楊子儀

我國(guó)失獨(dú)者養(yǎng)老困境及援助路徑研究

楊子儀

失獨(dú)者特指計(jì)劃生育政策下獨(dú)生子女意外過(guò)早離世的父母。他們因失去獨(dú)生子女而面臨諸多精神、生活上的困境，這是一個(gè)重要的，但是還沒(méi)有引起全社會(huì)足夠重視的問(wèn)題。本文以福利多元主義為分析視角，認(rèn)為應(yīng)該建立一個(gè)由政府、社區(qū)、社會(huì)非政府組織等多元主體共同提供的、滿足多方面、多層次需求的失獨(dú)老人照護(hù)體系，這對(duì)于緩解失獨(dú)老人養(yǎng)老壓力，完善社會(huì)保障制度，全面建設(shè)小康社會(huì)具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

失獨(dú)者 養(yǎng)老困境 援助路徑 福利多元主義

楊子儀，南京大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生（南京 210008）。

我國(guó)獨(dú)生子女政策實(shí)施30年以來(lái)，獨(dú)生子女家庭已經(jīng)成為一個(gè)十分龐大的群體。由于各種原因，該群體中有一部分家庭的獨(dú)生子女過(guò)早離世，父母遭遇晚年喪子的痛苦，除了遭受精神打擊外，醫(yī)療、養(yǎng)老等問(wèn)題成為他們最大的后顧之憂。他們無(wú)法再獲得養(yǎng)育子女的機(jī)會(huì)與能力，失去了晚年的精神及物質(zhì)依靠，是真正的空巢老人，人們稱之為“失獨(dú)者”。他們是政策的易碎品，是面臨高風(fēng)險(xiǎn)的家庭，如何切實(shí)有效地做好援助工作，解決他們的養(yǎng)老困境，是一個(gè)極為重要與迫切的問(wèn)題。

一、失獨(dú)者的生存現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

目前，我國(guó)有超過(guò)一千萬(wàn)獨(dú)生子女家庭遭遇喪子之痛，造成大約兩千萬(wàn)失獨(dú)者父母。據(jù)衛(wèi)生部發(fā)布的《2010中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)每年新增7.6萬(wàn)個(gè)失獨(dú)者家庭，50歲以上失獨(dú)者群體日益龐大。人口學(xué)專家、《國(guó)空巢》作者易富賢推斷：到目前為止中國(guó)有2.18億獨(dú)生子女，在25歲之前離開人世的孩子大概有2009萬(wàn)人，由于醫(yī)學(xué)上把49歲作為生育極限年齡，他們很少人再育有第二子①資料來(lái)源：余瀛波，《全國(guó)失獨(dú)家庭超過(guò)百萬(wàn)，各地陸續(xù)出臺(tái)幫扶政策》，《法制日?qǐng)?bào)》2012年10月23日。。這些觸目驚心的數(shù)字告訴我們，失獨(dú)者群體是我國(guó)社會(huì)新的弱勢(shì)群體，是老齡化進(jìn)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，他們面臨著精神生活與養(yǎng)老保障的雙重壓力，其生活狀況令人擔(dān)憂。

（一）養(yǎng)老院門檻難以跨過(guò)

由于老年喪子難以居家養(yǎng)老，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老則是失獨(dú)者最好的養(yǎng)老方式。但是，這一方式會(huì)帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題。

