李春根 應(yīng) 麗

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西 南昌，330013)

一、引言

低保對(duì)象認(rèn)定是農(nóng)村低保工作的核心環(huán)節(jié)。只有準(zhǔn)確認(rèn)定低保對(duì)象，才能確保這項(xiàng)民生實(shí)事真正落到實(shí)處，才能確保困難群眾的基本生活真正得到保障，也才能確保“應(yīng)保盡?！钡闹贫饶繕?biāo)順利實(shí)現(xiàn)。到目前為止，各地建立的農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定方法成效如何?在實(shí)施的過程中，是否做到了程序明確、操作規(guī)范、方法簡(jiǎn)便，是否保證了公開、公平和公正?實(shí)踐表明，各地建立的農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定方法存在一些問題與不足:農(nóng)村低保對(duì)象瞄準(zhǔn)率低，“人情保、關(guān)系?！?、“騙?！爆F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生等。本文通過系統(tǒng)分析各地區(qū)農(nóng)村低保對(duì)象評(píng)價(jià)方法，并結(jié)合中部地區(qū)某縣的具體做法，對(duì)我國農(nóng)村低保對(duì)象瞄準(zhǔn)機(jī)制進(jìn)行完善。

農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定問題備受學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。崔樹義、劉朝立(2009)認(rèn)為，農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定存在兩大問題:一是農(nóng)村居民收入界定困難;二是低保對(duì)象確定中存在不規(guī)范、不公正和不公平現(xiàn)象。[1]何銀花(2012)認(rèn)為，差額補(bǔ)助法造成隱性收入難以核實(shí)，缺乏規(guī)范的退出機(jī)制導(dǎo)致低保金失去了應(yīng)有的效用。[2]張時(shí)飛、唐鈞(2007)通過對(duì)遼、冀兩省的調(diào)研，指出農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定工作條件的滯后是造成低保對(duì)象認(rèn)定問題的主要原因之一。[3]凌文豪、梁金剛(2009)通過對(duì)河南省安陽市某村的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保對(duì)象瞄準(zhǔn)機(jī)制問題主要是:人情保、應(yīng)保未保及騙保問題，造成這些問題的原因主要有三個(gè)方面:一是農(nóng)村家庭收入計(jì)算方法不科學(xué);二是農(nóng)村最低生活保障對(duì)象瞄準(zhǔn)程序不規(guī)范;三是監(jiān)督反饋機(jī)制不暢通。[4]綜合農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定研究表明，低保對(duì)象認(rèn)定是農(nóng)村低保制度中的最基本問題，也是最重要難題。探求農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定新機(jī)制是推動(dòng)農(nóng)村低保制度有效運(yùn)行的保障，是做好農(nóng)村低保工作的關(guān)鍵。

二、農(nóng)村低保對(duì)象確定方法評(píng)價(jià)及瞄準(zhǔn)率分析

(一)典型農(nóng)村低保對(duì)象確定方法

1.河北做法

河北廊坊市三河區(qū)對(duì)于低保對(duì)象的認(rèn)定，打破了傳統(tǒng)的只看收入的方式，針對(duì)造成家庭生活困難的兩方面原因——“收入少”和“支出大”，實(shí)行收入與支出對(duì)比看的“收入、支出比例”認(rèn)定法。[5]該方法將家庭年均的支出額(如購買生活必需品的支出、子女教育支出、水電費(fèi)支出、醫(yī)療支出等基本的、必需的支出，對(duì)于購買高檔消費(fèi)品等非必需支出不予納入支出總額的核算范圍)比上年均收入總額，得出一個(gè)比值，比值超過設(shè)定警戒線的家庭將被納入低保范圍。比值越高的家庭，表明生活越困難，越有優(yōu)先獲得低保資格的權(quán)利。

2.莆田市社區(qū)提名法[6]

福建莆田市采用“社區(qū)提名法”進(jìn)行低保目標(biāo)定位，即由社區(qū)以當(dāng)?shù)孛癖娬J(rèn)為是公正、公平的方式鑒別出適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)救助受益者。一般包括以下程序:提交申請(qǐng)材料;村委會(huì)初審(召開民主評(píng)議:由村委會(huì)成員、村民代表及其他人員組成);張榜公示并作出初步審議;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核;縣民政部門審批。村委員會(huì)主要承擔(dān)對(duì)低保申請(qǐng)對(duì)象的家計(jì)調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主要負(fù)責(zé)復(fù)審、上報(bào)，而縣民政局一般在有舉報(bào)的情況下才介入家庭收入核定工作。對(duì)于農(nóng)戶收入，基本上采取“民主選舉窮人”的辦法進(jìn)行。

