□文/張恩梅

（單縣交通局 山東·單縣）

20世紀(jì)八十年代中期，我國(guó)高速公路的建設(shè)開(kāi)始起步，1997年我國(guó)迎來(lái)高速公路發(fā)展的春天。鑒于高速公路對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所起到的巨大作用，我國(guó)政府做出了加快基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、加大公路建設(shè)投入的政策，使得我國(guó)高速公路的建設(shè)駛?cè)肓丝燔嚨?。根?jù)交通部規(guī)劃，至2020年，我國(guó)將建成國(guó)家骨架公路網(wǎng)，全國(guó)高速公路里程將達(dá)到7 萬(wàn)公里。

一、收費(fèi)制度的誕生

過(guò)去我國(guó)高速公路建設(shè)主要靠國(guó)家投資，隨著高速公路建設(shè)的快速發(fā)展，建設(shè)資金不足的問(wèn)題日益凸顯。在廣東順德，率先進(jìn)行了貸款修橋、收費(fèi)還貸的改革嘗試，并在1984年開(kāi)始對(duì)過(guò)往車輛實(shí)行收費(fèi)制度。改革嘗試取得了較好的成效，因而國(guó)家在當(dāng)年將“貸款修路、收費(fèi)還貸”作為促進(jìn)公路事業(yè)發(fā)展的政策。2004年，我國(guó)頒布并實(shí)施了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，明確規(guī)范了收費(fèi)公路的規(guī)模、技術(shù)等級(jí)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)水平、收費(fèi)期限等。公路收費(fèi)制度，擴(kuò)大了我國(guó)公路建設(shè)的資金來(lái)源，促進(jìn)了公路設(shè)施的構(gòu)建，加快了我國(guó)高速公路發(fā)展的步伐。

因收費(fèi)的目的不同，收費(fèi)高速公路分為收費(fèi)還貸公路、收費(fèi)控制公路和收費(fèi)經(jīng)營(yíng)公路三種。收費(fèi)還貸公路是依賴貸款修建的，因而其收費(fèi)目的是籌措資金以償還貸款本金和利息，本質(zhì)上是政府行為；收費(fèi)控制公路主要是針對(duì)超負(fù)荷使用的公路，通過(guò)價(jià)格杠桿對(duì)道路交通量進(jìn)行調(diào)節(jié)，使有限的道路資源發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也可以獲得減少汽車排放污染的環(huán)保效果；經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)高速公路是國(guó)家特許某些法人組織負(fù)責(zé)建造、經(jīng)營(yíng)以營(yíng)利為目的的收費(fèi)公路，這也意味著國(guó)家特許將某已建成公路一定時(shí)期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給某法人組織。

二、我國(guó)高速公路收費(fèi)管理中存在的問(wèn)題及原因分析

我國(guó)的公路通行收費(fèi)制度促進(jìn)了我國(guó)基礎(chǔ)交通設(shè)施的發(fā)展，但是一些地方政府對(duì)發(fā)展公路的指導(dǎo)思想以及“貸款修路，收費(fèi)還貸”的政策認(rèn)識(shí)不足，加之法規(guī)建設(shè)滯后，使得我國(guó)公路收費(fèi)管理中還存在一些問(wèn)題亟待解決。

（一）高速公路收費(fèi)管理中存在的問(wèn)題

1、收費(fèi)高，車主承受能力低。世界銀行最新發(fā)布的一份研究報(bào)告表明，我國(guó)的高速公路通行費(fèi)高于發(fā)達(dá)國(guó)家。我國(guó)高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定主要有三種方法：成本反算法、人均收入關(guān)聯(lián)法、級(jí)差收益法。其中，級(jí)差收益法從用戶出發(fā)，根據(jù)公路收費(fèi)率并考慮不同車型或汽車載重噸位確定收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)公路使用人的受益制定高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，十分符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，因而被許多國(guó)家所采用。另外，我國(guó)車主能承受的通行費(fèi)比較低，世界銀行采用私人汽車行駛1，600 公里通行費(fèi)占人均GDP 的比例進(jìn)行評(píng)價(jià)，根據(jù)這個(gè)指標(biāo)，我國(guó)以2%的比例超過(guò)了美國(guó)、法國(guó)、日本、澳大利亞、意大利等國(guó)家。

