唐 釗,秦黨紅

（湖南商學(xué)院法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410205）

一、環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)與衡平

對(duì)于環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)的定義，學(xué)界存在多種看法，難以統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)，也稱環(huán)境規(guī)制博弈，是指競(jìng)爭(zhēng)主體（如國(guó)家或地區(qū)）為改善本地環(huán)境或者獲取更多經(jīng)濟(jì)利益而爭(zhēng)相采取更有吸引力的環(huán)境規(guī)制。根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)的范圍，環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)大致可分為國(guó)家間環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)內(nèi)區(qū)域間環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)，后者包括地區(qū)間環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)和城鄉(xiāng)間環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)。一般認(rèn)為，國(guó)家間環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)內(nèi)各主體環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)基本一致，且相互促進(jìn)。不過(guò)，一個(gè)國(guó)家之內(nèi)有凌駕于地方政府之上的中央政府和存在行政隸屬關(guān)系的政府機(jī)構(gòu)，使得國(guó)內(nèi)的環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)與國(guó)家間環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)有一些差異。例如，一國(guó)政府可通過(guò)征收環(huán)境稅使環(huán)境外部性內(nèi)化，但國(guó)際上并不存在一個(gè)享有內(nèi)在化外部性權(quán)力的超國(guó)家政府。根據(jù)環(huán)境規(guī)制的具體對(duì)象，環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)可分為水污染規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)、大氣污染規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)、土壤污染規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)等。

衡平一詞，古已有之，強(qiáng)調(diào)事實(shí)上的公正、合理。亞里士多德認(rèn)為，衡平就是事實(shí)上的公正，但這種公正非因法律而產(chǎn)生，它是對(duì)法律正義的矯正。托馬斯·阿奎納認(rèn)為，“有的時(shí)候，判決不應(yīng)依據(jù)法律的字面規(guī)定做出，而應(yīng)訴諸衡平，這就是立法者的意旨所在?！庇?guó)衡平法初期強(qiáng)調(diào)的是大法官以“國(guó)王的良心”行使司法管轄權(quán)，在個(gè)案中實(shí)現(xiàn)特殊正義，從而對(duì)普通法的僵化予以彌補(bǔ)。后來(lái)，在司法實(shí)踐中，英國(guó)大法官不斷總結(jié)一些判例作為先例，并從中形成了一些衡平法的基本原則。美國(guó)學(xué)者羅爾斯采用自然法學(xué)說(shuō)和社會(huì)契約論，對(duì)功利主義作了深刻而全面的批評(píng)，闡述了“作為公平的正義”的理論，并提出了正義的兩個(gè)基本原則（平等原則和差別原則）。

我國(guó)《漢書》中已有衡平一詞，意思是掌管、治理。后來(lái)，衡平一詞用于法律和司法中，強(qiáng)調(diào)公正、公平、公道、客觀，以解決現(xiàn)實(shí)理性需要與法律的矛盾。中國(guó)社會(huì)的悠久文明史，離不開(kāi)一套穩(wěn)定、和諧而又獨(dú)特的規(guī)范性秩序的建構(gòu)和維系。荀況曾曰：“禮之所以正國(guó)也，譬之猶衡之于輕重也?！薄度簳我份d申不害語(yǔ)：“鏡設(shè)精，無(wú)為而美惡自備；衡設(shè)平，無(wú)為而輕重自得?！薄俄n非子·飾邪》：“夫搖鏡而不得為明，搖衡則不得為正，法之謂也。”

由國(guó)內(nèi)外衡平的使用來(lái)看，衡平與公平或正義有些微區(qū)別。正義作為抽象理念，處在最高層次。正義在具體（如競(jìng)爭(zhēng)）領(lǐng)域的表現(xiàn)就是（競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)、過(guò)程和結(jié)果）公平。衡平強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)公平、事實(shí)上的公平。