3.貴州做法[7]

貴州農(nóng)村低保對(duì)象的審核審批嚴(yán)格按照“三環(huán)節(jié)十步驟”(申請(qǐng)核評(píng)、審核、審批三環(huán)節(jié)，申請(qǐng)受理、調(diào)查核實(shí)、民主評(píng)困、一榜公示、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、二榜公示、縣級(jí)民政部門審批、三榜公示、待遇批準(zhǔn)十個(gè)步驟)的程序開展。貴州省采用“直接認(rèn)定法”進(jìn)行低保對(duì)象認(rèn)定?！爸苯诱J(rèn)定法”是通過對(duì)家庭成員勞動(dòng)力狀況、身體狀況等因素的考查，將無勞動(dòng)能力、無生活來源、無法定扶養(yǎng)義務(wù)人的老年人、未成年人、殘疾人;因疾病、殘疾、災(zāi)害等原因造成生活困難的人員等典型人群直接劃入低保人群。另外對(duì)于符合低保條件，卻因與村干部關(guān)系不好未納入低保的，政府采取“直通車”方式直接審批。

在保障對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)的劃定上推行“核查明顯收入、分類劃檔、按檔救助”的方式，以核查家庭明顯收入為主，充分借助村民“民主評(píng)困”和“三榜公示”等措施確保合理界定保障對(duì)象身份。根據(jù)家庭的貧困程度將保障對(duì)象劃分為三類，補(bǔ)助水平相應(yīng)分為五個(gè)檔次。其中一類保障對(duì)象是無勞動(dòng)能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)人的老年人、殘疾人或者未成年人;二類保障對(duì)象是家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力因病、因殘喪失勞動(dòng)能力造成家庭基本生活常年困難的特困家庭;三類保障對(duì)象為因其他原因造成家庭基本生活常年困難的家庭。[8]

4.遼寧做法[9]

遼寧省在農(nóng)村低保對(duì)象的界定上，規(guī)定遼寧省夫妻一方持有本省農(nóng)業(yè)戶口，其配偶及子女為外省市或本省其他縣農(nóng)業(yè)戶口，在現(xiàn)居住地定居1年以上的農(nóng)村困難居民，可申請(qǐng)享受當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保待遇。

在家庭人均收入核定方面，遼寧省規(guī)定家庭年總收入包括家庭經(jīng)營性收入、工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入和其他收入。實(shí)際操作是:一是對(duì)農(nóng)村家庭種、養(yǎng)殖業(yè)收入標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定一個(gè)浮動(dòng)幅度，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))根據(jù)本地實(shí)際自行確定。如桓仁縣把不同農(nóng)作物的畝產(chǎn)分別設(shè)定為:玉米350公斤～500公斤、水稻400公斤～500公斤、大豆120公斤～150公斤，各家各戶的具體產(chǎn)量由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村來最終確定;二是在核定農(nóng)村低保家庭收入時(shí)，普遍遵循“宜粗不宜細(xì)、就低不就高”的原則。如蘇家屯區(qū)規(guī)定，雞、鴨、鵝等禽類收入以每只5元計(jì)算，10只以下不計(jì)收入;三是評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的具體實(shí)施，充分考慮了貧困家庭的勞動(dòng)能力、管理水平和投入成本等因素對(duì)收成的影響。蘇家屯區(qū)規(guī)定:正常年景耕種管理的農(nóng)戶，按2004年市場(chǎng)平均價(jià)格計(jì)算，每畝水田扣除所有成本收入為400元，旱田扣除成本每畝純收入為300元。而貧困家庭純收入執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)為:水田每畝300元～400元，旱田每畝為200元～300元之間。

