李妍輝

中國(guó)“碳路”的問(wèn)題與方向

李妍輝

我國(guó)環(huán)境資源法治實(shí)踐新進(jìn)展

編者按：環(huán)境問(wèn)題的本質(zhì)是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治問(wèn)題，目前我國(guó)的環(huán)境污染和資源破壞問(wèn)題依然相當(dāng)嚴(yán)峻，盡管政府采取了一系列的舉措，但環(huán)境問(wèn)題的形勢(shì)不容樂(lè)觀(guān)。一個(gè)典型的例子就是，京津冀地區(qū)全年大范圍的空氣質(zhì)量惡化已經(jīng)3年多了，環(huán)保部門(mén)采取了許多的措施，但至今沒(méi)有明顯改觀(guān)，其復(fù)雜性在于各種生存發(fā)展問(wèn)題、利益博弈、體制機(jī)制問(wèn)題糾纏其中。2015年，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將要實(shí)施，但一部法律的修訂解決不了根本問(wèn)題，解決環(huán)境問(wèn)題的根本途徑還是要靠發(fā)展理念、整體法治環(huán)境的提高——和諧發(fā)展觀(guān)、完善的法律體系、嚴(yán)格的執(zhí)法。從這個(gè)意義上講，完善環(huán)境資源法治是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。本期發(fā)表的5篇文章，分別從各自的角度，探討了碳交易市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)污染侵權(quán)、環(huán)境刑罰沿革、環(huán)境執(zhí)法、流域管理等5個(gè)主題。發(fā)表這組文章表達(dá)了本刊一直關(guān)注環(huán)境問(wèn)題，支持環(huán)境法學(xué)研究，希望為我國(guó)的環(huán)境法治貢獻(xiàn)一份力量的態(tài)度。

環(huán)境法；碳交易；環(huán)境刑法；農(nóng)業(yè)污染；環(huán)境執(zhí)法；流域治理；侵權(quán)法

作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和第一大制造業(yè)國(guó)家，中國(guó)在低碳技術(shù)、產(chǎn)品與市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)方面開(kāi)始有所突破，自2009年中國(guó)政府首次正式對(duì)外宣布控制溫室氣體排放的行動(dòng)目標(biāo)以來(lái)，有關(guān)碳市場(chǎng)與碳金融的政策與法規(guī)開(kāi)始萌發(fā)。國(guó)家戰(zhàn)略層面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一方面在解決貧困等社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的時(shí)間布局上同時(shí)實(shí)現(xiàn)低碳綠色發(fā)展、挖掘潛在的碳市場(chǎng)新空間，以時(shí)間換取空間；另一方面，減排目標(biāo)與碳市場(chǎng)是一種bottom-up的關(guān)系,即通過(guò)預(yù)設(shè)一個(gè)總體減排目標(biāo)倒逼與之相適應(yīng)的碳市場(chǎng)開(kāi)發(fā)，以中國(guó)巨大的市場(chǎng)空間換取跟進(jìn)全球氣候經(jīng)濟(jì)的步伐，以空間換取時(shí)間。這種時(shí)間與空間的相互取益應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容。

一、中國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展近況

隨著中國(guó)國(guó)家發(fā)改委頒布首部《中國(guó)溫室氣體自愿減排交易活動(dòng)管理辦法（暫行）》，碳市場(chǎng)極有可能迎來(lái)快速發(fā)展，而這種發(fā)展的動(dòng)力主要源于政策信號(hào)的日漸明朗，2011年10月底，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，批準(zhǔn)北京、上海、天津、重慶市、廣東省、湖北省、深圳市7省市為中國(guó)首批碳排放權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)。根據(jù)試點(diǎn)要求，2013年試點(diǎn)省市啟動(dòng)碳交易市場(chǎng)，2015年建成全國(guó)性市場(chǎng)。自2013年，7個(gè)試點(diǎn)城市的碳交易相繼開(kāi)市，但步伐快慢不一，根據(jù)各自的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、配套的金融服務(wù)等，上海、北京、廣東等地進(jìn)展較快，占有優(yōu)勢(shì)，重慶和湖北屬于中西部發(fā)展地區(qū)，考慮自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況以及地方企業(yè)的配合程度，跟進(jìn)較慢。目前，中國(guó)已經(jīng)有了相對(duì)成熟的以北京等地為代表的環(huán)境交易地方市場(chǎng)，同時(shí)也進(jìn)一步放寬了碳交易機(jī)構(gòu)的設(shè)立備案條件，限制了主管部門(mén)對(duì)交易機(jī)構(gòu)備案申請(qǐng)進(jìn)行審查的時(shí)間不超過(guò)6個(gè)月，并于審查完成后對(duì)符合以下條件的交易機(jī)構(gòu)予以備案：1.在中國(guó)境內(nèi)注冊(cè)的中資法人機(jī)構(gòu)，注冊(cè)資本不低于1億元人民幣；2.具有符合要求的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、交易系統(tǒng)、結(jié)算系統(tǒng)、業(yè)務(wù)資料報(bào)送系統(tǒng)和與業(yè)務(wù)有關(guān)的其他設(shè)施；3.擁有具備相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的從業(yè)人員；4.具有嚴(yán)格的監(jiān)察稽核、風(fēng)險(xiǎn)控制等內(nèi)部監(jiān)控制度；5.交易細(xì)則內(nèi)容完整、明確，具備可操作性。①?lài)?guó)家發(fā)改委2012年《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》(發(fā)改氣候[2012]1668號(hào))第25條之規(guī)定。