隨著環(huán)境運(yùn)動(dòng)的深入，越來(lái)越多的環(huán)保主義者意識(shí)到，如要有效應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)，就必須將環(huán)境問(wèn)題與社會(huì)正義聯(lián)系起來(lái)。目前，社會(huì)各主體所享有的環(huán)境權(quán)利和承擔(dān)的損失與責(zé)任是各不相同的，“強(qiáng)者受益，弱者受損”這樣不公平的現(xiàn)象大量存在，這是環(huán)境問(wèn)題難以解決的一個(gè)重要原因。環(huán)境規(guī)制是為了保護(hù)環(huán)境而矯正、改善市場(chǎng)活動(dòng)的制度和政府行為，其存在內(nèi)部衡平和外部衡平問(wèn)題，對(duì)應(yīng)的環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)也存在內(nèi)部衡平和外部衡平問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中有些國(guó)家或地區(qū)環(huán)境規(guī)制總體水平還可以，但局部環(huán)境規(guī)制松弛；有些國(guó)家或地區(qū)環(huán)境規(guī)制總體水平不高，但局部環(huán)境規(guī)制嚴(yán)格。為了方便討論，人們常常會(huì)假定局部和整體環(huán)境規(guī)制保持一致，或者說(shuō)只注重國(guó)家或地區(qū)整體環(huán)境規(guī)制嚴(yán)格或松弛。須注意的是，雖然前述做法不利于研究環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)主體內(nèi)部衡平問(wèn)題，但并不妨礙筆者探討環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)主體間衡平。

一般認(rèn)為，各競(jìng)爭(zhēng)主體間的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利和競(jìng)爭(zhēng)義務(wù)達(dá)到相對(duì)均衡就是理想狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，各競(jìng)爭(zhēng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)的積極性和創(chuàng)造性才能得到充分發(fā)揮，從而資源配置的效率也才能最大限度地得以實(shí)現(xiàn)。例如，企業(yè)遷移（尤其是污染密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移）與環(huán)境規(guī)制水平有密切關(guān)系。企業(yè)選址會(huì)綜合考慮勞動(dòng)力、資本和環(huán)境等投入要素。企業(yè)在環(huán)境方面的投入成本取決于環(huán)境要素的價(jià)格與投入量，這直接或間接地由政府環(huán)境規(guī)制決定。也就是說(shuō)，不同的環(huán)境規(guī)制水平?jīng)Q定企業(yè)的環(huán)境成本不同，從而影響資本收益率的高低。在資本自由流動(dòng)和除環(huán)境規(guī)制外條件相同的情形下，追求利潤(rùn)最大化的資本會(huì)流向回報(bào)率高而環(huán)境規(guī)制水平低的地區(qū)。當(dāng)所有地方回報(bào)率均等時(shí)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)達(dá)至均衡，企業(yè)不再遷移。不過(guò)，環(huán)境規(guī)制往往是民眾、政府及利益集團(tuán)之間政治妥協(xié)的結(jié)果，“競(jìng)爭(zhēng)到底”(race to the bottom)、放松規(guī)制和規(guī)則的頻繁調(diào)整都說(shuō)明政府規(guī)制是有局限性的。如此，競(jìng)爭(zhēng)均衡也不會(huì)是最優(yōu)的。非合作的博弈還可能導(dǎo)致尋租效應(yīng)和放縱污染轉(zhuǎn)移，進(jìn)而使博弈各方利益均受損，其中弱勢(shì)者受害最深。

在分析環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)主體間衡平時(shí)，必須重點(diǎn)把握當(dāng)事方的認(rèn)識(shí)和能力差距。如果參與環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)的主體經(jīng)濟(jì)、科技和資源稟賦差不多，則它們可以被視作對(duì)等的游戲參與者。即便一時(shí)會(huì)出現(xiàn)不公平的競(jìng)爭(zhēng)，受損的一方也有實(shí)力反擊，因而總體競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)不會(huì)太失衡。當(dāng)前需重點(diǎn)關(guān)注的環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生在參與主體信息不對(duì)稱或?qū)嵙ο嗖钶^大的情形下。先發(fā)展起來(lái)的一方往往忽略先前行為給他方造成的影響，并采取于自己有利的規(guī)則，從而享受質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品和服務(wù)，卻將那些準(zhǔn)備淘汰的、污染較嚴(yán)重的產(chǎn)品、設(shè)備和產(chǎn)業(yè)等轉(zhuǎn)移到落后方。在實(shí)力相差較大的情形下，轉(zhuǎn)移是否基于自愿和影響如何很難說(shuō)清楚。