2、收費(fèi)年限不合理、超期收費(fèi)。我國(guó)的高速公路管理局是收費(fèi)還貸性公路的經(jīng)營(yíng)主體，通過(guò)收費(fèi)回收公路的建設(shè)資金，還清銀行貸款，同時(shí)滿足公路養(yǎng)護(hù)及運(yùn)營(yíng)的費(fèi)用。但是因?yàn)椴扇　案邩?biāo)準(zhǔn)、短期限”的模式，使得道路使用者承擔(dān)高昂的費(fèi)用。另外，一些投資企業(yè)是經(jīng)營(yíng)性公路的主體，他們?cè)陴B(yǎng)護(hù)公路之外，以盈利為目的。由于我國(guó)的相關(guān)法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定這類企業(yè)的合理回報(bào)率，也缺乏對(duì)通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和期限的動(dòng)態(tài)調(diào)整，導(dǎo)致一些企業(yè)的回報(bào)已經(jīng)超過(guò)投資額但依然收取高額通行費(fèi)。

3、管理落后。一方面各省區(qū)域內(nèi)的高速公路以及國(guó)家高速公路的籌資建設(shè)都是由各省負(fù)責(zé)，由于缺乏相應(yīng)的公路網(wǎng)管理?xiàng)l例，使得中央和地方在高速公路的縱向管理上層次不清，土地權(quán)屬模糊，權(quán)責(zé)混亂；另一方面由于目前的高速公路存在政府、事業(yè)性管理機(jī)構(gòu)以及高速公路公司等幾類管理主體，導(dǎo)致高速公路管理橫向的體制關(guān)系也比較混亂，分工不明確，難以實(shí)現(xiàn)執(zhí)行和監(jiān)督分離。

（二）原因分析

1、法律法規(guī)不完善。目前，我國(guó)對(duì)高速公路的管理主要是依據(jù)2004年頒布的《中華人民共和國(guó)公路法》以及《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，但這兩部法律存在一定不完善的地方，其中對(duì)收費(fèi)公路的收費(fèi)期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏對(duì)收費(fèi)公路長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效益的充分考慮，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，汽車數(shù)量大幅增加，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、期限等無(wú)變化，使得高速公路企業(yè)成為暴利行業(yè)。

2、地方政府本位主義。1984年中央規(guī)定高速公路以非收費(fèi)公路為主，但是為了擴(kuò)大公路建設(shè)的資金來(lái)源，可適當(dāng)以收費(fèi)還貸公路為輔。然而地方政府受地方利益驅(qū)動(dòng)背道而馳，變成了以收費(fèi)還貸公路為主，非收費(fèi)公路為輔，并長(zhǎng)期壟斷經(jīng)營(yíng)。

3、政府治理不到位。首先，在思想意識(shí)方面，一些地方領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心清理整頓收費(fèi)點(diǎn)對(duì)影響高速公路建設(shè)資金的籌集，因而在具體的工作中容易走形式；其次，懲罰力度不足。在每次清理整頓后以通知的形式下發(fā)地方政府，地方政府上交清理報(bào)告，意味清理工作的結(jié)束。在此過(guò)程中，地方政府缺乏重視，對(duì)違規(guī)收費(fèi)的處罰力度不足，因而無(wú)法起到警示的作用。

三、規(guī)范高速公路收費(fèi)的幾點(diǎn)建議

（一）完善法律法規(guī)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性高速公路，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況限制收費(fèi)年限。高速公路收費(fèi)的目的在于填補(bǔ)其建設(shè)期及運(yùn)營(yíng)期的費(fèi)用支出，而非作為盈利性所得。對(duì)于還貸公路，收費(fèi)的原則是償還貸款，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)的原則是收回投資并產(chǎn)生合理回報(bào)。目前，我國(guó)的法律法規(guī)并沒(méi)有明確的規(guī)定確定合理回報(bào)的方式方法。另外，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》只是確定了收費(fèi)的最長(zhǎng)期限，但是具體的時(shí)限由收費(fèi)原則確定。收費(fèi)法規(guī)應(yīng)表明，如果沒(méi)有達(dá)到收費(fèi)年限，但收費(fèi)的目的已經(jīng)完成，則應(yīng)停止繼續(xù)收費(fèi)。