上述表現(xiàn)都不失為中國(guó)本土碳市場(chǎng)正式建立的標(biāo)志。

二、“碳路”推進(jìn)中的主要問(wèn)題

目前在全國(guó)范圍內(nèi)還沒(méi)有形成統(tǒng)一的碳市場(chǎng)，碳交易以行政區(qū)內(nèi)的地方性局部交易為主。要通過(guò)支持環(huán)境能源交易平臺(tái)的建設(shè)、建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制、維護(hù)市場(chǎng)秩序等措施來(lái)搭建全國(guó)統(tǒng)一的碳交易市場(chǎng)，在推進(jìn)交易機(jī)制的完善過(guò)程中存在的問(wèn)題和難點(diǎn)主要有：

（一）市場(chǎng)的定位——市場(chǎng)擴(kuò)張與政府主導(dǎo)的協(xié)調(diào)

市場(chǎng)的定位主要涉及到市場(chǎng)與政府的關(guān)系協(xié)調(diào)、區(qū)域市場(chǎng)的發(fā)展與全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)平臺(tái)的建設(shè)。理論上講，政府的作用應(yīng)當(dāng)更多傾注于向企業(yè)傳遞排放二氧化碳是有成本、而減少排放則可轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)利益的信號(hào)，這是企業(yè)接納減排并積極參與市場(chǎng)化方案的政策前提，政府的行政管制應(yīng)該分階段地退出碳交易市場(chǎng)，從發(fā)號(hào)施令者的角色轉(zhuǎn)換為碳交易市場(chǎng)游戲規(guī)則的設(shè)計(jì)者及監(jiān)督者，以不過(guò)度干涉之態(tài)度在市場(chǎng)內(nèi)部和各地區(qū)間的博弈中維護(hù)碳金融市場(chǎng)的獨(dú)立性，對(duì)地方政府而言不以狹隘扶持和培育本地市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行地方保護(hù)。實(shí)踐中，在碳市場(chǎng)交易和碳金融的發(fā)展初期，政府往往會(huì)傾向于強(qiáng)力介入市場(chǎng)交易的主體、機(jī)制、分配等各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)行溫室式的培育。但是，政府的過(guò)多干預(yù)實(shí)則會(huì)在客觀(guān)上扭曲碳排放交易各方的正常博弈，影響碳排放資源的合理配置。

就目前的市場(chǎng)發(fā)展水平而言，要厘清以上兩對(duì)關(guān)系最主要的困惑在于：中國(guó)碳市場(chǎng)的總體發(fā)展還處在培育階段，而市場(chǎng)本身的擴(kuò)張性與政府的主導(dǎo)之間存在制約，市場(chǎng)的擴(kuò)張性來(lái)源于市場(chǎng)自身擴(kuò)張和政府要把市場(chǎng)做大的意愿，但是單靠政府的力量，拔苗助長(zhǎng)不能滿(mǎn)足這種需求。挖掘更多市場(chǎng)機(jī)會(huì)與脫離政府控制成為中國(guó)市場(chǎng)化的出路，而碳交易本身的特殊性又在于它是一個(gè)虛擬的市場(chǎng)，市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制可以提高交易效率的同時(shí)必須以政策與法律的強(qiáng)制才能規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。以碳價(jià)為例，在碳交易的初期，如果放開(kāi)多主體的投資基金進(jìn)入碳交易領(lǐng)域，很容易出現(xiàn)投資人操控市場(chǎng)的情形，所以政府在價(jià)格調(diào)整上仍有較大控制力，市場(chǎng)化的定價(jià)功能仍然會(huì)受到限制。

目前中國(guó)發(fā)展碳市場(chǎng)的一個(gè)挑戰(zhàn)及風(fēng)險(xiǎn)就是分割了碳市場(chǎng)，這種分割主要是減排指標(biāo)直接分配到各個(gè)省市，也就是按照行政區(qū)域分解碳指標(biāo)。為了完成各自的指標(biāo)，比如上海市就基本不可能把自己排放的指標(biāo)賣(mài)給鄰近的江蘇省或浙江省，而其它省、區(qū)也只愿意在本省內(nèi)交易，這就大大降低了交易機(jī)會(huì)。這種指標(biāo)的地域分割使得目前的碳市場(chǎng)先天不足，人為的形成了碳市場(chǎng)的割據(jù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)該建立一個(gè)統(tǒng)一的、開(kāi)放的全國(guó)性碳市場(chǎng)，增加交易機(jī)會(huì)，更有利于市場(chǎng)發(fā)展。越早實(shí)現(xiàn)跨省交易，越有助于市場(chǎng)在流動(dòng)性的基礎(chǔ)上發(fā)揮其功能。然而構(gòu)建全國(guó)性的碳市場(chǎng)要面臨以下幾個(gè)難題：