發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)明顯高于發(fā)展中國(guó)家，環(huán)境成本高導(dǎo)致資本回報(bào)率低。因而，發(fā)展中國(guó)家獲得生產(chǎn)和出口污染嚴(yán)重產(chǎn)品的“比較優(yōu)勢(shì)”，許多污染密集型產(chǎn)業(yè)從發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)移至發(fā)展中國(guó)家。另外，發(fā)達(dá)國(guó)家嚴(yán)格限制消費(fèi)過(guò)程中產(chǎn)生嚴(yán)重污染的產(chǎn)品的進(jìn)口和使用，從而促使發(fā)達(dá)國(guó)家凈進(jìn)口生產(chǎn)過(guò)程污染嚴(yán)重的產(chǎn)品而大力出口消費(fèi)過(guò)程污染嚴(yán)重的產(chǎn)品。這種污染轉(zhuǎn)移具有形式上的公平性，因而受到波斯納和薩默斯等人的支持。關(guān)注實(shí)質(zhì)公平的德沃金、羅爾斯及一大批發(fā)展中國(guó)家學(xué)者則反對(duì)功利主義和現(xiàn)實(shí)的不平等國(guó)際秩序。

國(guó)際上以多邊協(xié)定（包括WTO協(xié)定）為基礎(chǔ)形成了一系列多邊環(huán)境規(guī)則。由于環(huán)境規(guī)制水平不同被認(rèn)為是污染轉(zhuǎn)移發(fā)生的重要原因，相關(guān)的多邊環(huán)境規(guī)則強(qiáng)調(diào)通過(guò)對(duì)締約方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)差異的調(diào)整以影響比較優(yōu)勢(shì)。另外，有些國(guó)際條約和國(guó)際慣例中就受害者的訴訟權(quán)利作了較多規(guī)定。

然而，國(guó)際上缺乏一個(gè)內(nèi)部化外部性的超級(jí)政府，國(guó)與國(guó)之間依靠國(guó)際條約和國(guó)際慣例來(lái)調(diào)整，這使得對(duì)環(huán)境規(guī)制惡性競(jìng)爭(zhēng)的約束力大大減低?，F(xiàn)有國(guó)際環(huán)境規(guī)則是在發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)下制定的，其主要反映和體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家的利益需求。發(fā)達(dá)國(guó)家整體環(huán)境變好離不開(kāi)環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)的積極作用，但發(fā)展中國(guó)家似乎深受環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)之苦。發(fā)達(dá)國(guó)家利用不公平的規(guī)則體系，從發(fā)展中國(guó)家低價(jià)進(jìn)口自然資源和初級(jí)產(chǎn)品，并把加工制成品高價(jià)賣給發(fā)展中國(guó)家。這樣一來(lái)，發(fā)展中國(guó)家的資源和利益被掠奪，生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重?fù)p害。發(fā)達(dá)國(guó)家非但不反思其罪責(zé)，還指責(zé)發(fā)展中國(guó)家破壞環(huán)境，將發(fā)展中國(guó)家斥為“污染避難所”，對(duì)來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的產(chǎn)品征收反傾銷稅或反補(bǔ)貼稅，打壓發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

地區(qū)間和城鄉(xiāng)間污染轉(zhuǎn)移也與各地環(huán)境規(guī)制水平的差異有很大關(guān)系。美國(guó)在20世紀(jì)80年代以前發(fā)展極不平衡，富裕的白人聚居區(qū)環(huán)境要求高，而有色人種聚居區(qū)則承接了大量垃圾填埋場(chǎng)和污染嚴(yán)重工廠等，這種現(xiàn)象導(dǎo)致了環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)的爆發(fā)。美國(guó)在環(huán)境領(lǐng)域開(kāi)展和嘗試了一系列的活動(dòng)，包括嚴(yán)控污染源、促進(jìn)公眾參與，調(diào)查和公布環(huán)境污染情況，協(xié)調(diào)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)處理環(huán)境爭(zhēng)議，其環(huán)境效果十分明顯。歐盟成員國(guó)之間實(shí)力差距明顯，污染在成員國(guó)間和城鄉(xiāng)間也曾頻繁轉(zhuǎn)移。為處理好貿(mào)易和環(huán)境的關(guān)系，歐盟引入了“適當(dāng)性原則”，要求環(huán)境措施帶來(lái)的“環(huán)境效益”至少應(yīng)等價(jià)于“貿(mào)易損失”。在協(xié)調(diào)區(qū)域間環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，歐盟堅(jiān)持多樣性與靈活性的原則。此外，歐盟的立法者，像美國(guó)的同行一樣，已減少對(duì)命令和控制手段的依賴而更注重環(huán)保經(jīng)濟(jì)措施。

