(yù)案的演練往往流于形式

絕大多數(shù)基層單位很少進(jìn)行應(yīng)急演練，即使有些進(jìn)行應(yīng)急演練的單位也往往以宣傳性和演示性為主。重視“演”忽視“練”，將“演習(xí)”變成了“演戲”。本來(lái)，應(yīng)急預(yù)案演練的目的在于檢驗(yàn)預(yù)案的可操作性、檢驗(yàn)相應(yīng)隊(duì)伍的實(shí)際操作能力，磨合各個(gè)單元的配合與聯(lián)動(dòng)，而如果在演練的過(guò)程中敷衍，不能進(jìn)入實(shí)戰(zhàn)狀態(tài)，將導(dǎo)致演練各個(gè)環(huán)節(jié)脫節(jié)，信息傳輸錯(cuò)亂，甚至造成參演人員、部門建立與預(yù)案流程大相徑庭的錯(cuò)誤應(yīng)對(duì)模式。

(四)法律法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后

我國(guó)應(yīng)急法律體系還處在一個(gè)逐步完善發(fā)展的過(guò)程中，尤其缺少針對(duì)基層應(yīng)急管理工作的專項(xiàng)法律法規(guī)，從而使得政府在基層應(yīng)急體系建設(shè)中對(duì)于基層單位的約束力和強(qiáng)制力不足，造成了一些基層單位要么不根據(jù)具體實(shí)際因地制宜地制定應(yīng)急管理規(guī)劃，而是一味地照抄上級(jí)規(guī)劃條文;要么是以各種借口抵制應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)。這也成為影響基層預(yù)案科學(xué)建設(shè)的重要原因。

三、提升我國(guó)基層應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的途徑

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在加強(qiáng)基層應(yīng)急預(yù)案建設(shè)方面是有很多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的，我們要從國(guó)情和出發(fā)，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，循序漸進(jìn)地推進(jìn)我國(guó)的基層應(yīng)急預(yù)案建設(shè)。具體途徑包括:

(一)明確基層預(yù)案建設(shè)責(zé)任主體

在基層應(yīng)急預(yù)案建設(shè)中，要以縣、鎮(zhèn)兩級(jí)為重點(diǎn)，依托村(居)、企業(yè)，重點(diǎn)加強(qiáng)村莊、社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)的預(yù)案建設(shè)?；鶎诱?quán)組織應(yīng)加強(qiáng)與專業(yè)部門的協(xié)調(diào)配合，理順應(yīng)急信息的傳遞渠道，強(qiáng)化對(duì)群眾自治性組織的指導(dǎo)，調(diào)動(dòng)群眾自治性組織對(duì)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的積極性，發(fā)揮其積極作用;要發(fā)揮輿論的導(dǎo)向作用，加強(qiáng)對(duì)基層民眾應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害的宣傳教育，普及應(yīng)急預(yù)防知識(shí)，營(yíng)造良好輿論氛圍;要鼓勵(lì)企事業(yè)單位做好與基層政權(quán)組織的主動(dòng)聯(lián)絡(luò)，并加強(qiáng)與專業(yè)部門的對(duì)接。總之，要明確基層預(yù)案建設(shè)的責(zé)任主體，深入掌握區(qū)域情況與特點(diǎn)，積極與各方建立“伙伴關(guān)系”，協(xié)同各個(gè)成員單位共同建設(shè)預(yù)案，建立完善的區(qū)域應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，加強(qiáng)應(yīng)急保障。

(二)完善多方參與的專業(yè)化預(yù)案建設(shè)隊(duì)伍

在預(yù)案建設(shè)準(zhǔn)備期，邀請(qǐng)風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急管理的專家，經(jīng)驗(yàn)豐富的同志加入預(yù)案建設(shè)隊(duì)伍，以彌補(bǔ)基層應(yīng)急工作人員專業(yè)性、經(jīng)驗(yàn)性的不足，增強(qiáng)基層預(yù)案編制的科學(xué)性和可操作性。要充分調(diào)動(dòng)基層民眾的積極性，廣泛聽取基層民眾意見(jiàn)，深入了解實(shí)際情況，引導(dǎo)民眾積極參與預(yù)案的制定、宣傳、演練、評(píng)估與推廣。要完善志愿者隊(duì)伍建設(shè)，將志愿者融合到應(yīng)急管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，由點(diǎn)及面地將應(yīng)急意識(shí)融入到日常管理工作中，不斷提高基層應(yīng)急管理的水平和效率。