1.總量設(shè)置與配額分配之難

是按照行業(yè)分配還是省市分配？各個(gè)地區(qū)、各個(gè)行業(yè)應(yīng)分配多少？是分到企業(yè)，還是中央分到省里由省里分到企業(yè)？?jī)?yōu)先分配哪些企業(yè)？總量是多少，這是關(guān)于總量的設(shè)置與分配的度的問(wèn)題。目前的做法是：按國(guó)家發(fā)改委對(duì)試點(diǎn)總體的原則，進(jìn)行排放總量控制，將指標(biāo)分配到各個(gè)省市，由省市分配到行業(yè)，最終分配到企業(yè)執(zhí)行。這種分配方式具有一定的強(qiáng)制性，其公平性如何體現(xiàn)？

2.對(duì)地方央企的監(jiān)管之難

地方上的央企如何納入排放配額是目前中國(guó)建立全國(guó)碳市場(chǎng)的一個(gè)難點(diǎn)，大型的國(guó)有企業(yè)、中央直屬企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)地分布在全國(guó)很多地方省市，目前的做法是由所在地進(jìn)行屬地管理，七個(gè)試點(diǎn)地區(qū)也都是這樣做的。事實(shí)上，各地方政府的“屬地”是難以對(duì)央企的“垂直”進(jìn)行有效管控的，但如果不納入減排又會(huì)漏掉各地的排放大戶(hù)。怎么樣把這批企業(yè)納入到全國(guó)的碳市場(chǎng)體系當(dāng)中，這需要地方政府和央企直屬的垂直部門(mén)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，有待進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究。

3.交易資源整合之難

既然要建立全國(guó)統(tǒng)一的減排交易市場(chǎng)，只需要一家全國(guó)性的交易所即可。2013年發(fā)改委一共推出了7個(gè)試點(diǎn)省市，包括按照到2015年建成全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的目標(biāo)，這七家試點(diǎn)交易平臺(tái)目前都是各自為戰(zhàn)，交易資源的整合和優(yōu)勝劣汰是大勢(shì)所趨。①參見(jiàn)《七碳交易試點(diǎn)展開(kāi)方案競(jìng)賽》，《中國(guó)證券報(bào)》2012年2月20日。

目前，中國(guó)已有一些關(guān)于交易資源整合的嘗試：2014年1月8日，北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳、河北、山西、內(nèi)蒙、遼寧、四川、貴州、云南和青海等地的環(huán)境交易機(jī)構(gòu)在北京共同發(fā)起成立“中國(guó)環(huán)境交易機(jī)構(gòu)合作聯(lián)盟”，以推動(dòng)碳交易的跨地區(qū)合作。碳排放配額的跨省分配和交易，是碳市場(chǎng)試點(diǎn)中的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要建立各交易機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)行業(yè)自律與交流，促進(jìn)信息共享，才能維護(hù)市場(chǎng)的良性發(fā)展。

4.敏感行業(yè)市場(chǎng)配額之難

在行業(yè)內(nèi)部如何進(jìn)行交易配額主要會(huì)考慮到一些重點(diǎn)和敏感的行業(yè)，比如以石化、電力、鋼鐵、有色冶煉、煙草等為代表的傳統(tǒng)的幾大國(guó)有壟斷行業(yè)，針對(duì)這些特別是與能源、民生緊密相關(guān)的行業(yè)，配額的方法按《京都議定書(shū)》規(guī)定，碳交易的溫室氣體包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氧化物、六氟化硫6種溫室氣體，企業(yè)將生產(chǎn)活動(dòng)中各環(huán)節(jié)直接或間接排放的溫室氣體核算成二氧化碳，確定企業(yè)的基準(zhǔn)排放量并根據(jù)發(fā)展預(yù)留出排放量，這種計(jì)算方式簡(jiǎn)單易行，但是在實(shí)際運(yùn)用中，配額的緊與松要與行業(yè)的特殊性以及我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)結(jié)合考量。以電力行業(yè)為例，屬于高耗能、高排放的行業(yè)，從全國(guó)市場(chǎng)的角度，應(yīng)該納入、增加減排量的試點(diǎn)，但是配額減少可能會(huì)導(dǎo)致減少、停產(chǎn)，從而導(dǎo)致缺電的問(wèn)題。因此，對(duì)待這些行業(yè)要做到既符合減排的目標(biāo)同時(shí)又能保障民生和社會(huì)日常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）老問(wèn)題——經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系

1.減排指標(biāo)與GDP指標(biāo)之博弈

政績(jī)?yōu)橄?、追求GDP的現(xiàn)象仍然具有一定的普遍性，由于GDP與地方財(cái)政收入密切相關(guān)，所以GDP的指標(biāo)是由地方政府主動(dòng)拔高的，很多地方官員也認(rèn)為政府的主要職責(zé)是保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，考核官員政績(jī)的首要指標(biāo)就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也熱衷于把投資產(chǎn)業(yè)能耗較高、但見(jiàn)效快的第二產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目（特別是重化工業(yè)）作為招商引資的重點(diǎn)對(duì)象。相比之下，節(jié)能減排指標(biāo)的約束力則遠(yuǎn)不如GDP指標(biāo)。

