黃澗秋
(蘇州市政府 法制辦公室,江蘇 蘇州215004)
自從2011年起開始正式推行案例指導(dǎo)制度,最高人民法院已經(jīng)分批公布了五批共22個指導(dǎo)性案例,其對審判業(yè)務(wù)的實際影響不容小覷,無論在司法實務(wù)界還是在學(xué)界均引起了廣泛的重視和熱評。與行政訴訟相類似,行政復(fù)議也是一種針對行政爭議的救濟制度,其基本活動同樣是適用法律于案件事實并最終得出處理結(jié)論的邏輯過程。那么,為了更好地促進(jìn)行政復(fù)議制度功能的發(fā)揮,我國是否需要建立與司法系統(tǒng)相似的行政復(fù)議案例指導(dǎo)制度?在行政復(fù)議法面臨修改之際,對于這一論題,國內(nèi)學(xué)界還缺乏應(yīng)有的關(guān)注。本文擬以建立指導(dǎo)制度的依據(jù)為起點,揭示其必要性,并初步勾勒出該制度框架的雛形。
由于行政復(fù)議案例指導(dǎo)無論是在制度層面還是在理論層面尚付闕如,正在成長中的審判案例指導(dǎo)制度可以為它提供一個制度性參照和分析框架。當(dāng)然,在另一方面,我們對于行政復(fù)議案例指導(dǎo)進(jìn)行理論建構(gòu)和制度設(shè)計,不能脫離行政復(fù)議作為行政機關(guān)內(nèi)部運作系統(tǒng)的監(jiān)督救濟制度這一本質(zhì)屬性。
首先,我們可以考察一下什么是審判案例指導(dǎo)制度。審判案例指導(dǎo)制度的發(fā)展歷程主要經(jīng)歷了兩個階段,一是最高人民法院在《人民法院第二個五年指導(dǎo)綱要》中指出:“建立和完善案例指導(dǎo)制度,重視指導(dǎo)性案例在統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)下級法院審判工作、豐富和發(fā)展法學(xué)理論方面的作用。”二是2011年11月最高人民法院正式出臺了《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。該《規(guī)定》廓清了此前各地實踐中對于指導(dǎo)性案例界定的諸多爭議,將指導(dǎo)性案例的范圍限于由最高人民法院確定并統(tǒng)一發(fā)布的、已經(jīng)發(fā)生法律效力的案例,其外延涵蓋社會廣泛關(guān)注的、法律規(guī)定比較原則的等五種類型。在此前提下,指導(dǎo)性案例的效力表現(xiàn)為:各級人民法院審判類似案例時應(yīng)當(dāng)參照。
如果簡單地移植《規(guī)定》確立的指導(dǎo)制度,我們可以把行政復(fù)議案例指導(dǎo)制度初步界定為:由一定級別的行政復(fù)議機關(guān)或行政復(fù)議機構(gòu)從各地各部門所作出的行政復(fù)議決定中按照一定標(biāo)準(zhǔn)遴選產(chǎn)生的典型性案例,各級行政復(fù)議機關(guān)在處理類似案件時應(yīng)當(dāng)參照該種案例。申言之,行政復(fù)議指導(dǎo)性案例來源于各個行政復(fù)議機關(guān)已經(jīng)作出并生效的行政復(fù)議決定,該行政復(fù)議決定所涵攝的案件事實和法律適用具有一定的典型性和指導(dǎo)意義,該指導(dǎo)性案例經(jīng)過正式程序發(fā)布并生效以后,各級行政復(fù)議機關(guān)參照該案例的處理要點和精神進(jìn)行行政復(fù)議受理和審理活動,以保證同案同處、異案異處。指導(dǎo)性案例效力的根源正是基于案例發(fā)布機關(guān)對于作為其下級的各級行政復(fù)議機關(guān)在行政復(fù)議活動上的指導(dǎo)、監(jiān)督性權(quán)力。一般來說,指導(dǎo)性案例的發(fā)布機關(guān)應(yīng)當(dāng)為國務(wù)院法制辦公室。