(三)采用多種方式，加強(qiáng)預(yù)案的宣傳與培訓(xùn)

要將危機(jī)管理知識(shí)和防災(zāi)救災(zāi)技能的教育納入基層宣傳教育范疇，以群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式、通俗易懂的語(yǔ)言，通過(guò)開設(shè)相關(guān)課程，并充分利用圖書、雜志、宣傳板、網(wǎng)絡(luò)等，進(jìn)行經(jīng)常性的、廣泛深入的宣傳教育;要強(qiáng)化對(duì)公眾經(jīng)常性的危機(jī)培訓(xùn)，普及災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害發(fā)生后的自救、互救等基本知識(shí)，不斷提升公眾防災(zāi)救災(zāi)的基本技能，提高整個(gè)社會(huì)應(yīng)對(duì)危機(jī)的心理承受能力和危機(jī)處理技能;要吸納公眾和相關(guān)社會(huì)組織積極參與，有針對(duì)性地進(jìn)行危機(jī)處置演練，提高各相關(guān)方應(yīng)對(duì)危機(jī)的操作能力。

(四)不定期突擊進(jìn)行基層預(yù)案的應(yīng)急演練

預(yù)案建設(shè)的目標(biāo)首先應(yīng)該是增強(qiáng)憂患意識(shí);其次是掌握安全知識(shí);最后是能將知識(shí)轉(zhuǎn)化為技能。為此，就必須結(jié)合實(shí)際，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地組織相關(guān)部門對(duì)相關(guān)預(yù)案進(jìn)行演練。預(yù)案演練的重點(diǎn)在于時(shí)效性和針對(duì)性。因此，各單位要結(jié)合有關(guān)突發(fā)事件的特點(diǎn)，以實(shí)戰(zhàn)的姿態(tài)，協(xié)同配合，全員參與，依據(jù)預(yù)案的要求，嚴(yán)格按照應(yīng)急處置、應(yīng)急保障和救援的程序，重點(diǎn)演練應(yīng)急組織指揮、群眾緊急疏散、自救互救、避難場(chǎng)所安置管理等內(nèi)容，鍛煉志愿者隊(duì)伍。此外，在每次演練之后，要及時(shí)對(duì)演練的實(shí)際情況進(jìn)行總結(jié)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，有針對(duì)性地進(jìn)行整改，進(jìn)一步修訂完善預(yù)案。

［1］鐘開斌.“一案三制”中國(guó)應(yīng)急管理體系的基本框架［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2009(11).

［2］顧林生.國(guó)外基層災(zāi)害應(yīng)急管理的機(jī)制評(píng)析［J］.中國(guó)減災(zāi)，2007(6).

［3］薛瀾，張強(qiáng)，鐘開斌.危機(jī)管理，轉(zhuǎn)型期中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)［M］.北京:清華大學(xué)出版社，2003.

［4］陳國(guó)華，張新梅，金強(qiáng).區(qū)域應(yīng)急管理實(shí)務(wù)——預(yù)案、演練及績(jī)效［M］.北京:化學(xué)工業(yè)出版社，2008.

［5］高小平.中國(guó)特色應(yīng)急管理體系建設(shè)的成就和發(fā)展［J］.中國(guó)行政管理，2008(11).

［6］廖方，李晶晶.危機(jī)管理中的一案三制——清華大學(xué)公共安全研究中心主任、中國(guó)工程院院士范維澄先生訪談［J］.新資本，2009(2).

［7］威海市人民政府應(yīng)急管理辦公室.基層應(yīng)急管理工作的調(diào)查與思考［J］.中國(guó)應(yīng)急管理，2011(2).

［8］北京市突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)辦公室.防災(zāi)減災(zāi)從我做起，應(yīng)急管理從基層抓起［J］.中國(guó)應(yīng)急管理，2011(8).