對(duì)于碳市場(chǎng)的發(fā)展而言面臨著兩條路徑亦或是兩種動(dòng)機(jī)：到底是立足于通過(guò)碳交易的形式將環(huán)境問(wèn)題通過(guò)市場(chǎng)化途徑加以解決？還是碳市場(chǎng)本身也是在把握一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)？二者的區(qū)別簡(jiǎn)單地說(shuō)就是：一種是用賺錢(qián)的方式去進(jìn)行環(huán)保，一種是以環(huán)保的名義來(lái)賺錢(qián)。對(duì)于決策者而言，這就可能會(huì)直接影響在具體問(wèn)題上的選擇。對(duì)于中國(guó)這樣的發(fā)展中大國(guó)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題是必須要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)不是感情選擇，而是現(xiàn)實(shí)選擇。在世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇無(wú)力的大環(huán)境下，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體還出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增速必須要維持在7.2%以上，才能保持低于4%的失業(yè)率。①數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所、社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年12月10日聯(lián)合發(fā)布的2014年《經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書(shū)》。中國(guó)正處于工業(yè)化發(fā)展階段，設(shè)定減排的目標(biāo)過(guò)高會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生重大影響。所以，減排的“減”重在調(diào)整，而不是硬性的阻隔經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力之“源”，“減”，更多強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)碳交易這種虛擬的市場(chǎng)對(duì)包括排放權(quán)在內(nèi)的各種氣候要素進(jìn)行資源化與市場(chǎng)化，“減”與“源”的關(guān)系實(shí)際就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的關(guān)系，這對(duì)關(guān)系的真正協(xié)調(diào)仍希冀于更多的制度創(chuàng)造與運(yùn)用，避免在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上“觀(guān)念上被認(rèn)可，現(xiàn)實(shí)中被否決”的尷尬。

2.吸引與監(jiān)管的藝術(shù)——企業(yè)的減排動(dòng)力

要推動(dòng)碳市場(chǎng)就必須有產(chǎn)業(yè)界的參與，利潤(rùn)空間的創(chuàng)造與分享才能激發(fā)產(chǎn)業(yè)界進(jìn)行碳減排和碳交易的動(dòng)力。換句話(huà)說(shuō)，需要提供一個(gè)商業(yè)環(huán)境來(lái)吸引各類(lèi)社會(huì)主體，而不是一個(gè)只限制經(jīng)濟(jì)利益又無(wú)法為環(huán)境增益的被反對(duì)的監(jiān)管環(huán)境。

以北京市政府制定的碳交易實(shí)施方案為例，它規(guī)定：二氧化碳排放情況可以從年消耗標(biāo)準(zhǔn)煤乘以一個(gè)系數(shù)（2.745）算出，納入試點(diǎn)的減排企業(yè)是以年均碳排放總量1萬(wàn)噸(含)以上的企業(yè)(單位)。缺乏減排動(dòng)力的情況下，企業(yè)自然地會(huì)想盡辦法規(guī)避被納入碳排放權(quán)交易體系。規(guī)避的方法有很多，除違法行為之外，也有很多是合法規(guī)避。假設(shè)一家企業(yè)的年碳排放量為1.2萬(wàn)噸，它可以依照公司法關(guān)于企業(yè)合并與分立之規(guī)定，把企業(yè)通過(guò)股權(quán)或資產(chǎn)分立等多種方式分解成2個(gè)法人，這樣一來(lái)每個(gè)法人年碳排放量為6000噸，就可以低于前述1萬(wàn)噸的規(guī)定，對(duì)于這樣的企業(yè)，政府要怎么監(jiān)管呢？企業(yè)缺乏減排動(dòng)力不僅可能做出類(lèi)似規(guī)避、偷排的高碳行為，還有可能產(chǎn)生以低碳為名而實(shí)際逐利的道德風(fēng)險(xiǎn)。盡管中國(guó)在碳市場(chǎng)建設(shè)上取得了值得肯定的初步嘗試，但總體而言，目前的碳市場(chǎng)仍處于一種零散的狀態(tài)，無(wú)論是政策、措施觸及的深度，還是社會(huì)成員的參與力度都離碳金融市場(chǎng)的全面突破相距較遠(yuǎn)。

3.成本與補(bǔ)償——高碳與低碳的決擇

成本與收益的權(quán)衡直接決定企業(yè)的行為方向，作為“經(jīng)濟(jì)人”趨利性的本能，必然會(huì)追求自身利益的最大化。在傳統(tǒng)的高碳發(fā)展模式下，企業(yè)并不承擔(dān)環(huán)境污染的成本，環(huán)境成本具有外部性。因此，企業(yè)的私人成本小于社會(huì)成本，在利益驅(qū)動(dòng)下，企業(yè)并沒(méi)有實(shí)行低碳發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。補(bǔ)償機(jī)制是吸引企業(yè)以及其它社會(huì)成員參與的途徑。