一種是無(wú)經(jīng)濟(jì)能力負(fù)擔(dān)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老費(fèi)用的老人，其收入只夠用于支付日常生活之必需，無(wú)法支付對(duì)他們來(lái)說(shuō)相對(duì)高昂的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的費(fèi)用。所以，他們往往只能呆在家中，過(guò)著艱難而又無(wú)人照看的日子。以北京市為例，2011年北京市企業(yè)退休人員養(yǎng)老金平均水平為2268元，月最低養(yǎng)老金為1100元，而北京市場(chǎng)化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)卻在每月2500元到5000元①資料來(lái)源：財(cái)經(jīng)網(wǎng)，《中國(guó)“失獨(dú)”老人的養(yǎng)老困局》，2012.07.19.http://www.21fd.cn/a/fengmianbaodao/ 2012071948945.html。相形之下，據(jù)《2010年中國(guó)城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查主要數(shù)據(jù)報(bào)告》顯示，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率只有34.6%，月均養(yǎng)老金74元，僅為城市老年人平均月退休金（1527元）的近5%②資料來(lái)源：新京報(bào)，《中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)網(wǎng).我國(guó)農(nóng)村老人月均養(yǎng)老金74元，僅為城市老人5%》，http://www.chira. org.cn/ziyuanzhongxin/gaocengshengyin/book337422.html。由此看來(lái)，不管是城市還是農(nóng)村老年人在基本生活都無(wú)法保證的情況下，更不用說(shuō)支付高昂的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)費(fèi)用了。

另外一種是有穩(wěn)定退休金收入的老人，他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上有能力支付養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較為昂貴的養(yǎng)老費(fèi)用，但由于失獨(dú)，在進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)上會(huì)遇到一些麻煩。曾有這樣一個(gè)例子，潘教授今年已經(jīng)75歲了，在清華大學(xué)工作了53年。孩子去世之后，潘教授曾經(jīng)跑過(guò)好幾家養(yǎng)老院，想給自己和老伴的晚年找個(gè)安置，但所有的養(yǎng)老院都將他拒之門外。因?yàn)榘凑找?guī)定，養(yǎng)老院接收老年人需要子女簽字，他們的失獨(dú)現(xiàn)狀致使無(wú)人可以給他們擔(dān)負(fù)這個(gè)責(zé)任。

很多失獨(dú)者雖有一定經(jīng)濟(jì)能力，但監(jiān)護(hù)人問(wèn)題是他們最棘手的問(wèn)題，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)接收這樣的老人程序較為嚴(yán)格，一般至少需要兩位遠(yuǎn)房親戚簽字擔(dān)保才可以被接納。機(jī)構(gòu)一方面擔(dān)心老人神志不清時(shí)需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面擔(dān)心老人的繳費(fèi)問(wèn)題。如有些機(jī)構(gòu)規(guī)定，若沒(méi)有親戚，其他愿意做老人監(jiān)護(hù)人的人員，如社區(qū)服務(wù)人員來(lái)簽字也可以，然而，由于要因此承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)以及具有很大的不確定性，很少有人愿意給沒(méi)有任何血緣關(guān)系的老人擔(dān)當(dāng)監(jiān)護(hù)人。

（二）法律支持缺乏

2001年我國(guó)頒布的《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》的第四章第二十七條中提及的失獨(dú)群體社會(huì)保障條款為：“獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助?！敝档萌藗兩钏嫉氖菞l款中“必要的幫助”概念模糊，這里的“幫助”直接虛化甚至忽略了國(guó)家對(duì)失獨(dú)者的具體責(zé)任性和義務(wù)性。2013年6月，《老年人權(quán)益保障法》修訂并于7月1日實(shí)施，中國(guó)的養(yǎng)老問(wèn)題再一次廣泛得到社會(huì)各界以及政府的關(guān)注，盡管如此，在大規(guī)模擴(kuò)容修訂草案中也并未涉及到數(shù)量龐大的失獨(dú)老人。失獨(dú)者以個(gè)體的生育權(quán)被限制作為代價(jià)并獨(dú)自承受喪子之痛，他們當(dāng)年對(duì)國(guó)家宏觀政策做出了具體貢獻(xiàn)與奉獻(xiàn)，理應(yīng)獲得相應(yīng)的制度補(bǔ)償。援助失獨(dú)者，解決他們養(yǎng)老的精神與物質(zhì)需求，應(yīng)該是政府不可推卸的重要責(zé)任。