由此看來(lái)，環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)既可能促進(jìn)環(huán)保，從而增進(jìn)衡平，但惡性環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致污染轉(zhuǎn)移等消極后果。發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家大量轉(zhuǎn)移污染，一國(guó)之內(nèi)污染由發(fā)達(dá)地區(qū)向落后地區(qū)、由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移頻繁，導(dǎo)致弱勢(shì)地區(qū)生態(tài)環(huán)境日益惡化，進(jìn)而危害整個(gè)地球環(huán)境。因而，現(xiàn)實(shí)環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)存在嚴(yán)重不公平，有時(shí)形式上的公平掩蓋了實(shí)質(zhì)的不公平，用古今中外熟知的衡平作為環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和理念目標(biāo)有重大意義。

二、我國(guó)環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)失衡的緣由

我國(guó)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)涉及環(huán)境利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)綜合利益的維護(hù)，事關(guān)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而，目前的非理性環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致污染由東部發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部落后地區(qū)、由城市向農(nóng)村不停轉(zhuǎn)移，弱勢(shì)者的利益受到不公平損害。吳敬璉曾指出，污染密集型產(chǎn)業(yè)由發(fā)達(dá)地區(qū)向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移表面上是企業(yè)追求利潤(rùn)最大化的結(jié)果，實(shí)際上反映了我國(guó)區(qū)域不平衡發(fā)展模式造成的弊病，深層原因是我國(guó)增長(zhǎng)方式未有重大轉(zhuǎn)變。有人認(rèn)為：“污染下鄉(xiāng)”意味著社會(huì)生產(chǎn)的外部環(huán)境成本被轉(zhuǎn)移給農(nóng)村居民，而城市居民節(jié)省了一筆重要的支出。洪大用指出，城鄉(xiāng)環(huán)境發(fā)展差異顯著的重要原因是環(huán)境控制體系存在二元性。我國(guó)《環(huán)境綠皮書》曾鮮明指出：通過(guò)截污，城區(qū)水質(zhì)得到改善，農(nóng)村環(huán)境卻惡化了；城市轉(zhuǎn)二產(chǎn)促三產(chǎn)，近鄰郊區(qū)空氣污染加重了；通過(guò)在農(nóng)村填埋垃圾，城區(qū)面貌改善，郊區(qū)污染加重了?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)目前的環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)體系還存在許多問(wèn)題。

（一）環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)法律的缺失

我國(guó)欠缺環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)立法，對(duì)環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)的概念、表現(xiàn)形式、法律后果等難以認(rèn)定。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)、各地環(huán)評(píng)的實(shí)施等方面，有關(guān)規(guī)定并不明確、可操作性差。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，一些重大項(xiàng)目由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，其他建設(shè)項(xiàng)目由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。然而，該法并未對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)行使審批權(quán)做出明確規(guī)定，單純追究行政責(zé)任使得審批部門和建設(shè)單位違法成本低。在各地片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)下，環(huán)境影響評(píng)價(jià)往往流于形式，難以保證客觀性和科學(xué)性。另外，我國(guó)雖然已形成一個(gè)以《環(huán)境保護(hù)法》為主的環(huán)境法律體系，但并沒(méi)有綜合性的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律或條例，控制城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移污染的立法十分薄弱。還有，現(xiàn)有法律對(duì)環(huán)境污染轉(zhuǎn)移不能有力地規(guī)制，制裁措施和執(zhí)法力度都顯得弱，一定程度上縱容了污染轉(zhuǎn)移的發(fā)生。