上級復(fù)議機關(guān)對于下級復(fù)議機關(guān)的指導(dǎo)、監(jiān)督性權(quán)力在《行政復(fù)議法》中主要體現(xiàn)在第20條和第28條,即行政復(fù)議機關(guān)無正當(dāng)理由不予受理行政復(fù)議申請的,由上級行政機關(guān)責(zé)令其受理,或者直接受理。行政復(fù)議機構(gòu)發(fā)現(xiàn)有無正當(dāng)理由不予受理行政復(fù)議申請或者不按照期限作出行政復(fù)議決定的,應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政機關(guān)提出建議。為強化上級復(fù)議機關(guān)的指導(dǎo)監(jiān)督作用,2007年《行政復(fù)議法實施條例》專設(shè)“行政復(fù)議指導(dǎo)和監(jiān)督”一章,其第54條對于上級復(fù)議機關(guān)的指導(dǎo)監(jiān)督作用作出了概括性規(guī)定:“縣級以上各級地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強對所屬工作部門和下級人民政府履行行政復(fù)議職責(zé)的監(jiān)督”,但是,該條例對于上級政府工作部門對下級工作部門的監(jiān)督卻沒有規(guī)定,個中緣由不得而知。另外,值得一提的是,該條例第59條還建立了下級復(fù)議機關(guān)重大行政復(fù)議決定的報備制度,這一制度的實質(zhì)是上級復(fù)議機關(guān)對于下級復(fù)議機關(guān)在行政復(fù)議活動中的個案事后監(jiān)督。
上級復(fù)議機關(guān)對下級復(fù)議機關(guān)的指導(dǎo)監(jiān)督是一種單向的、不對等的監(jiān)督行政關(guān)系。在《行政復(fù)議法》實施以后,各地實踐中涌現(xiàn)出林林總總的指導(dǎo)監(jiān)督方式,例如業(yè)務(wù)培訓(xùn)、工作評查、復(fù)議稽查、文書評比、不予受理審查、復(fù)議決定的備案、重大決定的再審查、典型案例研討會等制度和做法。[1]在個案指導(dǎo)方面,國務(wù)院法制辦公室和各省市政府法制辦公室定期出版《行政復(fù)議典型案例選編》等書籍。國務(wù)院法制辦行政復(fù)議司編寫的《行政復(fù)議典型案例選編》中將該書的編寫目的定位為:“總結(jié)行政復(fù)議工作經(jīng)驗,加強對全國行政復(fù)議工作的指導(dǎo),促進(jìn)行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè),提高行政復(fù)議人員的辦案能力和水平?!毕啾容^各地已有的實踐做法而言,擬議中的行政復(fù)議案例指導(dǎo)制度的法律依據(jù)同樣來自于《行政復(fù)議法》及其實施條例所確立的行政復(fù)議指導(dǎo)和監(jiān)督制度。但是,行政復(fù)議案例指導(dǎo)制度具有其不可替代的特點:第一是制度化;第二是較強的拘束力;第三是事前指導(dǎo)性;第四是功能的普適性。在現(xiàn)行行政復(fù)議法律所確立的行政復(fù)議指導(dǎo)和監(jiān)督制度體系中,行政復(fù)議案例指導(dǎo)是最為剛性、最強有力的一種制度。
在制度依據(jù)上,行政復(fù)議案例指導(dǎo)與《規(guī)定》確定的指導(dǎo)制度存在兩點區(qū)別:第一,司法系統(tǒng)的案例指導(dǎo)制度在組織法上的依據(jù)是最高人民法院在審級監(jiān)督上的依據(jù),上下級人民法院之間并無領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系;而行政復(fù)議案例指導(dǎo)在組織法上的依據(jù)來自于《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》,各級地方政府都服從于國務(wù)院,各級地方政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級政府的工作,各級政府工作部門受上級政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)。第二,司法系統(tǒng)案例指導(dǎo)制度功能發(fā)揮的后盾在于上級人民法院的改判權(quán),借鑒指導(dǎo)性案例,可以降低上級法院撤銷、改判或者發(fā)回重審的可能性;[2]除了責(zé)令受理以外,由于我國沒有二級行政復(fù)議的一般制度,行政復(fù)議案件的改判權(quán)在上下級行政復(fù)議機關(guān)之間并不存在。從這一點看,行政復(fù)議案例指導(dǎo)的效力更需要專門的法律制度給其武裝上“牙齒”。