（三）補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低且缺乏剛性

直至2007年，國(guó)家人口與計(jì)生委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)出通知，在全國(guó)開展獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)工作。根據(jù)此通知，女方年滿49周歲且獨(dú)生子女傷殘死亡后未再生育或合法收養(yǎng)子女的夫妻，由政府給予每人每月不低于80元和100元的扶助金，直至亡故為止。而根據(jù)當(dāng)年的居民消費(fèi)水平，這樣的經(jīng)濟(jì)救助對(duì)于數(shù)量龐大的失獨(dú)家庭而言只能是杯水車薪，且年齡門檻的設(shè)置也使得很多失獨(dú)家庭被拒之門外。由此可知，補(bǔ)助年齡條件之苛刻，標(biāo)準(zhǔn)之低，無(wú)法切實(shí)解決失獨(dú)者的養(yǎng)老問(wèn)題。

近年來(lái)，失獨(dú)群體的養(yǎng)老問(wèn)題隨著其生活問(wèn)題的逐漸凸顯，已經(jīng)逐漸引起了中國(guó)政府的重視。2012年4月國(guó)務(wù)院公布的《國(guó)家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確提出，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)在養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)上，積極探索為獨(dú)生子女父母、無(wú)子女和失能老人提供必要的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼和老年護(hù)理補(bǔ)貼。隨后，各省制定了不同的扶助標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行實(shí)施。例如，上海從2006年7月1日開始，向符合一定條件的獨(dú)生子女傷殘死亡家庭，給予每人不少于3000元或5000元的一次性補(bǔ)助金①資料來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，《失獨(dú)老人養(yǎng)老困局：缺的不是錢而是服務(wù)》，2012.07.19.http://finance.sina. com.cn/roll/20120719/012012604125.shtml；北京市自2008年開始發(fā)放這項(xiàng)補(bǔ)貼，數(shù)額為每人每月200元，直至亡故②資料來(lái)源：新京報(bào)，《北京失獨(dú)父母7746人,怕老怕病成該群體最大擔(dān)憂》，2012.07.30.http://news.xinhuanet.com/health/2012-07/30/c_123493123_5.htm；陜西省決定對(duì)年齡在60周歲以上失獨(dú)家庭夫婦提高扶助標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)建立失獨(dú)家庭養(yǎng)老扶助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，并在失獨(dú)時(shí)一次性提供補(bǔ)助2～3萬(wàn)元③資料來(lái)源：人民網(wǎng)，《陜西將大幅提高失獨(dú)家庭扶助標(biāo)準(zhǔn)》，2012.09.20.http://news.sohu.com/20120920/ n353620508.shtml；石家莊在對(duì)計(jì)劃生育特殊家庭關(guān)懷上走在了前列，2012年7月，《石家莊市計(jì)劃生育特殊家庭關(guān)懷扶助辦法》規(guī)定失獨(dú)家庭和獨(dú)生子女父母發(fā)生意外的，均可得到相關(guān)救助，并將獨(dú)生子女患重病救助金大幅度提升至1.5萬(wàn)④資料來(lái)源：王小波，《失獨(dú)老人 孤苦的晚年如何安放？》，《燕趙都市報(bào)》2012年9月28日。。

由以上各地方政策可以看出，近幾年各個(gè)地區(qū)都在加大對(duì)獨(dú)生子女傷殘死亡家庭的重視和扶助力度。但總體來(lái)說(shuō)，這些扶助項(xiàng)目、范圍都還比較有限。而且國(guó)家財(cái)政支持力度不強(qiáng)，更沒(méi)有相關(guān)法律條文對(duì)失獨(dú)家庭予以保障，各地方政府補(bǔ)助缺乏制度上的剛性，無(wú)法從根本上解決有特殊困難家庭的養(yǎng)老問(wèn)題。