除以上特色做法外，部分地區(qū)在開展農(nóng)村低保工作時(shí)，采用“輪流坐莊”的方式確定農(nóng)村低保對(duì)象。[10]這種方法完全拋開了“低?！北Ｘ毨У脑瓌t，即便是老幼孤寡病殘者這些有特殊情況的對(duì)象，只要被確定為農(nóng)村低保對(duì)象，下一年便不能享受“低保”資格待遇，而對(duì)于沒有享受到“低?！钡募彝ィ瑒t不分貧富下一年均有資格成為享受“低?！贝龅膶?duì)象。有些地區(qū)則考慮到“低保金”的有限性、“低保”申請(qǐng)者眾多以及“低?！睂?duì)象的難以確定等客觀情況，同時(shí)“低?！睂?duì)象的確定采取名額分配制容易引起村民不滿。因此，采用“均分低保金”的做法，把“低保金”平均分配給每一個(gè)村民。[11]如某農(nóng)村就存在采取直接將鄉(xiāng)里分下來的低保金全村平均分配的情形。低保對(duì)象名額仍按要求上報(bào)，但是低保金直接由村里平均分配。這種做法看似公平，卻完全違背了“低?！敝贫仍O(shè)立的初衷。

(二)農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定瞄準(zhǔn)率分析

農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定瞄準(zhǔn)率，是在農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定工作中，通過一系列的制度措施或?qū)嵤┓椒▽?duì)低保對(duì)象進(jìn)行甄選，最終確定享受農(nóng)村低保救助的對(duì)象中不存在“錯(cuò)?！?、“漏?！焙汀膀_保”等問題的概率。農(nóng)村低保對(duì)象瞄準(zhǔn)率主要包括三個(gè)方面:第一，符合標(biāo)準(zhǔn)的低保戶是否都納入了農(nóng)村低保;第二，所有的低保戶是否都符合低保標(biāo)準(zhǔn);第三，已確定的農(nóng)村低保戶最終是否得到了低保資金保障。[12]根據(jù)2012年《全國社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果》顯示，一些地方仍存在“錯(cuò)保”“漏?！薄膀_?！钡葐栴}，全國低保對(duì)象瞄準(zhǔn)率為96%。針對(duì)低保對(duì)象瞄準(zhǔn)率問題，民政部強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步完善認(rèn)定條件，規(guī)范審批程序，健全工作機(jī)制，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理，完善農(nóng)村低保對(duì)象瞄準(zhǔn)機(jī)制，提高最低生活保障對(duì)象瞄準(zhǔn)率，將有限的社會(huì)救助資源投入到最需要救助的人群當(dāng)中?！板e(cuò)?！薄奥┍！薄膀_?！钡葐栴}的存在表明，在我國現(xiàn)行瞄準(zhǔn)機(jī)制下，具體實(shí)施低保對(duì)象認(rèn)定方法的過程中存在一些問題與不足:

1.程序復(fù)雜，操作不規(guī)范，公正性低

國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知(國發(fā)〔2007〕19號(hào))中要求，建立農(nóng)村最低生活保障制度，按屬地進(jìn)行管理，各地要做到制度完善、程序明確、操作規(guī)范、方法簡(jiǎn)便，保證公開、公平、公正。通過對(duì)典型農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定方法的分析，發(fā)現(xiàn)一些方法程序繁瑣、操作復(fù)雜、需耗費(fèi)大量的人力和物力，影響低保工作的有效開展。如一些地方村級(jí)民主制度如不健全，村干部常常通過主觀判斷低保對(duì)象家庭收入情況，容易導(dǎo)致“關(guān)系保、人情?！背霈F(xiàn)，降低了農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定的公正性和科學(xué)性。又如有的地方采用六道嚴(yán)格的決策程序，名單確定環(huán)節(jié)較多，需要多次組織工作人員開展，可減少投票表決擬定名單環(huán)節(jié)。同時(shí)，低保對(duì)象名單不能只通過村支兩委投票、黨員大會(huì)審議方式確定，這種方式具有方法簡(jiǎn)單，主觀性強(qiáng)的缺點(diǎn)，容易造成“關(guān)系保、人情?！爆F(xiàn)象。而且操作不規(guī)范，沒有明確指出，申請(qǐng)人與低保經(jīng)辦人員和村(居)民委員會(huì)成員有近親屬關(guān)系的，應(yīng)進(jìn)行單獨(dú)登記。