（1）一般補(bǔ)償機(jī)制

目前上海、天津和北京的環(huán)境交易所正在推動(dòng)一些企業(yè)進(jìn)行自愿減排嘗試，但企業(yè)自愿進(jìn)入碳排放交易系統(tǒng)而又增加其企業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)的動(dòng)力不足。即便在政府部門(mén)干預(yù)下建立了初始的市場(chǎng)主體，但在缺乏補(bǔ)償?shù)扰涮渍叩臈l件下其后續(xù)操作將難以為繼，確立碳市場(chǎng)交易的補(bǔ)償機(jī)制顯得很有必要。作為一個(gè)區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的排放交易平臺(tái)，所有的排放源和主體既可以賣(mài)出多余的配額，也可以買(mǎi)入不足部分，如此實(shí)現(xiàn)碳排放資源的最優(yōu)配置，并將排放交易的收益用于區(qū)域內(nèi)的污染治理。

（2）特定補(bǔ)償機(jī)制

除一般補(bǔ)償之外，還可以建立一些特定補(bǔ)償，比如技術(shù)補(bǔ)償?shù)?，以低碳技術(shù)為例，低碳發(fā)展需要低碳技術(shù)創(chuàng)新和運(yùn)用，對(duì)于企業(yè)而言，意味著要增加低碳技術(shù)、設(shè)備、產(chǎn)品的研發(fā)與應(yīng)用的投入成本，增加淘汰現(xiàn)有專(zhuān)用設(shè)備的沉沒(méi)成本等。低碳創(chuàng)新的社會(huì)收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于創(chuàng)新者自身的經(jīng)濟(jì)收益，成本和收益不對(duì)稱(chēng)。在中國(guó)，有些低碳技術(shù)已經(jīng)成熟，但目前還沒(méi)有得到有效運(yùn)用和推廣，主要因素在于極高的市場(chǎng)成本和收益不確定的風(fēng)險(xiǎn)。①比如IGCC整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電系統(tǒng)，它是將煤氣化技術(shù)和高效的聯(lián)合循環(huán)相結(jié)合的綠色動(dòng)力系統(tǒng)，既有高發(fā)電效率，又有極好的環(huán)保性能。大陸從20世紀(jì)80年代起就跟蹤IGCC技術(shù)的發(fā)展，也建成了一些重點(diǎn)示范項(xiàng)目，但由于其設(shè)備和關(guān)鍵技術(shù)需要從發(fā)達(dá)國(guó)家引進(jìn)，IGCC發(fā)電廠(chǎng)的初始造價(jià)偏高(示范電廠(chǎng)單位造價(jià)約是燃煤電廠(chǎng)的兩倍)，建設(shè)工期長(zhǎng)，使得測(cè)算出的上網(wǎng)電價(jià)、熱價(jià)不具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。技術(shù)創(chuàng)新成本與收益的不對(duì)稱(chēng)，使企業(yè)在缺乏相應(yīng)利益刺激與補(bǔ)償?shù)那闆r下，對(duì)低碳與減排自然會(huì)缺乏主動(dòng)性和積極性，寧愿選擇維持對(duì)傳統(tǒng)高碳能源、技術(shù)、設(shè)備的依賴(lài)。

所以要建立特定的補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行新技術(shù)的研發(fā)，或通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)，讓減排交易產(chǎn)生利益空間。這種交易機(jī)制建立后，對(duì)企業(yè)有激勵(lì)，誰(shuí)投資誰(shuí)就能受益。一個(gè)理想化的碳市場(chǎng)是政府逐漸退出、市場(chǎng)發(fā)揮調(diào)節(jié)功能的過(guò)程，在環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系中，企業(yè)追求利益的本質(zhì)不會(huì)改變，政府通過(guò)補(bǔ)償機(jī)制的建立，使企業(yè)的“黑”金變“綠”，減輕資本積累的原罪，是政府“善治”能力的體現(xiàn)。

（三）政策與立法之誰(shuí)優(yōu)誰(shuí)先

政策與立法各自的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在立法的穩(wěn)定性與政策的靈活性，中國(guó)政府已出臺(tái)一系列的建立碳市場(chǎng)的相關(guān)政策：國(guó)家發(fā)改委在2013年6月印發(fā)了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，2012年12月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，明確“到2015年全國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2010年下降17%”，②馬劍芳、李新航：《<京都議定書(shū)>第二承諾期中國(guó)森林碳匯市場(chǎng)發(fā)展探討》，《國(guó)家林業(yè)局管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第2期，第18～19頁(yè)。這些規(guī)范對(duì)促進(jìn)我國(guó)建立規(guī)范的碳交易市場(chǎng)發(fā)揮了積極的作用?，F(xiàn)行碳交易試點(diǎn)的政策模式可以描述為：中央通知地方實(shí)施方案的政策模式。在政策初期，比如說(shuō)碳交易試點(diǎn)采用的制度模式就是國(guó)家發(fā)改委的通知+省市的地方實(shí)施方案，在地方層面上并沒(méi)有相關(guān)的條例或者暫行辦法等立法形式出現(xiàn)，好處在于可以邊試邊改。