二、失獨(dú)老人養(yǎng)老困境因素分析

（一）政府與社會(huì)的重視程度不夠

獨(dú)生子女家庭是一種存在著高風(fēng)險(xiǎn)的家庭結(jié)構(gòu)，失獨(dú)風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā)，將會(huì)對(duì)家庭乃至整個(gè)社會(huì)的安定和諧造成極大的威脅。2012年6月5日下午，80多位失獨(dú)者聚集在國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)人民來(lái)訪辦公室的小院內(nèi)，他們想和計(jì)生委領(lǐng)導(dǎo)面談一下自己的未來(lái)，但領(lǐng)導(dǎo)遲遲不肯露面⑤資料來(lái)源：吳家翔，《中國(guó)失獨(dú)老人》，《南方人物周刊》2012年7月23日。。這在某種意義上揭露了失獨(dú)者無(wú)發(fā)聲的空間，沒(méi)有“利益代言人”為其說(shuō)話。

2012年3月，全國(guó)的失獨(dú)父母?jìng)兾腥珖?guó)政協(xié)委員張曉梅向大會(huì)提交了一份建議，要求國(guó)家“有必要從政策、法律上擴(kuò)大救助范圍”⑥資料來(lái)源：王小波，《失獨(dú)老人 孤苦的晚年如何安放？》，《燕趙都市報(bào)》2012年9月28日。。建議雖然引起了輿論嘩然，但由于這部分家庭在整個(gè)社會(huì)中仍然是“小眾”，還未普遍被社會(huì)關(guān)注，因此，其權(quán)益和境遇在很多地方仍然被漠視。然而，此事卻提醒我們，這些個(gè)例發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)潛藏在每個(gè)獨(dú)生子女家庭中。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量緊缺且失獨(dú)者難以集中管理

由于失獨(dú)者有難以抹平的心靈創(chuàng)傷，他們即使入住機(jī)構(gòu)也會(huì)無(wú)法適應(yīng)集體生活，甚至看到別人的兒女來(lái)看望父母，他們?cè)谛睦砩隙紩?huì)觸景生情、無(wú)法平靜面對(duì)，所以眾多失獨(dú)老人有產(chǎn)生了讓失獨(dú)者統(tǒng)一集中養(yǎng)老的要求。但是隨著老齡化程度的不斷提高，各地養(yǎng)老院床位緊缺，養(yǎng)老資源供給不足，為他們另立一套養(yǎng)老體系似乎很難實(shí)現(xiàn)。以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和床位數(shù)為例，目前我國(guó)共有各類老年社會(huì)福利機(jī)構(gòu)3.8萬(wàn)個(gè)，床位150.5萬(wàn)張，平均每千名老人占有床位數(shù)僅8.6張，與發(fā)達(dá)國(guó)家平均每千名老人占有床位數(shù)50～70張的水平相差甚遠(yuǎn)①資料來(lái)源：劉紅塵、張晶晶，《養(yǎng)老床位不足——醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式成發(fā)展主流”》，《老年時(shí)報(bào)》2007年4月12日。，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人的機(jī)構(gòu)照料需求。由于受我國(guó)總體養(yǎng)老資源的限制，失獨(dú)老人的集中照料訴求很難得到滿足。

盡管失獨(dú)者數(shù)量龐大，但在社會(huì)上又較為分散，各地的失獨(dú)群體數(shù)量相對(duì)較小且難以統(tǒng)計(jì)，容易使社會(huì)忽視失獨(dú)者現(xiàn)象。由于失獨(dú)者沒(méi)有利益代言人，往往出了問(wèn)題不知道找誰(shuí)維權(quán)，在失獨(dú)者與政府及社會(huì)之間形成一定的隔閡。必須充分認(rèn)識(shí)到，失獨(dú)群體面臨的已不單純是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，需要政府和社會(huì)形成合力加以解決。