（二）環(huán)境管理體系不健全

我國(guó)各級(jí)政府事權(quán)劃分較籠統(tǒng)，對(duì)環(huán)境保護(hù)這種交叉性事務(wù)，并沒(méi)根據(jù)各部門的職能進(jìn)行明確的劃定。如此，機(jī)會(huì)主義盛行，各機(jī)關(guān)沒(méi)有認(rèn)真履行其環(huán)保職能。地區(qū)環(huán)境建設(shè)中的水污染治理、空氣污染防治和植樹(shù)造林等本應(yīng)受到地方重點(diǎn)支持，但往往口號(hào)呼吁多，實(shí)際中從沒(méi)如經(jīng)濟(jì)發(fā)展那樣受到重視。除了地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)投入和環(huán)保資金的監(jiān)管不足外，地方政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管也不到位。

財(cái)政分權(quán)改革增強(qiáng)了地方政府運(yùn)用財(cái)政資源的權(quán)力，調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，也弱化了中央政府運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的能力，這使得地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴性降低。地方政府轉(zhuǎn)而尋求新的資金，如發(fā)行地方債券、拆遷賣地、招商引資等。相對(duì)來(lái)說(shuō)，招商引資可帶來(lái)技術(shù)和市場(chǎng)，也是較穩(wěn)定的和便捷的資金來(lái)源。然而，遷移的企業(yè)和資本是有限的。各地你爭(zhēng)我?jiàn)Z，致使招商引資競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈。地方政府非理性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致資源浪費(fèi)和“囚徒困境”。各地方政府迎合外來(lái)企業(yè)降低成本的需要，爭(zhēng)相采取減免稅收、優(yōu)惠供地、優(yōu)惠貸款和降低環(huán)境規(guī)制水平等優(yōu)惠措施。在一地率先減免稅收和降低環(huán)保水平的情況下，其他地方政府會(huì)“比照辦理”，從而使得非理性競(jìng)爭(zhēng)更烈。外來(lái)投資者則有機(jī)可乘，以彼地的優(yōu)惠政策壓本地，迫使當(dāng)?shù)卣邮芸量痰恼勁袟l件，使得地方政府陷入“囚徒困境”博弈，導(dǎo)致招商引資成本大于收益，社會(huì)福利受損。而且，一些質(zhì)量不高、競(jìng)爭(zhēng)力弱、效率低的企業(yè)投資將真正的戰(zhàn)略投資擠走，即“劣幣驅(qū)逐良幣”，降低了地方引資的整體質(zhì)量和效率。各地方政府在招商引資過(guò)程中，忽視對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)真審查，一大批發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰的產(chǎn)業(yè)資本乘虛而入。一些地方政府推出的優(yōu)惠政策不透明，帶有隨意性和不穩(wěn)定性，且操作程序不規(guī)范，極易滋生腐敗，損害政府公信力和政治文明。

目前我國(guó)農(nóng)村環(huán)境日益惡化，形勢(shì)嚴(yán)峻，主要表現(xiàn)在生活污染加重，面源污染突出，工礦污染增多，飲水安全難保障，大量污染從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。城鄉(xiāng)二元管理模式是農(nóng)村環(huán)境惡化的重要原因之一。我國(guó)城鄉(xiāng)分治戰(zhàn)略導(dǎo)致嚴(yán)重的不公平。在環(huán)保領(lǐng)域，主要指城市和農(nóng)村在獲取環(huán)境資源、利益與承擔(dān)環(huán)保責(zé)任方面嚴(yán)重不協(xié)調(diào)。城鄉(xiāng)間環(huán)保投入（包括資金、設(shè)備、人員和制度投入）、政府重視程度、環(huán)境權(quán)利義務(wù)不平衡使得弱勢(shì)農(nóng)村環(huán)境面臨越來(lái)越大的壓力。