從全球的氣候變化應(yīng)對(duì)框架來(lái)看，自2013年后，所有國(guó)家和地區(qū)的減排制度及總量控制都屬于自愿范疇，各國(guó)之前所承諾的控制目標(biāo)與方式在國(guó)際上不再具有普遍的法律約束力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，通過(guò)低碳立法，使碳政策目標(biāo)的法律化，更有利于推動(dòng)碳市場(chǎng)的持續(xù)發(fā)展。要在一國(guó)和地區(qū)內(nèi)建立有效的碳交易和金融市場(chǎng)，立法是減少短期減排行為的有力措施和最為重要的一步。

政策和法律作為調(diào)整社會(huì)關(guān)系的主要手段, 法律代表的是國(guó)家意志,而政策則不一定，法治社會(huì)的主要調(diào)控手段應(yīng)當(dāng)是法律,法律為主,政策為輔才是國(guó)家治理的常態(tài)。實(shí)際上，各國(guó)也紛紛展開(kāi)了研究、制定低碳的立法，全球已經(jīng)出現(xiàn)了低碳發(fā)展政策法制化的趨勢(shì)，并逐漸形成了低碳的“立法競(jìng)爭(zhēng)”，③李志青：《國(guó)際碳金融體系構(gòu)建中的“上海方案”》，《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》2013年第1期，第48頁(yè)。如美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《清潔能源投資與安全法》并推出《氣候與能源法案（草案）》，由環(huán)境署通過(guò)《清潔空氣法案》（修訂案）、《輕型車(chē)輛碳排放管制標(biāo)準(zhǔn)》等法律條文，英國(guó)《氣候變化法案》，建立了“氣候變化稅”和“氣候變化協(xié)議”制度，對(duì)企業(yè)的碳減排進(jìn)行鼓勵(lì)；位列世界第11大碳排放體的墨西哥也通過(guò)了《墨西哥國(guó)家氣候變化法》，韓國(guó)都相繼通過(guò)了綜合性的氣候法案《氣候變化對(duì)策基本法》和《綠色增長(zhǎng)基本法》。中國(guó)國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)也表示將在近期完成與氣候變化有關(guān)的國(guó)家法律起草工作。

三、“碳路”的方向——現(xiàn)代化與全球化

當(dāng)今中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程尚未完成，可同時(shí)又不得不加入以應(yīng)對(duì)氣候變化為代表的全球化競(jìng)爭(zhēng)。隨著今后國(guó)際收支平衡、貿(mào)易、匯率問(wèn)題都會(huì)與碳市場(chǎng)形成高度關(guān)聯(lián)，碳金融有可能成為未來(lái)重建國(guó)際貨幣體系和國(guó)際金融秩序的基礎(chǔ)性因素，在未來(lái)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，掌握碳市場(chǎng)話(huà)語(yǔ)權(quán)至關(guān)重要。

（一）困惑與出路

現(xiàn)代人正經(jīng)歷著一個(gè)與前人完全不一樣的生活空間，現(xiàn)代人在當(dāng)下面對(duì)的是一個(gè)怎樣的世界，以及在這種情況下所感受到諸多的困惑和可見(jiàn)之少量的出路，人類(lèi)社會(huì)的未來(lái)是依賴(lài)于對(duì)當(dāng)前局面的充分洞悉之后，所作出的一種未必知道是否有理想效果的承擔(dān)，而全球化是把一個(gè)世界性的關(guān)系強(qiáng)化的過(guò)程，也是時(shí)空無(wú)限延伸的狀態(tài)，同時(shí)也跨越了地域的限制。

困惑：中國(guó)的發(fā)展軌跡顯示一只腳踏著過(guò)去，工業(yè)化進(jìn)程未完成，現(xiàn)代性到今天仍然在建構(gòu)過(guò)程中，全球化的大勢(shì)所趨又逼趕著另一只腳踏進(jìn)未來(lái)。大陸目前正處于工業(yè)化與城市化加速發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化布局的時(shí)期，資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾極為突出，以制造業(yè)和重化工業(yè)為主的高碳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要大量的石化能源作為支撐，而以石化能源為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展又不可避免地帶來(lái)高能耗、高污染和高排放，缺油、少氣、清潔能源與技術(shù)的滯后、以及高碳的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、迅猛的城市擴(kuò)張等在造成嚴(yán)重生態(tài)與環(huán)境問(wèn)題的同時(shí)，對(duì)能源的剛性需求也在不斷激增，這些都無(wú)不對(duì)低碳發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。上述舊的工業(yè)污染問(wèn)題、資源消耗問(wèn)題還沒(méi)解決，新的全球環(huán)境治理問(wèn)題、氣候變化問(wèn)題又已出現(xiàn)。新老問(wèn)題同時(shí)存在，可以說(shuō)對(duì)中國(guó)而言是同時(shí)存在于過(guò)去和未來(lái)的兩個(gè)時(shí)空中，操作兩種游戲：現(xiàn)代游戲和全球游戲。

