馮 奎

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為什么要推進(jìn)“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn)

馮 奎

7月下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知》中提出“建立行政創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式，選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬(wàn)以上的建制鎮(zhèn)開(kāi)展新型設(shè)市模式試點(diǎn)工作”，即媒體所說(shuō)的“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn)，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。

目前，全國(guó)有19800多個(gè)建制鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展方面，分化非常大。其中有一類鎮(zhèn)，吸納外來(lái)人口特別多，經(jīng)濟(jì)也比較發(fā)達(dá)，社會(huì)發(fā)展水平相比一般的鎮(zhèn)要更高一些。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這一類鎮(zhèn)中，人口在5萬(wàn)人以上的鎮(zhèn)，全國(guó)就有800多個(gè)；人口在10萬(wàn)人以上的約有200個(gè)，被稱為“特大鎮(zhèn)”。

“特大鎮(zhèn)”現(xiàn)象在浙江、江蘇、廣東、福建等沿海發(fā)達(dá)省份尤其顯著。筆者曾于2012年對(duì)浙江省樂(lè)清市柳市鎮(zhèn)、永嘉縣甌北鎮(zhèn)、蒼南縣龍港鎮(zhèn)、平陽(yáng)縣鰲江鎮(zhèn)、瑞安市塘下鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這5個(gè)鎮(zhèn)在當(dāng)年全國(guó)“千強(qiáng)鎮(zhèn)”中的排名在第20～300位之間；鎮(zhèn)區(qū)人口在10萬(wàn)人上下；鎮(zhèn)域GDP在80億～400億元之間；財(cái)政收入在10億～20億元之間，占所在縣（市）的比例都在30%以上；第二、三產(chǎn)業(yè)比重超過(guò)了80%。這些鎮(zhèn)從經(jīng)濟(jì)意義上來(lái)看都可稱為小城市，但從行政意義上說(shuō)還是鎮(zhèn)的建制。這些鎮(zhèn)已基本不再需要一些涉農(nóng)部門，但按照鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)照樣配備，而事關(guān)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部門，地方急需卻苦于沒(méi)有相應(yīng)編制而無(wú)法配備。再如社會(huì)管理的部門，如公安局、派出所等，按照鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，導(dǎo)致人手、經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，無(wú)法滿足管理10萬(wàn)人口級(jí)社會(huì)所需。再擴(kuò)展一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，財(cái)權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、土地指標(biāo)和開(kāi)發(fā)等權(quán)限，按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平來(lái)看，這些鎮(zhèn)都應(yīng)享有而實(shí)際上卻沒(méi)有?？梢?jiàn)，行政體制已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展需要，掣肘城鎮(zhèn)健康發(fā)展。因此，推進(jìn)“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn)的意義重大。

第一，有利于鞏固已有的改革探索。我們過(guò)去進(jìn)行過(guò)一些擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的改革探索。但有些權(quán)力放放收收、收收放放，并不穩(wěn)定，改革得并不徹底。經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展，“特大鎮(zhèn)”變市的條件已經(jīng)成熟，應(yīng)該適時(shí)給它們以市的稱呼，同時(shí)賦予更大的管理權(quán)限，讓它們站到新的更高的發(fā)展起點(diǎn)上。

第二，有利于優(yōu)化與完善城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。未來(lái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，要以城市群作為主體形態(tài)，依托大城市，重點(diǎn)發(fā)展中小城市。中小城市從哪里來(lái)？光靠現(xiàn)有的縣級(jí)市遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。重要的是要發(fā)展一批有潛力、有活力的中小城市，“鎮(zhèn)改市”就是一條極其重要的途徑。

第三，有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的行政管理體制改革。近20年來(lái)，由于各種原因，沒(méi)有修訂過(guò)設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有較大規(guī)模地設(shè)市。恰恰是這20年，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程非常快，城鎮(zhèn)化人口增加3億多。如何通過(guò)低成本的設(shè)市模式探索，走出一條道路來(lái)，需要試點(diǎn)。從“特大鎮(zhèn)”入手，推行“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn)，切口小，又有可復(fù)制性。

第四，有利于推動(dòng)“特大鎮(zhèn)”自身發(fā)展。廣東、浙江、福建、江蘇等地在一些鎮(zhèn)進(jìn)行小城市培育，規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)上去了，行政管理架構(gòu)優(yōu)化了，社會(huì)資本活躍了，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)水平有了明顯提升。這樣來(lái)看，通過(guò)城鎮(zhèn)化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，“鎮(zhèn)改市”的探索與實(shí)踐中蘊(yùn)藏著巨大潛力。

當(dāng)然，“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn)牽涉面極寬，需要配套的相關(guān)改革條件很多，不能操之過(guò)急。且試且行、且看且思最為關(guān)鍵。

（作者為國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員、學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長(zhǎng)）

本欄責(zé)編：顏牛

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