現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中對(duì)于核準(zhǔn)程序的規(guī)定也存在一定的問(wèn)題，在公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的審批上，應(yīng)該引入社會(huì)機(jī)制，引入有專業(yè)能力且沒(méi)有利害關(guān)系的第三方對(duì)建設(shè)過(guò)程、費(fèi)用支出、貸款來(lái)源等項(xiàng)目逐一審核后，制訂合理的收費(fèi)方案。且在后續(xù)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由第三方對(duì)收費(fèi)公路的使用狀況進(jìn)行監(jiān)控并測(cè)算，依據(jù)測(cè)算結(jié)果提出調(diào)整方案并審批。

（二）完善價(jià)格聽(tīng)證制度。高速公路屬于公用事業(yè)，即為公眾和個(gè)人提供普遍服務(wù)的產(chǎn)業(yè)。提供公用事業(yè)的企業(yè)擁有自然壟斷地位，為了獲取高額壟斷利潤(rùn)他們會(huì)壓榨消費(fèi)者，從而損害了消費(fèi)者的利益，因此政府就很有必要對(duì)價(jià)格進(jìn)行管制。聽(tīng)證會(huì)制度能夠制約高速公路行業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)，同時(shí)緩解道路使用者和公路經(jīng)營(yíng)者之間的矛盾。由于我國(guó)的聽(tīng)證會(huì)流于形式，沒(méi)有真正落到實(shí)處，所以高速公路價(jià)格聽(tīng)證多年但是高收費(fèi)現(xiàn)象依然存在。政府應(yīng)該對(duì)聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，促進(jìn)收費(fèi)價(jià)格的合理、透明。

（三）信息公開(kāi)。在高速公路亂收費(fèi)的背后是政府與公眾信息的不對(duì)稱。高速公路收費(fèi)是政務(wù)公開(kāi)問(wèn)題，是知情權(quán)的問(wèn)題。向社會(huì)公開(kāi)收費(fèi)細(xì)節(jié)是落實(shí)政府信息公開(kāi)的必然要求。審計(jì)部門應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)此的審計(jì)監(jiān)督，定期向社會(huì)公布高速公路貸款的數(shù)額、已償還情況、償還年限、收費(fèi)資金的去向等。信息公開(kāi)必須準(zhǔn)確、及時(shí)、徹底，一定要包含核心內(nèi)容，否則就不是真正意義上的信息公開(kāi)。

（四）燃油費(fèi)取代公路收費(fèi)。根據(jù)《關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》，自2009年1月1日起實(shí)施成品油稅費(fèi)改革，逐步取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)。由于二級(jí)公路收費(fèi)占收費(fèi)公路體系的比例很小，且開(kāi)征燃油費(fèi)僅僅是取消養(yǎng)路費(fèi)，依然保留過(guò)路費(fèi)和過(guò)橋費(fèi)，因此我國(guó)征收燃油稅對(duì)高速公路收費(fèi)的影響微乎其微。我國(guó)要徹底解決高速公路收費(fèi)的問(wèn)題，需要從根本上讓燃油稅取代公路收費(fèi)。通過(guò)收取燃油費(fèi)，一方面減少了亂收費(fèi)的情況，另外還從源頭限制了超載。從世界公路發(fā)展情況來(lái)看，以燃油費(fèi)代替公路收費(fèi)是絕大多數(shù)國(guó)家采取的措施，并且取得了良好的效果。以美國(guó)為例，美國(guó)從1993年開(kāi)始開(kāi)征燃油稅，其征收目的是籌集聯(lián)邦和地方的交通與道路修建維護(hù)經(jīng)費(fèi)，燃油稅的設(shè)置體現(xiàn)了在道路使用上多用多付費(fèi)、少用少付費(fèi)、不用不付費(fèi)的公平原則。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的高速公路收費(fèi)管理還處于起步階段，經(jīng)營(yíng)不足，如何解決高速公路收費(fèi)管理中存在的問(wèn)題、提高高速公路的效益是我國(guó)高速公路收費(fèi)管理面臨的巨大挑戰(zhàn)。研究高速公路收費(fèi)管理問(wèn)題對(duì)于促進(jìn)高速公路健康發(fā)展具有重要意義。

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