（三）非政府組織發(fā)育不成熟

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)機(jī)制觸及到社會(huì)生活的各個(gè)角落，雖然市場(chǎng)機(jī)制有眾多優(yōu)點(diǎn)，但也應(yīng)該看到，市場(chǎng)機(jī)制在造成貧富差距，增加新的社會(huì)問(wèn)題的同時(shí)，對(duì)于復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題卻是“失靈”的。而在“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域，政府也是“有限理性”，政府不一定可以彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足。非政府組織等第三部門通過(guò)專業(yè)服務(wù)、志愿者介入及社會(huì)資源的調(diào)動(dòng)與整合，對(duì)特殊群體提供服務(wù)，增進(jìn)社會(huì)福利，能起到政府組織不能起到的作用。相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)達(dá)地區(qū)，我國(guó)的非政府組織發(fā)育不良，發(fā)展落后，存在人均擁有量不足、經(jīng)費(fèi)不足、法制滯后、志愿者提供服務(wù)不足等問(wèn)題。在非政府組織整體落后情況下，失獨(dú)老人所期望的針對(duì)他們的一些特殊服務(wù)就難以實(shí)現(xiàn)。

三、失獨(dú)老人養(yǎng)老援助路徑分析

近年來(lái)，在西方社會(huì)福利與社會(huì)政策領(lǐng)域，福利多元主義廣為盛行。該理論又稱為混合福利經(jīng)濟(jì)，其核心理念是分權(quán)和參與，主張福利主體與福利來(lái)源的多元化，倡導(dǎo)應(yīng)由包括國(guó)家、市場(chǎng)、個(gè)人與家庭、社區(qū)、志愿者組織和其他社會(huì)主體形成一個(gè)多部門參與的社會(huì)福利供給體系，并承擔(dān)各自相應(yīng)的責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)福利國(guó)家向福利社會(huì)的轉(zhuǎn)型（Hatch&Mocroft，1983；Rose，1986；黃源協(xié)，2001）。以此為視角來(lái)分析我國(guó)失獨(dú)者的養(yǎng)老困境具有積極的理論和實(shí)踐意義。一方面，引入多元化主體參與對(duì)失獨(dú)者的社會(huì)救助與福利供給，整合社會(huì)資源，擴(kuò)大了失獨(dú)者的援助范圍，提升了對(duì)失獨(dú)者的援助效率；另一方面，中國(guó)具有強(qiáng)調(diào)家庭作用的傳統(tǒng)文化和價(jià)值觀，有密切互動(dòng)的鄰里關(guān)系，它們?cè)诟＠峁┲杏胁豢商娲淖饔?，可以使區(qū)域自組織系統(tǒng)內(nèi)部的各要素通過(guò)相互作用自發(fā)地形成某種秩序和模型，對(duì)援助失獨(dú)者無(wú)疑是一個(gè)可行的路徑。

（一）政府角色重建，發(fā)揮主導(dǎo)作用

福利多元主義視角下的政府被視為福利服務(wù)的規(guī)范者、福利服務(wù)的購(gòu)買者、物品管理者、仲裁者以及促使其它部門從事福利服務(wù)供給者的角色。對(duì)于失獨(dú)老人這樣一個(gè)特殊的群體，在他們晚年無(wú)法享受天倫之樂(lè)，且因?yàn)椤梆B(yǎng)兒防老”的路徑已經(jīng)斷裂，國(guó)家負(fù)起養(yǎng)老的主體責(zé)任，對(duì)他們既是一種物質(zhì)上的幫助，更是一種心理上的慰藉。

第一，完善針對(duì)失獨(dú)者的法律規(guī)范，明確失獨(dú)者多元化照護(hù)路徑。由于法律規(guī)范的缺失，我國(guó)針對(duì)失獨(dú)群體的政策具有補(bǔ)助低、標(biāo)準(zhǔn)不一且缺乏剛性等缺陷，要加強(qiáng)立法的針對(duì)性與可行性，將失獨(dú)老人這一特殊群體納入制度性保障框架內(nèi)。以立法的形式明確家庭、社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、非政府組織等責(zé)任主體的義務(wù)與作用，為失獨(dú)老人照護(hù)提供權(quán)威性、制度性的法律保障，從根本上實(shí)現(xiàn)失獨(dú)者多元化照護(hù)的路徑。

