黃鵬

天津市街鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新實踐與啟示

黃鵬*

本文以天津市19個綜合試點街鎮(zhèn)調(diào)研材料為基礎(chǔ)，分析了天津街鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新的主要經(jīng)驗。主要啟示有：通過內(nèi)生創(chuàng)新漸進(jìn)改革推動社會問題化解，堅持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會管理同步協(xié)調(diào)推進(jìn)，通過具體工作建設(shè)服務(wù)型政府等。在此基礎(chǔ)上，對街鎮(zhèn)在社會管理創(chuàng)新中的地位和發(fā)展趨勢作了簡要分析，認(rèn)為街道可以成為社會管理的主要場所，其服務(wù)職能會越來越強化，并由此可能引發(fā)街道工作人員的身份轉(zhuǎn)變。

街鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新 實踐與啟示

加強和創(chuàng)新社會管理，是政府的一項重點工作，同時也是學(xué)術(shù)界研究的熱點問題。社會管理創(chuàng)新從主體上來說，?。ㄖ陛犑校⑹校ò▍^(qū)縣）級政府擁有本地區(qū)重大事項決定權(quán)，對一個區(qū)域社會管理具有決定性影響，村委會、居委會等社區(qū)基層組織與民眾接觸密切，直接關(guān)系到社會管理的效率和民眾的滿意度。介于兩者之間的街鎮(zhèn)政府，雖不具有大部分公共事務(wù)的決定權(quán)，也不是政策的最終執(zhí)行者，但作為政策、信息、資源傳導(dǎo)的中介，其重要作用不容忽視，研究其社會管理創(chuàng)新的路徑和經(jīng)驗，具有重要的價值。

天津在探索社會管理創(chuàng)新的實踐中，從區(qū)縣、街鎮(zhèn)、社區(qū)（村）三個層面上統(tǒng)籌安排，在全市確立了4個區(qū)、19個街鎮(zhèn)、38個社區(qū)（村）為市級綜合試點單位。[1]散襄軍.加強和創(chuàng)新社會管理 全面提升維護(hù)社會穩(wěn)定的能力和水平[N].天津政法報（新聞周刊）.2011-09-16(1).通過對試點單位典型經(jīng)驗的總結(jié)，探索符合天津?qū)嶋H發(fā)展情況、具有天津特色的社會管理模式。本文以天津市19個街鎮(zhèn)市級綜合試點單位典型經(jīng)驗調(diào)查為基礎(chǔ)，探討天津街鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新的路徑、經(jīng)驗與啟示。調(diào)查的19個街鎮(zhèn)分別位于新興城區(qū)、老城區(qū)、城市近郊、城市遠(yuǎn)郊和傳統(tǒng)農(nóng)村，涵蓋了天津街鎮(zhèn)的各種類型。調(diào)查采取蹲點駐守方式，每個街鎮(zhèn)分別派駐調(diào)研人員，在當(dāng)?shù)亟宙?zhèn)政府的支持下，通過查閱資料、現(xiàn)場走訪、召開座談會、個案訪談等方法，廣泛開展調(diào)查研究。每個街鎮(zhèn)調(diào)研時間為15天左右。

一、天津街鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新的主要經(jīng)驗

天津街鎮(zhèn)一級政府在具體社會管理中，做了很多成功的探索和嘗試。通過對這些具體實踐的分析，總結(jié)天津街鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新的主要經(jīng)驗，在信息化建設(shè)、資源整合、工作規(guī)范化建設(shè)三方面具有突出借鑒意義。

（一）信息化建設(shè)

信息化建設(shè)在新時期社會管理中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性地位，信息占有的多少、及時與否、準(zhǔn)確與否直接關(guān)系到政府的行政能力。信息化既是社會管理面臨的挑戰(zhàn)，也是實施管理的有力手段。天津街鎮(zhèn)信息化建設(shè)，主要有以下幾方面做法。