初步看來,行政復(fù)議案例指導(dǎo)的法律依據(jù)在于上級復(fù)議機關(guān)對下級復(fù)議機關(guān)的指導(dǎo)監(jiān)督職權(quán),通過自上而下的案件受理審理協(xié)調(diào)機制,在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一案件辦理尺度,保證各級復(fù)議機關(guān)準(zhǔn)確適用法律,提高行政復(fù)議辦案質(zhì)量,最終提升行政復(fù)議制度的公信力。這些無疑都是行政復(fù)議案例指導(dǎo)制度功能的題中應(yīng)有之義。具體來說,行政復(fù)議案例指導(dǎo)制度功能可以包括以下幾個方面:
毋庸諱言,同案不同處現(xiàn)象在我國各地的行政復(fù)議實踐中大量地存在,既侵蝕了行政復(fù)議制度本身的公信力,又破壞了行政相對人和行政機關(guān)對于行為后果的合理預(yù)期。行政復(fù)議中同案不同處的原因是多重的,既有一般性原因,如法律規(guī)則的原則性和模糊性、行政復(fù)議人員認(rèn)知能力的局限;也有特殊性原因,例如行政復(fù)議案件條塊管轄的雙軌制。而后者更為嚴(yán)重地導(dǎo)致行政復(fù)議案件法律適用的“碎片化”。雖然按照既判力原理,同一案件不能同時在兩個復(fù)議機關(guān)先后受理或者同時受理,但是假設(shè)同一行政機關(guān)的同一具體行政行為被不同的相對人分別在該行政機關(guān)的同級政府和上級主管部門申請行政復(fù)議,這兩種復(fù)議機關(guān)均沒有理由以對方已經(jīng)受理甚至已經(jīng)作出行政復(fù)議決定而拒絕受理或者予以終止。更進(jìn)一步,設(shè)若這兩種復(fù)議機關(guān)分別作出截然相反的決定,那么,作為被申請人的行政機關(guān)將何去何從?當(dāng)然,這種雙軌制問題的徹底解決有賴于行政復(fù)議管轄體制的徹底修正。在當(dāng)下的情況下,行政復(fù)議案例指導(dǎo)制度可以在一定程度上消弭這一固有弊端。
行政復(fù)議案例指導(dǎo)制度可以在其指導(dǎo)性案例覆蓋的范圍內(nèi)實現(xiàn)“相同情況相同處理”,消除各級行政復(fù)議機關(guān)對于相同或類似案件事實的裁斷的不一致性。案例指導(dǎo)制度與業(yè)已確立的司法解釋制度均為立法上承認(rèn)的規(guī)范制度,它們都以形式正義的進(jìn)路推動指導(dǎo)性規(guī)則普遍化的進(jìn)程。[3]行政復(fù)議案例指導(dǎo)的機理也然,同案同處的內(nèi)在機理是一種從個別到個別的類比思維,通過待處理的案件事實與指導(dǎo)性案例一一比對,最終確定是否按照指導(dǎo)性案例的要點作出相同的判斷。通過這樣的運作機理,可以保證同樣的案件事實或同樣的具體行政行為在不同的復(fù)議機關(guān)都能得到相同的評價。
成文法的局限性在行政法律規(guī)范中也大量存在,此不贅述。例如,《行政許可法》第15條和第16條分別規(guī)定了各種規(guī)范性法律文件對行政許可的設(shè)定權(quán)和規(guī)定權(quán),該兩條條文表面上看起來明明白白,但是在實際適用中又是變數(shù)百出。對此最高人民法院在2012年發(fā)布的第5號指導(dǎo)性案例中的裁判要點指出:地方政府規(guī)章只能在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)對實施該行政許可作出具體規(guī)定,不能設(shè)定新的行政許可。由此可以反推,在《行政許可法》通過后的八年內(nèi),關(guān)于其行政許可設(shè)定權(quán)與規(guī)定權(quán)相互關(guān)系的理解始終是眾說紛紜,難定一尊。同樣地,由于我國缺乏一部統(tǒng)一的行政程序法典,行政法律規(guī)范之間的相互沖突更是比比皆是,不勝枚舉。行政復(fù)議案例指導(dǎo)制度正好可以擔(dān)當(dāng)起廓清法律解釋、彌補法律漏洞的時代重任。