第二，加強(qiáng)對(duì)失獨(dú)老人的財(cái)政支持。站在福利多元主義視角，必須充分發(fā)揮政府、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、家庭、私人營(yíng)利機(jī)構(gòu)和社會(huì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的合力，提供多方位的失獨(dú)者照護(hù)服務(wù)。在政府向其發(fā)放適當(dāng)補(bǔ)助金的基礎(chǔ)上，再由政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)，由服務(wù)機(jī)構(gòu)向失獨(dú)者提供最基本的照護(hù)服務(wù)；加大對(duì)地方基層組織開展社區(qū)養(yǎng)老照護(hù)工作的財(cái)力、物力和人力資源支持，尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)應(yīng)該加大財(cái)政補(bǔ)貼額度。政府在政策上大力扶持民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，充分發(fā)揮其專門性與專業(yè)性的特點(diǎn)，為失獨(dú)者提供養(yǎng)老服務(wù)，解決其具體問(wèn)題。

第三，明確社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)數(shù)額及去向，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)各責(zé)任主體的監(jiān)管。《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者姚冬琴曾報(bào)道過(guò)，有媒體曝出社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)（即超生罰款）金額可能超過(guò)200億，但是去向成謎。盡管沒(méi)有準(zhǔn)確的數(shù)字，但社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收總額巨大，是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)?！渡鐣?huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》明確規(guī)定，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收必須嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”，但在實(shí)踐中，地方財(cái)政難以保障計(jì)生經(jīng)費(fèi)的情況并非個(gè)案，截留、挪用、擠占社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的情況時(shí)有發(fā)生。因此，要明確社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的數(shù)額及去向，利用該資金對(duì)失獨(dú)者進(jìn)行補(bǔ)助和幫扶。嚴(yán)格資金劃撥監(jiān)管，保證財(cái)政資金的有效合理利用，增進(jìn)社會(huì)福利，切實(shí)保障失獨(dú)者的權(quán)益。充分調(diào)動(dòng)輿論、媒體和社會(huì)各界的監(jiān)督力量，形成強(qiáng)有力的監(jiān)督體系，將用于失獨(dú)老人護(hù)理的財(cái)政資金落到實(shí)處，提高制度運(yùn)行的透明度和效率。制定嚴(yán)格規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、護(hù)理人員的資格審核機(jī)制和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，保證照護(hù)服務(wù)的質(zhì)量。

（二）養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為失獨(dú)者開通綠色通道

福利多元主義強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量的重要性，因此，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)為“失獨(dú)”者開通綠色通道。失獨(dú)者入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)兩方面的問(wèn)題。對(duì)于經(jīng)濟(jì)方面的問(wèn)題，政府應(yīng)積極承擔(dān)責(zé)任，通過(guò)評(píng)估指定每個(gè)地區(qū)專門接收失獨(dú)老人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對(duì)其進(jìn)行財(cái)政撥款，保證失獨(dú)老人在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠老有所依、老有所終；對(duì)于非經(jīng)濟(jì)方面的問(wèn)題，即失獨(dú)老人擔(dān)保人問(wèn)題，應(yīng)由各地計(jì)生部門負(fù)責(zé)，派專門人員管理這些老人的養(yǎng)老送終問(wèn)題。

同時(shí)，作為專業(yè)性的社會(huì)照護(hù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，首要的職責(zé)就是向服務(wù)的消費(fèi)者提供優(yōu)質(zhì)高效的照護(hù)服務(wù)、滿足更高層次的特殊需求。加強(qiáng)行業(yè)自律，遵守社會(huì)法律法規(guī)，接受政府、消費(fèi)者以及社會(huì)其他組織的監(jiān)督。特別是對(duì)失獨(dú)老人這樣的特殊群體，他們?cè)谛睦砩细舾泻痛嗳?，因此，要提高照護(hù)人員的素質(zhì)，使老人獲得公平的對(duì)待以安度晚年。