1．建立基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫。基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫是政府決策的數(shù)字化依據(jù)，可以大大提升政府決策的效率和質(zhì)量。街鎮(zhèn)是最基層政府，處于服務(wù)的第一線，以街鎮(zhèn)層面為基礎(chǔ)建立基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，能夠做到信息及時采集、及時更新、及時運用。天津部分街鎮(zhèn)在這方面做出了有益的探索。濱海新區(qū)新港街，通過科學(xué)劃分社區(qū)單元網(wǎng)格，以匯總?cè)丝?、民政、勞動等信息資料的動態(tài)全員人口基礎(chǔ)信息資源庫為基礎(chǔ)，推廣建立網(wǎng)格基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，把人、地、物、情、事、組織全部納入網(wǎng)格進(jìn)行可視化、動態(tài)化、精細(xì)化管理。濱海新區(qū)泰達(dá)街運用地理信息技術(shù)，開發(fā)統(tǒng)計精細(xì)、分類科學(xué)、動態(tài)可視、實時更新的“居民信息數(shù)據(jù)庫”，工作人員將居民基本情況、再就業(yè)信息、寵物信息等28項內(nèi)容錄入數(shù)據(jù)庫。

2．開展數(shù)字化服務(wù)。利用互聯(lián)網(wǎng)，開展數(shù)字化服務(wù)，具有及時高效、互動性強等優(yōu)點，是新時期街鎮(zhèn)基層管理服務(wù)的重要載體。天津各街鎮(zhèn)結(jié)合自身實際，設(shè)計不同的服務(wù)內(nèi)容和形式，讓虛擬社會的服務(wù)需求在現(xiàn)實中得到滿足。濱海新區(qū)泰達(dá)街開發(fā)泰達(dá)城市網(wǎng)系統(tǒng)，發(fā)布公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)信息，推動公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、商業(yè)組織與社區(qū)對接。紅橋區(qū)咸陽北路街與多家科技和民生服務(wù)型企業(yè)合作，開通 “民便康公共服務(wù)系統(tǒng)”，利用現(xiàn)代化手段為居民和企業(yè)之間實行點對點式服務(wù)。濱海新區(qū)新港街建設(shè)民情110綜合信息系統(tǒng)，以“掌上新港”手機(jī)報、“民情直通車”網(wǎng)站等形式，及時傳播重大政策，暢通居民利益訴求渠道，加強鄰里交流，形成居民—社區(qū)—政府三方互動平臺。

3．實行信息化管理。利用信息技術(shù)，重塑政府的組織與管理，提高政府的信息化管理水平，有利于提高政府管理的效率和透明度，也有利于提高政府改革服務(wù)的質(zhì)量和水平。[2]濱海新區(qū)泰達(dá)街利用居民信息數(shù)據(jù)庫，通過小區(qū)名稱、房屋號碼等多種分類進(jìn)行索引，實現(xiàn)責(zé)任網(wǎng)格精細(xì)化、動態(tài)化管理。通過數(shù)字城管系統(tǒng)，將居民問題上報，由社會服務(wù)中心進(jìn)行立案、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、派遣給不同職責(zé)部門予以快速解決，并按照“發(fā)現(xiàn)—立案—派遣—審核—結(jié)案—評估”的順序?qū)ι鐓^(qū)事務(wù)處理進(jìn)行過程控制，提高解決質(zhì)量、縮短辦結(jié)時間。濱海新區(qū)新港街建設(shè)網(wǎng)上民情地圖，對排查出的矛盾糾紛逐案、逐人、逐項進(jìn)行登記，通過辦公自動化系統(tǒng)層層分解落實。

（二）資源整合

社會管理是一項系統(tǒng)性工程，建立與開放、動態(tài)和信息化社會環(huán)境相適應(yīng)的社會管理體系，關(guān)鍵是要整合各方資源，發(fā)揮多元主體協(xié)同作用，實現(xiàn)行政管理為主向政府社會共同治理轉(zhuǎn)變。