2.農(nóng)民家庭收入核算困難

農(nóng)村居民收入具有不穩(wěn)定性和多樣性，收入難以貨幣化，因此，在家庭收入核算方面存在較大困難，容易產(chǎn)生虛報(bào)、瞞報(bào)、甚至偽造家庭收入的情況，也會(huì)產(chǎn)生基層人員核算錯(cuò)誤的現(xiàn)象。雖然各地都提出了不同的方法來測(cè)算收入，但是直到目前為止仍然沒有一個(gè)方法是盡善盡美的。如:遼寧省在收入核算上，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))根據(jù)本地實(shí)際自行確定，對(duì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料進(jìn)行價(jià)格規(guī)定，再根據(jù)農(nóng)民所擁有數(shù)量進(jìn)行計(jì)算。一方面，該種方法具有較大的主觀性，農(nóng)作物收成與氣候、土壤、農(nóng)作物品種、家庭的種植技術(shù)等方面緊密聯(lián)系，每個(gè)家庭收成不一樣，難以簡(jiǎn)單進(jìn)行收入定位，具有較大的隨意性;另一方面，此種方法較為復(fù)雜，實(shí)際操作難度大，認(rèn)定方法不經(jīng)濟(jì)，需考慮物價(jià)等各種因素，工作人員難以計(jì)算且容易產(chǎn)生誤差。

3.“關(guān)系保、人情保”現(xiàn)象比較突出

各地農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定工作中，普遍的做法都是由村委會(huì)進(jìn)行初審，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行審核，最后交由縣民政部門審批。這種做法容易產(chǎn)生村委會(huì)干部權(quán)力尋租行為，優(yōu)親厚友，滋生腐敗現(xiàn)象。同時(shí)，也造成各種拉選票、托關(guān)系等不公平現(xiàn)象出現(xiàn)。不僅影響了基層政府官員在人民群眾心中的形象，而且扭曲了農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定工作的公平性。同時(shí)，這一現(xiàn)象侵占了農(nóng)村低保對(duì)象指標(biāo)，“應(yīng)保未?！爆F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，使生活更加貧困或處于同樣貧困狀態(tài)的家庭得不到政府給予的必要的救助，不能有效地解決農(nóng)村貧困群體溫飽問題。如貴州省一些地方采用“以資金定人數(shù)”的做法，即先預(yù)計(jì)能籌集多少低保資金，然后確定人數(shù)，最后確定低保標(biāo)準(zhǔn)。這種做法容易造成實(shí)際需要救助人數(shù)與獲取低保金的人數(shù)不一致，無法做到“應(yīng)保盡?！?，從而與低保制度目標(biāo)相背離。

4.缺乏嚴(yán)格的病、殘低保人員審核程序，低保退出機(jī)制不完善

低保人員申請(qǐng)中，因病因殘人員所占比例較高。從各地的審批情況看，對(duì)因病因殘的審核程序較弱，沒有執(zhí)行嚴(yán)格的審核程序，基本上只是通過表面的觀察或申請(qǐng)人簡(jiǎn)單的自我表述，申請(qǐng)者并未提供相關(guān)的病、殘證明。這也就容易促進(jìn)一些低保申請(qǐng)者弄虛作假、騙取低保的行為，影響低保對(duì)象認(rèn)定程序的公平性和公正性。低保退出機(jī)制不夠完善，無法做到“應(yīng)退盡退”。在農(nóng)村低保對(duì)象管理上，農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)化、信息化相對(duì)滯后，難以做到及時(shí)有效地對(duì)低保對(duì)象收入進(jìn)行跟蹤。同時(shí)，除了低保金的領(lǐng)取外，低保對(duì)象還可以享受附加的多項(xiàng)救助和福利項(xiàng)目。這不僅導(dǎo)致低保“退出難”，而且助養(yǎng)了一批“懶漢”。

三、“指標(biāo)代理法”在提高農(nóng)村低保對(duì)象瞄準(zhǔn)率的功效與實(shí)踐

(一)“指標(biāo)代理法”的內(nèi)涵和特征

1.“指標(biāo)代理法”的內(nèi)涵

“指標(biāo)代理法”是在收入和消費(fèi)相關(guān)的指標(biāo)基礎(chǔ)上，包括就業(yè)、教育、健康、家庭結(jié)構(gòu)、房屋質(zhì)量等方面，設(shè)置的一套用基本生活指標(biāo)來量化農(nóng)民家庭貧困狀況的方法，也即六項(xiàng)評(píng)估法。六項(xiàng)評(píng)估法中包括六大項(xiàng)、60多小項(xiàng)，每一項(xiàng)都與農(nóng)村貧困家庭的生活狀況相關(guān)，并對(duì)應(yīng)不同的分值?！爸笜?biāo)代理法”設(shè)置的變量指標(biāo)主要涵蓋以下內(nèi)容:

一是家庭成員特征:包括家庭成員勞動(dòng)能力、健康狀況、教育程度等;

二是家庭收入特征:包括家庭成員職業(yè)狀況、經(jīng)營性收入等;

三是家庭支出特征:包括家庭成員日常生活消費(fèi)情況、家庭負(fù)擔(dān)情況(包括子女就學(xué)、重病人、殘疾人等)等;

四是家庭財(cái)產(chǎn)特征:包括家庭固定資產(chǎn)(包括擁有的房屋、土地、山地等)、耐用消費(fèi)品種類(家用電器、機(jī)動(dòng)車等)。

“指標(biāo)代理法”在實(shí)施的過程中具體包括兩個(gè)步驟:一是入戶調(diào)查，根據(jù)家庭實(shí)際情況找到對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目，并計(jì)算出分值，最后加總得出該家庭貧困狀況分?jǐn)?shù);二是民主評(píng)議，對(duì)每戶申請(qǐng)對(duì)象進(jìn)行民主投票，并計(jì)分。最后將家庭貧困狀況分值與民主投票分值加總，按分值高低進(jìn)行排序，確定最終的低保對(duì)象。

2.“指標(biāo)代理法”的特征

一是變量指標(biāo)涵蓋面內(nèi)容全面，基本涵蓋了家庭生活的各項(xiàng)收支情況。變量指標(biāo)中家庭成員的勞動(dòng)能力和職業(yè)狀況基本反映了家庭成員的土地收入和務(wù)工收入，也就基本涵蓋了一個(gè)家庭的收入特征;家庭負(fù)擔(dān)情況和用電基本反映了一個(gè)家庭的支出特征。

二是降低家庭收入核算難度。對(duì)家庭收入的核算，指標(biāo)代理法采用的是一種定量的方法，將家庭收入情況分項(xiàng)列出，進(jìn)行評(píng)估打分。與“收入核查法”等其他方法相比較，具有成本低廉、方法簡(jiǎn)單，可操作性強(qiáng)，易于理解和計(jì)算等優(yōu)點(diǎn)，解決了農(nóng)村家庭收入核算難問題。

三是聽證評(píng)議，民主投票，確保公正性、公平性和公開性?！爸笜?biāo)代理法”不是簡(jiǎn)單的建立評(píng)估指標(biāo)來確定低保對(duì)象，在實(shí)際操作中，它與民主聽證評(píng)議等辦法相結(jié)合，相互制約，互為補(bǔ)充，相輔相成。農(nóng)村低保民主聽證評(píng)議代表由30人組成，隨機(jī)抽取11人以上的單數(shù)代表參加聽證評(píng)議。對(duì)在保對(duì)象和申請(qǐng)對(duì)象進(jìn)行表決，確保評(píng)議的公正性、公平性和公開性。

四是采用二維分析法，提高低保對(duì)象瞄準(zhǔn)率。二維分析法，即將入戶調(diào)查評(píng)估得分與民主投票得分進(jìn)行加總，按各占50%的權(quán)重進(jìn)行綜合計(jì)算，低保對(duì)象由高分到低分進(jìn)行排隊(duì)，實(shí)行末位淘汰制。這種方法提高了低保對(duì)象瞄準(zhǔn)率，使篩選對(duì)象更為準(zhǔn)確，也保障了低保對(duì)象類別的劃分，使保障金額審定更為合理。

(二)“指標(biāo)代理法”在提高農(nóng)村低保對(duì)象瞄準(zhǔn)率的實(shí)踐和功效

“指標(biāo)代理法”是我國中部地區(qū)某縣為克服農(nóng)村低保動(dòng)態(tài)管理中出現(xiàn)的問題，經(jīng)過不斷地實(shí)踐、探索和完善而總結(jié)出的農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定方法。該方法所設(shè)立的評(píng)估項(xiàng)，既對(duì)收入貧困型家庭進(jìn)行評(píng)估，也對(duì)支出型家庭進(jìn)行評(píng)估。在實(shí)際操作中，“指標(biāo)代理法”與“陽光公示”、“民主聽證評(píng)議”等辦法相結(jié)合，相互制約，互為補(bǔ)充。農(nóng)村低保申報(bào)審批程序主要包括:張榜公示、備案登記、入戶評(píng)估、聽證評(píng)議、篩選對(duì)象、鄉(xiāng)鎮(zhèn)評(píng)審和縣級(jí)審批等七步?！爸笜?biāo)代理法”作為一種簡(jiǎn)便易行、科學(xué)規(guī)范的農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定法，該縣從2011年開始建立并推行，經(jīng)過兩年試行，收效顯著。主要表現(xiàn)在:

1.測(cè)量尺度科學(xué)，“瞄準(zhǔn)率”得到有效提高

“指標(biāo)代理法”為農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定工作的開展提供了一套科學(xué)的評(píng)估尺度。農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定工作是一項(xiàng)世界性難題，農(nóng)民的收入具有不確定性，難以進(jìn)行量化?！爸笜?biāo)代理法”涵蓋了人口、收入、支出、住房、消費(fèi)等特征，指標(biāo)的設(shè)計(jì)與農(nóng)村居民貧困程度有直接關(guān)系，可以直接和間接的方式考察出農(nóng)民的生活指數(shù)水平，較其他低保對(duì)象認(rèn)定方法科學(xué)、客觀，有效提高了低保對(duì)象認(rèn)定的“瞄準(zhǔn)率”。在2012年審計(jì)署開展的低保審計(jì)中，全國低保工作錯(cuò)保率為4%，而該縣13000多個(gè)城鄉(xiāng)低保對(duì)象，僅查出14人存在一定問題，誤差率不足1‰，大大低于全國低保工作的誤差率。

2.促進(jìn)了動(dòng)態(tài)管理，低?！巴顺鲭y”得到解決，切實(shí)做到應(yīng)保盡保、應(yīng)退盡退

“指標(biāo)代理法”從動(dòng)態(tài)的角度出發(fā)，每年都要進(jìn)行重新評(píng)選，指標(biāo)的設(shè)計(jì)也符合動(dòng)態(tài)管理的要求。每戶村民的評(píng)估得分根據(jù)家庭情況的改變，每年都在發(fā)生變化。在實(shí)際操作中，“指標(biāo)代理法”與“陽光公示”、“聽證評(píng)議”等方法結(jié)合起來，評(píng)估和評(píng)議得票分值各占50分，將低保對(duì)象按綜合分值高低進(jìn)行排隊(duì)，實(shí)行末位淘汰，最終評(píng)選出低保對(duì)象。該種方法較公正、公平、公開，未達(dá)到低保條件的村戶自動(dòng)退出，解決了部分低保戶“退出難”的問題。2011年，該縣首次采用“指標(biāo)代理法”，一次性核減農(nóng)村低保對(duì)象431戶1291人，核減比例達(dá)到13.31%，其中，有63人在《評(píng)估表》公示后自愿退保。

3.群眾信服，信訪量明顯減少

“指標(biāo)代理法”最大的特點(diǎn)是簡(jiǎn)便易行、科學(xué)公正，評(píng)選過程由村干部和村民共同參與，而且公開透明?！爸笜?biāo)代理法”全面衡量了農(nóng)村居民的家庭貧困程度，各項(xiàng)指標(biāo)設(shè)計(jì)直觀化，群眾能快速理解和接受，更能客觀地反映群眾的家庭貧困程度。同時(shí)，鼓勵(lì)村民參與，發(fā)揮群眾的民主監(jiān)督力量，避免各種“暗箱操作”行為。群眾對(duì)評(píng)選結(jié)果滿意，未評(píng)上的農(nóng)戶對(duì)此也無怨言。該縣民政局社會(huì)救助局接到的信訪量大幅減少，信訪件由2009年37件、2010年33件，到2011年下降到17件，到2012年5月核查工作已大半結(jié)束，只收到了4件。

4.有效遏制了“人情?！?、“關(guān)系?！?，提高了低保的公信度

在操作流程中，在保對(duì)象和申請(qǐng)對(duì)象屬村干部直系親屬的，由村干部填寫《村干部親屬享受低保備案登記表》報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)民政局備案，有效監(jiān)督和遏制了村干部利用職權(quán)照顧親屬的行為。評(píng)選人員中除了村干部，還增加了村民代表、村級(jí)信訪紀(jì)檢監(jiān)督員等，聽證評(píng)議也采取評(píng)議代表投票方式進(jìn)行，整個(gè)過程都做到公平、公開和公正，有效遏制“人情?！薄ⅰ瓣P(guān)系保”的產(chǎn)生。不僅提高了基層政府的公信力，而且提高了低保政策的公信度。