必須注意到,行政復(fù)議案例指導(dǎo)制度不是行政機關(guān)造法,而是一種法律解釋的過程。行政復(fù)議程序中也應(yīng)當(dāng)遵循“不得拒絕裁判”的原理,指導(dǎo)性案例在法律無明確規(guī)定或者法律規(guī)則存在滯后性等情況下,根據(jù)立法精神和法律原則,對成文法的漏洞進(jìn)行必要的補充,為類似案件的解決提供參照。不僅如此,指導(dǎo)性案例還能為復(fù)議工作提供法律觀點、審理技巧、法律論證方面的指引,提升行政復(fù)議人員的辦案水平。[4]行政復(fù)議指導(dǎo)性案例以生動的法律解釋來彌補立法的抽象性缺陷,溝通立法意圖與行政機關(guān)執(zhí)法之間的乖離,最終推動行政法律規(guī)范的自我更新。
行政機關(guān)可以在法律規(guī)定的幅度內(nèi)自由選擇行為方式、程序和時間,行政自由裁量權(quán)在行政行為中大量存在,是行政權(quán)力運行的常態(tài)。同時,行政自由裁量權(quán)的不當(dāng)運用又可能侵害相對人的合法權(quán)益,對于行政裁量權(quán)的控制成為各國行政法上的共識。雖然,各級行政機關(guān)主管部門大都在行政處罰領(lǐng)域制定了本系統(tǒng)的裁量基準(zhǔn),但是,行政違法行為的實際情況紛繁復(fù)雜,很難用一個最恰當(dāng)?shù)?、一以貫之的基?zhǔn)來對處罰幅度進(jìn)行劃分。
相對于行政訴訟來講,行政復(fù)議不僅可以審查行政行為的合法性,還可以審查行政行為的合理性,對于不合理行使自由裁量權(quán)的行政行為,行政復(fù)議機關(guān)可以進(jìn)行變更。行政案例指導(dǎo)制度有助于監(jiān)督行政權(quán)的行使,促使行政機關(guān)依法行政。相比行政自由裁量權(quán)的其他控制手段(例如立法控制和行政機關(guān)的自我設(shè)定的裁量基準(zhǔn)),司法審查是一種外在的、個案的控制,由于其地位的中立和裁判的技術(shù)經(jīng)驗豐富,確實是較優(yōu)的行政裁量治理方式。[5]行政復(fù)議對于行政自由裁量權(quán)的控制也然。行政復(fù)議案例指導(dǎo)制度通過對各級行政復(fù)議機關(guān)的約束,間接地約束了作為被申請人的各級行政機關(guān)行政行為的自由裁量,或者說通過指導(dǎo)性案例為各級行政機關(guān)的自由裁量提供統(tǒng)一尺度或者合理性標(biāo)準(zhǔn)。
另一方面,我們也應(yīng)當(dāng)看到,規(guī)范行政自由裁量權(quán)不僅僅是對行政機關(guān)及其工作人員在行政執(zhí)法活動中的一種外在約束,它同時也有利于消除行政執(zhí)法人員對于法律適用的茫然和提高行政效能。毋庸諱言,實踐中許多行政執(zhí)法人員在面臨新型、疑難案件時常常會因為法律認(rèn)識水平的拘囿而感到無所適從,如果行政執(zhí)法案件因為行政執(zhí)法人員非故意性違法而被頻繁地撤銷或者確認(rèn)違法,這種動輒得咎的客觀現(xiàn)實反而會導(dǎo)致行政執(zhí)法人員遇到疑難案件時索性予以回避,結(jié)果造成了大量的行政不作為現(xiàn)象。行政復(fù)議指導(dǎo)性案例對于成千上萬的同類執(zhí)法案件具有“速記”的功能,對于行政執(zhí)法人員來說,案例指導(dǎo)是一種從具體到抽象、再從抽象到具體的思維進(jìn)路。藉此,其“同案同處”的制度功能可以為行政執(zhí)法人員處理同類執(zhí)法案件提供快速通道,從而提高行政效率。
行政判例通過行政法不成文法源所蘊含的原則和規(guī)則,應(yīng)對行政裁量的日益擴展的挑戰(zhàn)。在美國,發(fā)揮先例的指導(dǎo)作用是防止專橫行使自由裁量權(quán)的一種措施。[6]不僅如此,行政復(fù)議機關(guān)在行政復(fù)議程序中也有自由裁量權(quán)的空間。例如,按照《行政復(fù)議法》,對于是否通知第三人參加復(fù)議,屬于復(fù)議機關(guān)的酌定范圍。但是,最高人民法院的《公報》案例“張成銀訴徐州市人民政府房屋登記行政復(fù)議案”中,二審法院認(rèn)為:根據(jù)正當(dāng)程序的要求,行政機關(guān)在可能做出對他人不利的行政決定時,應(yīng)當(dāng)聽取利害關(guān)系人的意見,這同樣適用于行政復(fù)議活動。該《公報》案例的刊登,它非常典型地限縮了行政復(fù)議機關(guān)的裁量權(quán),是對法律規(guī)則的補充和深化,受到了學(xué)界的廣泛推崇。自此,各級行政復(fù)議機關(guān)在類似案件上都會非常謹(jǐn)慎地處理聽取第三人意見的問題。