1.整合政府自身資源。按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，政府扮演著至為關(guān)鍵的角色。當(dāng)前行政管理體制，普遍存在部門各自為政的現(xiàn)象，相互缺乏銜接和協(xié)調(diào)。社會管理落實到街鎮(zhèn)層面，往往成為一個部門或少數(shù)幾個人的事情，造成工作被動。天津街鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新最主要的一條經(jīng)驗就是，在政府內(nèi)部整合資源，通過設(shè)置街鎮(zhèn)綜治信訪服務(wù)中心，將行政辦公室、城管、計生、勞動服務(wù)、派出所、工商所、司法所、社區(qū)法庭、居民科、婦聯(lián)、團(tuán)委、武裝部等部門整合在一起，街鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任中心一把手，各部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任中心成員，把社會管理落實成整個政府的重要事情，避免各部門之間相互推諉扯皮。天津街鎮(zhèn)將綜治信訪服務(wù)中心、社會事務(wù)服務(wù)中心和經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心，整合在一起集中辦公，推行“一個窗口受理、一條龍服務(wù)”模式，有效提高了政府服務(wù)水平。

2.整合社會資源。天津街鎮(zhèn)整合社會資源的形式主要有兩種，一種是由政府引導(dǎo)，引入企業(yè)化管理、社會化運作的理念，成立具有政府背景的民辦非企業(yè)類型的社會服務(wù)中心。服務(wù)中心與居民自治工作相結(jié)合，在就業(yè)、社保、養(yǎng)老、教育、安全、人口管理等方面發(fā)揮作用，最大限度滿足居民各種需求。通過“政府購買服務(wù)”、“項目委托”、“契約合作”等方式，承接政府各職能部門及派出機(jī)構(gòu)下移的職能，協(xié)助社區(qū)黨組織和居委會開展工作，履行社區(qū)服務(wù)和孵化社區(qū)民間組織等職責(zé)。這類社區(qū)服務(wù)理論上可以完全由市場來調(diào)節(jié)解決，但由于現(xiàn)實情況的限制，此類的社區(qū)服務(wù)組織在天津還比較少，只能通過政府的介入來培育發(fā)展，這也是比較有借鑒意義的社會組織發(fā)展路徑選擇。另一種方式是由街道搭建平臺與社會單位合作共建。街道并不僅僅是傳遞手的角色，還有自身工作的主動性和能動性。通過搭建平臺，可以整合新聞輿論、人大代表、政協(xié)委員、事業(yè)單位等社會力量，為社區(qū)發(fā)展服務(wù)。

3.整合人力物資資源。社會管理最終落實還是要靠人才支撐和物資投入。面對街鎮(zhèn)和社區(qū)人才比較缺乏的現(xiàn)狀，天津著重從完善激勵機(jī)制的角度解決問題。部分街道搭建居委會主任成長流通平臺，吸引公司企業(yè)到街道社區(qū)“挖角”人才，讓居委會主任這一職位有了良好發(fā)展前景，讓社區(qū)服務(wù)不再只是奉獻(xiàn)。擔(dān)任居委會主任，雖然崗位普通，但要求卻很高，需要良好的溝通協(xié)調(diào)、處理事件的能力，是不可多得的鍛煉平臺。一些物業(yè)公司高薪“挖角”居委會主任，開出的年薪最高可達(dá)40萬元。良好的鍛煉平臺和發(fā)展空間吸引了一批優(yōu)秀人才和年輕人才投身社區(qū)建設(shè)和服務(wù)?，F(xiàn)階段，街鎮(zhèn)物資普遍比較缺乏，對社會管理造成很大影響。天津一些街鎮(zhèn)大膽探索，借助示范小城鎮(zhèn)建設(shè)，提前規(guī)劃建設(shè)了商務(wù)樓宇和門面房，出租給資質(zhì)好、信譽好的企業(yè)經(jīng)營，獲取租金。同時利用這些商業(yè)門面，開展多種經(jīng)營，完善配套服務(wù)、吸引更多的商家入住小區(qū)，解決社區(qū)管理資金來源問題。

（三）工作規(guī)范化建設(shè)

加強社會管理，必須要依靠規(guī)范化的工作，要有具體明確的工作載體，嚴(yán)格依據(jù)法規(guī)制度，按照工作流程認(rèn)真執(zhí)行。也就是說，社會管理要有清晰明確的操作路徑和高效規(guī)范的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