5.操作簡(jiǎn)便，群眾易于接受，低保工作人員壓力減輕

“指標(biāo)代理法”中各項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)計(jì)直觀，計(jì)算方法簡(jiǎn)便，操作性強(qiáng)，低保工作人員不用花過多的時(shí)間去理解和操作。村民也能快速的理解和接受，無需低保工作人員做過多的解釋和說明。低保政策深入人心，村民能積極主動(dòng)地配合工作人員開展工作，從而減輕了工作人員的工作負(fù)擔(dān)，降低了工作難度，減少了人力、物力等財(cái)政支出。

四、完善“指標(biāo)代理法”的配套措施

“指標(biāo)代理法”是一種理性的、客觀的、公平的低保對(duì)象認(rèn)定方法，在實(shí)踐中取得了較顯著的成效，在考慮全國各地區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展差異的基礎(chǔ)上，因地制宜完善選擇性指標(biāo)后可向全國推廣。但也存在一些問題與不足，如，指標(biāo)中的分值設(shè)置缺乏統(tǒng)計(jì)分析，科學(xué)性尚需進(jìn)一步論證;信用機(jī)制不健全，村干部代為填寫評(píng)估表格，難以保證內(nèi)容的實(shí)效性等。因此，進(jìn)一步完善相關(guān)配套措施，是完善“指標(biāo)代理法”，并在全國廣泛推廣和應(yīng)用的關(guān)鍵，對(duì)改善城鄉(xiāng)低保對(duì)象瞄準(zhǔn)機(jī)制具有重要意義。

(一)加強(qiáng)部門配合，實(shí)現(xiàn)信息共享，健全信息核查機(jī)制

隨著城鄉(xiāng)居民就業(yè)的多元化、收入的多樣性，導(dǎo)致低保對(duì)象瞄準(zhǔn)率低，家庭實(shí)際生活具有較強(qiáng)的隱蔽性，僅僅依靠民政部門入戶進(jìn)行調(diào)查難以明確，必須依靠相關(guān)部門的配合。因此，一方面，民政部門在低保對(duì)象認(rèn)定工作要起到主導(dǎo)、紐帶的作用，做好低保對(duì)象的申請(qǐng)、登記、評(píng)審、審批和日常管理工作。同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化與其他部門，如工商、統(tǒng)計(jì)、勞動(dòng)保障、公安、稅務(wù)等部門的溝通銜接，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制;另一方面，建立信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享，把低保對(duì)象認(rèn)定工作開展的各種情況及時(shí)反映在信息平臺(tái)上，以利于加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督，共同促進(jìn)低保工作的健康有序發(fā)展。同時(shí)，要健全城鄉(xiāng)家庭資產(chǎn)信息核查機(jī)制，加強(qiáng)低保對(duì)象認(rèn)定工作的動(dòng)態(tài)管理，從各方面進(jìn)行更準(zhǔn)確地核查低保對(duì)象資產(chǎn)，提高城鄉(xiāng)低保對(duì)象信息的真實(shí)性，有效地遏制各種違規(guī)施保和有意騙保等行為。

(二)完善低保對(duì)象認(rèn)定程序，消除不合規(guī)現(xiàn)象

要從源頭上防止各種“關(guān)系?！薄ⅰ叭饲楸！爆F(xiàn)象的出現(xiàn)，保證低保對(duì)象認(rèn)定工作的公開、公平和公正，必須完善低保對(duì)象認(rèn)定程序，進(jìn)一步加強(qiáng)制度和機(jī)制建設(shè)。因此，完善“指標(biāo)代理法”應(yīng)該從確定程序上進(jìn)行完善。具體包括:規(guī)范戶籍認(rèn)定條件，規(guī)范低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的委托受理程序;規(guī)范申請(qǐng)理由，對(duì)于因病因殘申請(qǐng)對(duì)象必須提供病歷和殘疾證證明;完善公示程序和入戶評(píng)估程序;完善備案登記;規(guī)范民主評(píng)議;規(guī)范審核審批程序等。一方面，必需建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，借助社會(huì)力量，包括群眾監(jiān)督、信訪監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、媒體監(jiān)督等，監(jiān)督低保對(duì)象認(rèn)定工作的整個(gè)過程，幫助完善低保對(duì)象認(rèn)定程序，保證各個(gè)程序都公開、公平和公正;另一方面建立責(zé)任追究制度和權(quán)利、義務(wù)相結(jié)合制度，低保工作人員違規(guī)操作必需追究相應(yīng)責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重者可開除工作，并處以高額罰款;騙保者不僅要取消低保金領(lǐng)取資格，還將取消其享受的其他社會(huì)救助和社會(huì)福利待遇，并處以一定金額罰款。規(guī)定享受低保權(quán)利的人員必需盡一定的義務(wù)，防止低保金養(yǎng)懶漢的現(xiàn)象，避免低保對(duì)象對(duì)政府社會(huì)救助金的依賴。如引導(dǎo)低保對(duì)象就業(yè)，參加就業(yè)培訓(xùn)，提高低保對(duì)象工作能力等。最終達(dá)到城鄉(xiāng)低?！俺绦虿僮饕?guī)范、對(duì)象準(zhǔn)確、結(jié)果公開、管理規(guī)范、群眾滿意”的目標(biāo)。