出路：吉登斯在《現(xiàn)代性之后果》中勾畫(huà)了四類(lèi)應(yīng)對(duì)之轉(zhuǎn)變的第四類(lèi)型就是“積極參與型”，對(duì)現(xiàn)狀作出實(shí)在評(píng)估后直接回應(yīng)所面對(duì)的危機(jī)。與其被動(dòng)等待不如主動(dòng)參與，營(yíng)造一個(gè)現(xiàn)代與未來(lái)的對(duì)話(huà)空間。在國(guó)際市場(chǎng)上，碳交易產(chǎn)品日益豐富，歐美成熟的碳市場(chǎng)都已經(jīng)出現(xiàn)。目前國(guó)內(nèi)的碳市場(chǎng)剛剛起步，被稱(chēng)為“有市無(wú)價(jià)”，甚至是“無(wú)價(jià)無(wú)市”的中國(guó)碳交易這一“藍(lán)海市場(chǎng)”到底是前景不明還是大有潛力？①W. Chan Kim和Ren é e Mauborgne《藍(lán)海戰(zhàn)略》一書(shū)認(rèn)為：現(xiàn)存的市場(chǎng)由兩種海洋所組成：即紅海和藍(lán)海。紅海代表現(xiàn)今存在的所有產(chǎn)業(yè)，也就是我們已知的市場(chǎng)空間，比如樓市；藍(lán)海則代表當(dāng)今還不存在的產(chǎn)業(yè)，即為未知的市場(chǎng)空間。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)政治體制改革的推進(jìn)，未來(lái)數(shù)年中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的關(guān)鍵詞是——城鎮(zhèn)化，中國(guó)要實(shí)現(xiàn)“城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”同步發(fā)展，“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”。“城鎮(zhèn)化”必須走可持續(xù)發(fā)展之路。城鎮(zhèn)化水平將在2020年達(dá)到60%，在2030年達(dá)到70%左右，這意味著城鎮(zhèn)化水平年均增長(zhǎng)1%，20年間將轉(zhuǎn)化3億人口，城鎮(zhèn)化的低碳潛力巨大，同時(shí)城鎮(zhèn)化已不能再走GDP掛帥的老路，傳統(tǒng)的GDP增長(zhǎng)代價(jià)是巨大的，為此，我們不得不出臺(tái)史上最嚴(yán)格的大氣治理計(jì)劃等等。中國(guó)經(jīng)濟(jì)將依托“低碳”的新型“城鎮(zhèn)化”來(lái)提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中國(guó)自己的碳市場(chǎng)一但形成，可以在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行自產(chǎn)自銷(xiāo)式的交易，也可以以合理的價(jià)格外銷(xiāo)其它國(guó)家，如果說(shuō)過(guò)去的增長(zhǎng)是以排污為代價(jià)，新的模式就是靠減排拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)。這也意味著中國(guó)可能會(huì)有足夠大的市場(chǎng)空間來(lái)消化低碳的發(fā)展滯后和環(huán)境問(wèn)題等積弊，以實(shí)現(xiàn)全面、可持續(xù)的發(fā)展。

（二）不能沒(méi)有“金融”的碳市場(chǎng)

金融作為宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)工具，具有刺激市場(chǎng)、調(diào)整杠桿， 監(jiān)督配置資源和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的功能。事實(shí)上，如果缺乏必要的金融工具的支持，碳市場(chǎng)的發(fā)展必將受到極大制約。因此，中國(guó)在建構(gòu)碳市場(chǎng)的同時(shí)需要同步發(fā)展碳金融市場(chǎng)（碳融資市場(chǎng)、碳基金市場(chǎng)、碳期貨市場(chǎng)），需要越來(lái)越多的合規(guī)的金融機(jī)構(gòu)的參與。這就要求決策者頭腦里必須要有金融市場(chǎng)的概念，必須有流動(dòng)性的概念。而流動(dòng)的前提，以法學(xué)視閥首當(dāng)確定碳交易的商品屬性，以法權(quán)賦予其產(chǎn)權(quán)的合法性。

在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，我們一直將環(huán)境資本特別是環(huán)境資產(chǎn)視作是一種“公共物品”的角色，這也是造成政府壟斷投資與經(jīng)營(yíng)、行政命令抑制經(jīng)濟(jì)誘因、環(huán)境外部成本極高的根本原因所在。