指導(dǎo)性案例的法律效力是其運作的核心,也即一旦某行政復(fù)議案例被有權(quán)機關(guān)確定為指導(dǎo)性案例,該指導(dǎo)性案例的處理結(jié)論或者處理要點是否對各級復(fù)議機關(guān)具有拘束力。
《規(guī)定》第7條說明:“最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例,各級人民法院審判類似案例時應(yīng)當(dāng)參照”。本條規(guī)定的關(guān)鍵詞是“類似案例”和“參照”。最高人民法院研究室主任胡云騰指出,指導(dǎo)性案例不具有造法的效力,只是一種法律解釋的形式。從《行政訴訟法》第53條關(guān)于“參照政府規(guī)章”的規(guī)范體系來看,“參照”不等于“適用”,政府規(guī)章不是法院對行政行為進(jìn)行合法性審查的依據(jù)。因此,從“參照”本身的文義來判斷,可以肯定的是,指導(dǎo)性案例不具有法律適用意義上的拘束力。
我國學(xué)者湛中樂以最高人民法院司法解釋為參照考察指導(dǎo)性案例的效力,他認(rèn)為,目前指導(dǎo)性案例是否可以等同于司法解釋的效力是不確定的,其效力還有待進(jìn)一步的觀察和實證研究。[7]指導(dǎo)性案例具有事實上拘束力的表現(xiàn)主要在于:如果各級法院不按照它進(jìn)行裁決的話,那么其將面臨著在嗣后的上訴和再審程序中被上級法院改判或者發(fā)回重審的可能。如果在審判中不按照《規(guī)定》參照類似的指導(dǎo)性案例,該法院應(yīng)當(dāng)在裁判文書中說明理由。但是,這種事實上拘束力之說似乎不能清晰地表明《規(guī)定》專門賦予指導(dǎo)性案例的特別意義。上面所述的改判風(fēng)險,從嚴(yán)格意義上來說應(yīng)當(dāng)只是一種權(quán)宜之計的現(xiàn)實考慮,或者說是一種激勵、倒逼機制層面上的拘束力,各級法院在審判實踐中仍然有可能基于本身的內(nèi)心確信而拒絕參照指導(dǎo)性案例。再退一步講,如果說指導(dǎo)性案例的事實上拘束力僅僅停留在激勵、倒逼機制層面的話,那么除了指導(dǎo)性案例,最高人民法院《公報》案例事實上也具有相同的實際影響。再從《規(guī)定》制定的本意來看,最高人民法院建立的案例指導(dǎo)制度應(yīng)當(dāng)是對各級法院審判工作的一種事前控制,鑒此,用事實上拘束力來定位指導(dǎo)性案例的效力的進(jìn)路似乎與《規(guī)定》本身的宗旨之間存在不可調(diào)和的矛盾。
瑞士、西班牙和我國臺灣地區(qū)設(shè)有行政復(fù)議再審的規(guī)定,我國學(xué)者建議予以吸收,以協(xié)調(diào)法的安定性與具體正義之間的矛盾。[8]但是,在現(xiàn)行行政復(fù)議法律上,行政復(fù)議不存在類似法院二審、再審程序的二級復(fù)議,因此,上述審判案例指導(dǎo)制度中的激勵、倒逼機制不能在行政復(fù)議層級監(jiān)督中發(fā)揮作用??紤]到快速解決行政爭議的需要,擬議中的行政復(fù)議法修正案也沒有納入行政復(fù)議再審制度。因此,從行政復(fù)議層級監(jiān)督的制度架構(gòu)來說,我們不可能依賴指導(dǎo)性案例事實上的拘束力來對各級行政復(fù)議機關(guān)的行政復(fù)議受理、審理活動進(jìn)行約束。正是因為如此,行政復(fù)議案例指導(dǎo)的效力需要采取與最高人民法院出臺《規(guī)定》不同的路徑,易言之,案例指導(dǎo)的效力問題以及其他規(guī)則需要通過立法的方式予以正式確立。對此,有學(xué)者建議,通過行政復(fù)議法的修改,由新法律授權(quán)相應(yīng)的機構(gòu)創(chuàng)制在事實認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用和自由裁量權(quán)等方面具有普遍指導(dǎo)意義的案例,并對案例創(chuàng)制程序、形式和內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。[9]目前,國務(wù)院法制辦正在就行政復(fù)議法的修改征求意見,行政復(fù)議案例指導(dǎo)制度應(yīng)當(dāng)充分利用此次修法的契機,適當(dāng)?shù)厍度胗谛姓?fù)議制度的整體重構(gòu)的框架之內(nèi)。