（三）充分發(fā)揮社區(qū)優(yōu)勢(shì)，做好國(guó)家政策的傳送帶

福利多元主義強(qiáng)調(diào)福利服務(wù)中的分權(quán)和參與。“分權(quán)”是政府不再作為唯一的主體提供福利服務(wù)，“參與”是非政府組織參與福利的提供。社區(qū)是對(duì)失獨(dú)者提供援助性服務(wù)的最為直接的載體和平臺(tái)，是失獨(dú)者服務(wù)體系中的重要力量。社區(qū)利用社區(qū)成員集中的優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)、整合與應(yīng)用社區(qū)資源，調(diào)動(dòng)社區(qū)成員援助失獨(dú)者的積極性，推進(jìn)社區(qū)互動(dòng)互助，充當(dāng)國(guó)家政策的傳送帶，實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老資源的優(yōu)化配置和合理利用。

第一，完善社區(qū)醫(yī)療服務(wù)。結(jié)合醫(yī)療服務(wù)中心或者醫(yī)藥研究所，在社區(qū)設(shè)立衛(wèi)生服務(wù)站點(diǎn)，為社區(qū)內(nèi)60歲以上失獨(dú)老人建立專門的健康檔案，由專職助老服務(wù)員為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)開展安全和衛(wèi)生檢查，并做好記錄。同時(shí)，建立失獨(dú)老人應(yīng)急呼叫救助系統(tǒng)，為失獨(dú)老人安裝“平安鈴”，每天安排助老服務(wù)員接聽，并安排專門幫扶人員開展應(yīng)急服務(wù)，以便老人出現(xiàn)緊急情況能夠隨叫隨到，確保老人的安全。

第二，社區(qū)服務(wù)的全面化與多樣化。組織與安排形式多樣的活動(dòng)，為社區(qū)失獨(dú)老人提供多方位的服務(wù)。具體表現(xiàn)為：家庭慰藉服務(wù)——由社區(qū)工作者為失獨(dú)老人提供慰問(wèn)、聊天、陪伴等精神型服務(wù)；拓展型服務(wù)——社區(qū)工作者為失獨(dú)老人組織并提供聚會(huì)、旅游、娛樂(lè)等擴(kuò)大社會(huì)交往的服務(wù)；解困型服務(wù)——針對(duì)失獨(dú)老人的具體困難，為他們?cè)诩覄?wù)、醫(yī)療照顧等方面提供援助性服務(wù)；臨終服務(wù)——在專業(yè)性心理疏導(dǎo)的基礎(chǔ)上，緩解臨終老人的緊張與痛苦，讓老人走好最后一程。

第三，社區(qū)管理的信息化。社區(qū)照顧系統(tǒng)需要一個(gè)統(tǒng)一管理的平臺(tái)，失獨(dú)老人可以通過(guò)這個(gè)信息化管理平臺(tái)得到更為便捷的服務(wù)。由專業(yè)軟件人員操作與管理信息平臺(tái)，對(duì)所有社區(qū)信息加以整合，從而使信息規(guī)范化以利于管理。同時(shí)，社區(qū)管理的信息化也促使社區(qū)信息傳遞更加通暢，提高社區(qū)管理效度，更好地為失獨(dú)老人服務(wù)。

（四）社會(huì)工作介入失獨(dú)者照護(hù)體系

第一，建立心理救助機(jī)制。社會(huì)工作運(yùn)用正?；碚摵突貧w理論來(lái)解決服務(wù)對(duì)象精神和心理上的問(wèn)題。經(jīng)歷了“白發(fā)人送黑發(fā)人”的悲楚，步入老年的失獨(dú)者很多不再愿意接觸社會(huì)，他們的心理變得脆弱和敏感。因此，社會(huì)工作者應(yīng)該幫助失獨(dú)者置身于積極的社會(huì)關(guān)系中，走出自我封閉，重新回歸社會(huì)，通過(guò)專業(yè)的社工提供合適的心理輔導(dǎo)和支援，建立和完善失獨(dú)群體的心理救助機(jī)制，對(duì)于緩解失獨(dú)者精神壓力是十分重要與必要的。