基于環(huán)境容量資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)理論，認(rèn)為環(huán)境容量的有限性產(chǎn)生資源的稀缺性，而資源的稀缺性賦予了其可交易的內(nèi)涵，使之具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。從金融角度看，如果碳排放權(quán)表現(xiàn)出金融資產(chǎn)或金融工具特征，形成碳金融產(chǎn)品，就可以將其看作是一種金融資源，并且是一種稀缺的有價(jià)資源。依托碳交易衍生的碳金融當(dāng)然具備民法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)。碳的資產(chǎn)化是一種新型的社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造和分配，要明確其財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，就必須以法律的形式明確其法律地位，碳交易的商品屬性法律化能夠增加它的確定性，確定“碳”產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)屬性，保障其穩(wěn)定的、權(quán)威的與可預(yù)期的合法性，以及在對(duì)產(chǎn)權(quán)加以明確這一過(guò)程的公平性、公正性。給予合法性的肯定才是流動(dòng)性良好的前提，確定性越充分其流動(dòng)性也會(huì)越大，而流動(dòng)性越高的市場(chǎng)越接近于金融。

故在上述產(chǎn)權(quán)屬性及合法性沒(méi)有解決的情況下，建立全國(guó)市場(chǎng)是有風(fēng)險(xiǎn)的，缺乏法律約束力效能，將無(wú)法使投資者對(duì)碳市場(chǎng)的預(yù)期保持在相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。中國(guó)須盡快將7個(gè)碳交易試點(diǎn)地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，并積極制訂國(guó)家層面的氣候變化法，明確碳市場(chǎng)交易元素及其法律身份，才可能形成一個(gè)規(guī)模有序的整體化市場(chǎng)，也才可能保證足夠的金融介入和社會(huì)參與，來(lái)確保市場(chǎng)充足的流動(dòng)性。

（三）2020后的展望：碳稅還是碳市場(chǎng)

總體看來(lái)，中國(guó)的碳市場(chǎng)目前還處在培育階段，未來(lái)的發(fā)展須大力借助市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制來(lái)激發(fā)具備市場(chǎng)化條件的地區(qū)和行業(yè)發(fā)展碳市場(chǎng)，以提高碳資產(chǎn)配置的效率，減低減排成本，不能再單靠政府的力量。目前，國(guó)內(nèi)開(kāi)征碳稅的呼聲高漲，一方面受固有的行政控制思維的影響，另一方面也說(shuō)明了目前碳市場(chǎng)的流動(dòng)性不夠，因?yàn)闆](méi)有流動(dòng)性的市場(chǎng)是不需要碳交易的，直接對(duì)企業(yè)開(kāi)征碳稅是最務(wù)實(shí)省力之做法。但是筆者認(rèn)同碳稅只是一個(gè)過(guò)渡性產(chǎn)品，碳市場(chǎng)則可能在若干年之后成為最主流的環(huán)境公共產(chǎn)品和環(huán)境金融產(chǎn)品。從國(guó)際上來(lái)看，雖然全球氣候政策仍然前景不明，但共識(shí)在增加。其它國(guó)家已經(jīng)在碳稅與碳市場(chǎng)之間做出了選擇：2014年美國(guó)加州碳市場(chǎng)即將正式和加拿大魁北克省碳市場(chǎng)進(jìn)行對(duì)接，2014年7月1日，澳大利亞將把碳稅改成碳交易，澳大利亞碳市場(chǎng)上線(xiàn)以后，將有望盡快與歐盟碳市場(chǎng)形成連接，韓國(guó)碳市場(chǎng)也將在2015年1月后上線(xiàn)，并且計(jì)劃要與亞太其他地區(qū)的碳市場(chǎng)進(jìn)行連接。國(guó)際上普遍認(rèn)為，碳市場(chǎng)的效果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于碳稅，2020年全球碳市場(chǎng)規(guī)模預(yù)計(jì)會(huì)漲至3.5萬(wàn)億美元。①來(lái)源于英國(guó)New Energy Finance公司2009年的預(yù)測(cè)報(bào)告。中國(guó)非常有可能成為全球最大的碳市場(chǎng)。只有相互連接的市場(chǎng)才可能形成較好的交易性與流動(dòng)性，具有流動(dòng)性的市場(chǎng)才可能做到足夠大。

中國(guó)目前的發(fā)展涉及到真正意義上的碳金融的極少，絕大多數(shù)交易仍停留在CDM項(xiàng)目交易和股權(quán)轉(zhuǎn)讓層面上。中國(guó)已經(jīng)承諾在 2020年后有條件地進(jìn)入到有法律約束力的減排市場(chǎng)，這意味著2020年之后則有可能是一個(gè)全面的強(qiáng)制減排市場(chǎng)，從國(guó)家戰(zhàn)略層面制定頂層的節(jié)能減排方案應(yīng)當(dāng)早日納入議事日程。

碳市場(chǎng)歸根到底是金融市場(chǎng)，其運(yùn)作、設(shè)計(jì)和監(jiān)管都要符合金融市場(chǎng)的基本規(guī)律。中國(guó)目前已有明確的碳市場(chǎng)時(shí)間表，但不能只有發(fā)展的速度而弱于觸及市場(chǎng)深層的力度，速度與深度的結(jié)合才能從目前的碳交易到建立碳市場(chǎng)直至未來(lái)與金融結(jié)合在一起發(fā)展成為中國(guó)的碳金融市場(chǎng)。

DF46

：A

：1674-9502(2014)06-094-35

湖北民族學(xué)院民族研究院

：2014-05-21