(三)建立健全低保監(jiān)督法律體系

國務(wù)院推行城鄉(xiāng)最低生活保障制度以來，各地努力推進(jìn)依法保障，按照法規(guī)或規(guī)章受理低保申請(qǐng)，并嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)審核審批程序，使低保工作逐步步入規(guī)范化、法制化軌道。但是，從各地低保工作開展的現(xiàn)狀來看，仍存在許多違法違規(guī)行為，低保工作人員利用權(quán)力徇私，違法亂紀(jì);群眾更是以“吃低保”為榮，想方設(shè)法弄虛作假，騙?，F(xiàn)象不斷。我國目前尚缺乏一部法律來制約這一問題的產(chǎn)生。因此，需要建立完善的低保法律監(jiān)督體系，用法律來規(guī)范低保對(duì)象的確定，通過加強(qiáng)立法，來確保低保制度的穩(wěn)定性和權(quán)威性。如國家出臺(tái)《社會(huì)救助法》，對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定作出明確規(guī)定:對(duì)道德失范、違法亂紀(jì)的工作人員嚴(yán)懲;對(duì)依法履行職責(zé)，公正、廉潔開展工作的工作人員給予獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)群眾各種弄虛作假、騙吃低保的行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰。這不僅能強(qiáng)化低保工作的監(jiān)督機(jī)制，抑制各種騙保行為，使群眾自覺服從管理，遵紀(jì)守法，而且為民政部門加大執(zhí)法力度提供了法律依據(jù)與保障。

[1]崔樹義、劉朝立:《山東農(nóng)村低保:問題與建議》，載《山東經(jīng)濟(jì)》，2009(7)。

[2]何銀花:《淺談農(nóng)村低保存在的問題及對(duì)策》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技》，2012(23)。

[3]張時(shí)飛、唐鈞:《正確認(rèn)識(shí)“農(nóng)村絕對(duì)貧困人口”與“農(nóng)村低保對(duì)象”》，載《工作研究與建議》，2007(6)。

[4][12]凌文豪、梁金剛:《農(nóng)村最低生活保障對(duì)象瞄準(zhǔn)機(jī)制研究——基于對(duì)河南省安陽市某村的實(shí)證研究》，載《社會(huì)保障研究》，2009(6)。

[5]民政部最低生活保障司:《福建省農(nóng)村居民最低生活保障資金管理暫行辦法》，見《農(nóng)村特困戶生活救助與農(nóng)村最低生活保障資料匯編》，32頁，2004－08。

[6]黃蘭方、魏錫華:《福建農(nóng)村低保工作的經(jīng)驗(yàn)借鑒——基于莆田市農(nóng)村低保工作調(diào)查》，載《當(dāng)代生態(tài)農(nóng)業(yè)》，2007(Z1)。

[7]杜曉虎:《貴州省農(nóng)村居民最低生活保障制度研究》，浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005。

[8]蔡青:《貴州省農(nóng)村居民最低生活保障問題研究》，天津大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010。

[9]唐鈞、張時(shí)飛:《遼寧、河北兩省農(nóng)村低保制度研究報(bào)告》，126頁，載《中國農(nóng)村社會(huì)保障制度研究》，2006。

[10][11]李合偉、蔣玲玲:《農(nóng)村最低生活保障制度對(duì)象認(rèn)定存在的問題及解決路徑分析》，載《勞動(dòng)保障世界》，2012(11)。