在將來通過修法確立的案例指導(dǎo)制度中,指導(dǎo)性案例效力問題的條文設(shè)計可以模仿最高人民法院的《規(guī)定》:“國務(wù)院法制部門(或其他有關(guān)部門)發(fā)布的指導(dǎo)性案例,各級行政復(fù)議機關(guān)在受理、審理類似案件時應(yīng)當(dāng)參照?!痹摗皡⒄铡边\行的機理是:在待處理復(fù)議案件的案件事實、爭議焦點、法律關(guān)系等方面是否與指導(dǎo)性案例相互一致,如果不一致的話,該不一致部分是否足以推翻指導(dǎo)性案例參照適用的效果,如果不足以推翻,就必須遵照指導(dǎo)性案例的處理尺度和處理標(biāo)準(zhǔn)。如果行政復(fù)議機關(guān)在應(yīng)當(dāng)參照指導(dǎo)性案例時而未參照的,應(yīng)當(dāng)說明例外性理由。
案例指導(dǎo)制度確立以后,正式公布的指導(dǎo)性案例為各級復(fù)議機關(guān)和復(fù)議人員在政府系統(tǒng)內(nèi)部管理的層面施加了強制性的注意義務(wù),各級復(fù)議機關(guān)和復(fù)議人員予以遵循應(yīng)當(dāng)是工作常態(tài)。那么,如果行政復(fù)議機關(guān)在案件處理中違反案例指導(dǎo)制度,它們應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么法律責(zé)任?反過來看,案例指導(dǎo)制度的監(jiān)督部門(例如國務(wù)院法制辦)或者上級機關(guān)可以通過什么手段予以制裁?這一問題又要歸結(jié)到上文所述的事實上拘束力問題。由于我國現(xiàn)行乃至將來的行政復(fù)議層級監(jiān)督制度都不可能納入再審程序,對于違反案例指導(dǎo)制度的復(fù)議機關(guān),監(jiān)督部門或者該種復(fù)議機關(guān)的上級機關(guān)不能通過類似與行政訴訟的改判程序予以修正。鑒此,行政復(fù)議機關(guān)違反案例指導(dǎo)制度的責(zé)任機制只能通過行政管理層面的監(jiān)督途經(jīng)予以確立,具體來說,監(jiān)督部門可以通過案件評查、備案審查、考核評比以及對行政復(fù)議人員追究責(zé)任等方式為案例指導(dǎo)制度的實施確立有形的拘束力。當(dāng)然,對于各級行政復(fù)議機關(guān)是否遵循案例指導(dǎo)制度的檢查和核實,可以與今后即將推行的行政復(fù)議決定書對外公開、行政復(fù)議辦理流程網(wǎng)上運行相互結(jié)合起來。
自1999年《行政復(fù)議法》正式實施以來的十余年中,行政復(fù)議在解決行政爭議方面的主渠道作用還沒有得到充分發(fā)揮。在當(dāng)下行政復(fù)議法面臨大修大補之際,行政復(fù)議案例指導(dǎo)制度對于貫通各級行政復(fù)議機構(gòu)層級監(jiān)督的通道、維護社會主義法制統(tǒng)一、發(fā)揮行政復(fù)議制度功能來說無疑是一劑良方。本文試圖以業(yè)已建立的審判案例指導(dǎo)制度為參照,就行政復(fù)議案例指導(dǎo)的制度構(gòu)建提出一些初步的設(shè)想。該制度中的具體規(guī)則,例如案例創(chuàng)制主體、創(chuàng)制程序、遴選標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行評估等內(nèi)容還有待學(xué)界進(jìn)行進(jìn)一步探索。
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