（三）利益補(bǔ)償機(jī)制存在不足

環(huán)保尤其農(nóng)村環(huán)保是公共事務(wù)，因投資回報(bào)率低而難吸引社會(huì)資金，責(zé)任主體難判定或太多。因而，政府投資應(yīng)起主導(dǎo)作用。然而，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，環(huán)境規(guī)制具有外部性，其可能體現(xiàn)為不同利益群體之間的財(cái)富轉(zhuǎn)移，還可表現(xiàn)為環(huán)境政策效應(yīng)的溢出，譬如對(duì)鄰近地區(qū)和本地代際成本或收益的溢出。假如一個(gè)地區(qū)實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)境治理政策，則會(huì)對(duì)相鄰地區(qū)的居民有溢出外部性，那么相鄰地區(qū)為了經(jīng)濟(jì)利益就可能減少這種“公共品”的供給。對(duì)于這種搭便車行為，我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)保經(jīng)濟(jì)手段的影響有限，且沒(méi)有多少限制環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的不公平影響的非強(qiáng)制性方法。在缺乏合理的利益補(bǔ)償機(jī)制的情況下，各地方政府就很難在生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本和收益分配上達(dá)到均衡，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府怠于合作，共同保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境就容易淪落為口號(hào)而難以落實(shí)。

三、促進(jìn)我國(guó)環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)衡平的措施

加強(qiáng)和促進(jìn)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間環(huán)境規(guī)制合理競(jìng)爭(zhēng)，有利于解決關(guān)涉廣大人民群眾身體健康的環(huán)境問(wèn)題，直接影響我國(guó)可持續(xù)發(fā)展，也是建設(shè)生態(tài)文明、構(gòu)建和諧社會(huì)、改善環(huán)境質(zhì)量和履行國(guó)際環(huán)境義務(wù)和責(zé)任的迫切需要。當(dāng)前，為了促進(jìn)構(gòu)建環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)衡平體系，我國(guó)應(yīng)處理好以下幾個(gè)方面。

（一）平衡分權(quán)規(guī)制和集權(quán)規(guī)制

對(duì)于國(guó)內(nèi)環(huán)境規(guī)制來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)單的分權(quán)規(guī)制或集權(quán)規(guī)制都不太妥當(dāng)。缺少中央集權(quán)規(guī)制，地方環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)會(huì)趨向白熱化和無(wú)序狀態(tài)，陷入“競(jìng)爭(zhēng)到底”和資源浪費(fèi)等困境，難應(yīng)對(duì)污染轉(zhuǎn)移和利益集團(tuán)的影響。同時(shí)，地方政府最了解本地生態(tài)環(huán)境，也最渴望改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，能更有效地供應(yīng)公共物品。因而，國(guó)內(nèi)環(huán)境規(guī)制應(yīng)在集權(quán)規(guī)制和分權(quán)規(guī)制間找到平衡點(diǎn)，才能充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮中央和地方的積極性和正能量。例如，2013年肆虐中國(guó)的霧霾令國(guó)人擔(dān)憂，各級(jí)政府積極采取了許多應(yīng)對(duì)措施。突破霾伏，沒(méi)有中央的統(tǒng)一部署不能達(dá)到理想的效果。北方霧霾與南方霧霾的形成和特點(diǎn)區(qū)別較大，其他地方的霧霾也有自己的特點(diǎn)，這決定了各地的應(yīng)對(duì)措施也應(yīng)有別。就環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的確定而言，國(guó)家沒(méi)有制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，省、自治區(qū)、直轄市可制定地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；國(guó)家沒(méi)有制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，省、自治區(qū)、直轄市可制定當(dāng)?shù)匚廴疚锱欧艠?biāo)準(zhǔn)。如果省級(jí)政府制定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，則當(dāng)?shù)仄髽I(yè)環(huán)境成本提高了，可采用基于產(chǎn)品加工標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境標(biāo)志來(lái)提升當(dāng)?shù)丨h(huán)境友好型產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。根據(jù)各地環(huán)境特點(diǎn)、污染源的分布及構(gòu)成和發(fā)展?fàn)顩r，我國(guó)中央政府和各地方政府應(yīng)密切合作，從而構(gòu)筑嚴(yán)密的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。