第二，加強(qiáng)社會(huì)工作隊(duì)伍的建設(shè)。失獨(dú)者群體的個(gè)體差別會(huì)使精神援助工作變得極為復(fù)雜，所以，社會(huì)工作者要針對(duì)失獨(dú)者進(jìn)行個(gè)性化的志愿服務(wù)。但事實(shí)上，由于我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展不完善，失獨(dú)父母極少能夠得到專業(yè)心理支援。在中國(guó)，這一塊空白常常是由親戚、朋友來(lái)填補(bǔ)，此類非專業(yè)人士所能提供的心理醫(yī)治極為有限。因此，要積極加強(qiáng)基層社會(huì)工作者的專業(yè)化培訓(xùn)，促使社會(huì)工作者熟練掌握心理治療技能并能運(yùn)用到實(shí)踐中去，使心理治療工作更加高效有序地進(jìn)行；同時(shí)應(yīng)完善人才保障機(jī)制，使更多的社會(huì)工作者更加積極地致力于對(duì)失獨(dú)群體的關(guān)心和愛(ài)護(hù)。

第三，社會(huì)工作介入失獨(dú)者互助網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為，社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)具有緩沖壓力、直接及整體保護(hù)兩大功能，是補(bǔ)足正規(guī)社會(huì)服務(wù)的一種有效支持模式（戴維·A·哈德凱瑟等，2008）。社會(huì)工作者善于采用個(gè)人網(wǎng)絡(luò)策略、自愿聯(lián)結(jié)策略、互助網(wǎng)絡(luò)、鄰里援助網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)授權(quán)網(wǎng)絡(luò)等方法幫助個(gè)人或群體解決問(wèn)題。因此，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論應(yīng)當(dāng)在失獨(dú)者社會(huì)工作中受到廣泛的重視及采納，因?yàn)樗軌蛱峁┮粋€(gè)系統(tǒng)的方法去分析人與人之間的聯(lián)系，加深社會(huì)工作者與失獨(dú)者之間、失獨(dú)者與失獨(dú)者之間、失獨(dú)者與正常家庭之間的相互溝通及理解。

立足福利多元主義視角，失獨(dú)者養(yǎng)老服務(wù)及援助應(yīng)該是基于服務(wù)主體的多元化、服務(wù)內(nèi)容的多元化、服務(wù)形式的多元化，建立一個(gè)以政府為主導(dǎo)、以非政府組織為實(shí)體，以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老為依托的失獨(dú)者照護(hù)體系。在老齡化程度越來(lái)越嚴(yán)重的大背景下，全社會(huì)要關(guān)注、關(guān)心、關(guān)切失獨(dú)者問(wèn)題，在制度上，把失獨(dú)者保障作為特惠性政策加以制定實(shí)施，在援助形式上，把失獨(dú)者服務(wù)作為特殊的社會(huì)服務(wù)加以重視與推進(jìn)；把失獨(dú)者援助與服務(wù)納入到社會(huì)保障與社會(huì)福利體系的框架中，提到民生建設(shè)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)與實(shí)踐。

[1]戴維·A·哈德凱瑟等，2008，《社區(qū)工作理論與實(shí)務(wù)（第二版）》，夏建中等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社。

[2]黃源協(xié)，2001，《臺(tái)灣社區(qū)照顧的實(shí)施與沖擊》，《臺(tái)大社工學(xué)刊》第5期。

[3]Hatch,S.;Mocroft,I.Components of welfare Voluntary organisations,social services and politics in two local authorities[M]London：Bedford Square Press/NCVO.1983:112.

[4]Rose,R.Common Goals but Different Roles:The State’s Contribution to the Welfare Mix.In Rose,R.&Shiratori,R.(Ed)The Welfare State East and West.[M]Oxford:Oxford University Press.1986：5

編輯/楊恪鑒

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A

1672-4828(2014)01-0135-06

10.3969/j.issn.1672-4828.2014.01.019