（二）加強(qiáng)綠色GDP考核

我國(guó)應(yīng)貫徹預(yù)防為主、防治結(jié)合和綜合治理的原則，大力發(fā)展清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，積極應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)和預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，努力保障我國(guó)的環(huán)境安全，促進(jìn)我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展，從而為實(shí)現(xiàn)我國(guó)和諧社會(huì)的宏偉目標(biāo)創(chuàng)造良好的環(huán)境條件。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)綠色GDP考核。以往考核只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，對(duì)于環(huán)境資源損失不太關(guān)心，導(dǎo)致一些官員偏重和依賴污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展。用綠色GDP考核官員政績(jī)，有助于減少官員盲目招商引入污染，不會(huì)陷入降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的惡性競(jìng)爭(zhēng)；地方官員將會(huì)更重視環(huán)境治理和防范外來(lái)污染，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏。如今考核綠色GDP的實(shí)踐，有利于促使各地重視環(huán)境保護(hù)（如霧霾治理），對(duì)于打擊污染者和其保護(hù)傘、阻止官商勾結(jié)、反腐倡廉也有十分重要意義。綠色GDP的考核實(shí)施，面臨著許多技術(shù)、觀念和制度方面的障礙，但缺少這樣的指標(biāo)體系，我國(guó)的真實(shí)發(fā)展水平就無(wú)法體現(xiàn)，也就沒(méi)有準(zhǔn)確和可信的基礎(chǔ)資料來(lái)促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的重大決策，我國(guó)也很難實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的綜合統(tǒng)籌與平衡發(fā)展。因而，我國(guó)應(yīng)排除障礙和困難，積極探索，逐步推動(dòng)我國(guó)依據(jù)國(guó)情發(fā)展綠色GDP。但要納入考核體系，就得既讓人信服又有可操作性。在大規(guī)模考核綠色GDP之前，可設(shè)計(jì)一些考核各地環(huán)境規(guī)制、環(huán)境保護(hù)水平和實(shí)效的硬指標(biāo)，淡化GDP，并以此影響官員的行為和決策。在國(guó)人強(qiáng)烈關(guān)注節(jié)能減排和霧霾治理的形勢(shì)下，中央和地方需對(duì)片面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式進(jìn)行反思和調(diào)整，以綠色GDP和人均綠色GDP的發(fā)展作為主要考核指標(biāo)。

（三）合理采用環(huán)保經(jīng)濟(jì)措施

依據(jù)羅爾斯的平等和差別原則，各主體資源稟賦、起點(diǎn)和能力有差別的情況下，各主體應(yīng)承擔(dān)有區(qū)別的義務(wù)和責(zé)任。環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)也存在類似的情況，各主體資源、實(shí)力有別，單純強(qiáng)調(diào)形式平等有負(fù)面影響，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和惡性競(jìng)爭(zhēng)會(huì)帶來(lái)巨大的危害。因而，在承認(rèn)各主體資源稟賦、實(shí)力差距的情況下，以不公平求公平，即給各個(gè)主體“相對(duì)特權(quán)”，從而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)措施可克服傳統(tǒng)的命令加控制管理方法的某些弊端，靈活實(shí)現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)化和污染者付費(fèi)，但保障機(jī)制的缺乏會(huì)加速環(huán)境非正義。政府在實(shí)施環(huán)保經(jīng)濟(jì)措施時(shí)可加入一些應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈的條款，以此避免低收入群體不公平遭受污染。我國(guó)已積極實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，大力促進(jìn)排污交易，正積極籌備開(kāi)征環(huán)境稅，但還存在很多不足。地區(qū)間環(huán)保經(jīng)濟(jì)措施差異較大，這也促使污染轉(zhuǎn)移和環(huán)境非正義的加重。從當(dāng)前面臨的環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)來(lái)看，我國(guó)亟須合理開(kāi)征環(huán)境稅和健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償。如能確定合適的環(huán)境稅稅率，則能將環(huán)境成本合理內(nèi)化，對(duì)污染轉(zhuǎn)移的泛濫能起到有效的遏制作用。為應(yīng)對(duì)我國(guó)區(qū)域環(huán)境規(guī)制的失效，避免地方政府“搭便車”，擺脫合作困境，則應(yīng)當(dāng)盡快完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。我國(guó)已有一些區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償?shù)奶接懞蛯?shí)踐，應(yīng)積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和推廣，發(fā)揮其為中央、省級(jí)政府垂直補(bǔ)償和區(qū)域內(nèi)部補(bǔ)償?shù)闹匾a(bǔ)充的作用。區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償是有效規(guī)制破壞區(qū)域生態(tài)環(huán)境行為的重要保證，也是構(gòu)建多元化、立體化區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償體系的重要環(huán)節(jié)。

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