1．管理平臺建設(shè)。天津街鎮(zhèn)管理平臺建設(shè)因地制宜，根據(jù)各街鎮(zhèn)不同情況，分別探索不同管理模式。寶坻區(qū)（遠(yuǎn)郊區(qū)縣）改革鄉(xiāng)村工作模式，推行“一站三中心”工作模式，實現(xiàn)“鎮(zhèn)村一體，上下聯(lián)動”，有效解決了群眾辦事程序不清、環(huán)節(jié)不暢以及干部作風(fēng)不實等農(nóng)村“辦事難”問題。河?xùn)|區(qū)（老城區(qū)）把社區(qū)按自然小區(qū)、樓棟編制成網(wǎng)絡(luò)，在街道成立群眾訴求調(diào)處中心，在社區(qū)設(shè)立社情民意接待站，在樓棟設(shè)立社情民意接待崗，實現(xiàn)全街群眾訴求網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。東麗區(qū)（近郊區(qū)縣）正處于農(nóng)村向社區(qū)轉(zhuǎn)型的特殊階段，實施“以塊為主，條塊結(jié)合”，“雙線管理”的模式，解決了城市化初期的管理過渡問題。有了具體的管理平臺，工作就有了抓手，也就找到了具體落實的著力點。

2．規(guī)章制度建設(shè)。管理必須依靠法規(guī)制度，尤其在當(dāng)前社會問題比較突出的情況下，更要做到嚴(yán)格依法辦事，依法保障公眾權(quán)利。天津街鎮(zhèn)社會管理在嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)辦事的前提下，制定本地區(qū)規(guī)章制度。漢沽街推行“四方承諾制”，將社區(qū)居委會、公安派出所駐社區(qū)民警、房屋出租戶、流動人口四方相互之間應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，以承諾書的形式確定下來，自我約束、彼此監(jiān)督，加強了流動人口管理。開發(fā)區(qū)制訂承辦社區(qū)事務(wù)績效考核制度，將責(zé)任單位“結(jié)案率”納入部門績效考核，與財政撥款掛鉤，通過定期向“開發(fā)區(qū)和諧社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”上報《數(shù)字社區(qū)責(zé)任單位結(jié)案月報表》，有效解決了長期存在的“社區(qū)成績爭著搶，社區(qū)問題繞著走”的問題。

3．職業(yè)素養(yǎng)建設(shè)。良好的平臺和制度的建設(shè)是社會管理工作規(guī)范化的基礎(chǔ)，而工作人員的職業(yè)素養(yǎng)則是最終落實的關(guān)鍵。當(dāng)前，社會管理“管”的思想嚴(yán)重，工作人員普遍服務(wù)意識缺乏，往往很難將社會管理作為一項普通的職業(yè)來對待。天津街鎮(zhèn)社會管理突出強調(diào)服務(wù)意識，加強工作人員的職業(yè)素養(yǎng)建設(shè)，改變“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的狀況。開發(fā)區(qū)對工作人員定期深化培訓(xùn)，宣講時事政策、學(xué)習(xí)社會工作有關(guān)知識，更新管理理念、改進(jìn)工作方法，通過推廣民情日志、社區(qū)“一線工作法”，將工作人員從辦公室推向社區(qū)事務(wù)第一線。工作人員只有通過切實的服務(wù)態(tài)度改善，服務(wù)水平提升，才能贏得居民的支持。職業(yè)素養(yǎng)建設(shè)，是當(dāng)前社會管理必須要認(rèn)識到位、下力氣解決的問題。

二、天津街鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新的主要啟示

要推動社會管理創(chuàng)新取得實實在在的成效，從天津街鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新寶貴的經(jīng)驗中，我們得到以下一些啟示。

1．內(nèi)生創(chuàng)新漸進(jìn)改革化解社會問題。街鎮(zhèn)層面的社會管理創(chuàng)新，重點落在解決問題，這些問題既是影響社會發(fā)展的突出問題，又是群眾關(guān)心的熱點問題。天津街鎮(zhèn)解決歷史遺留問題走的是一條內(nèi)生創(chuàng)新漸進(jìn)改革的道路。內(nèi)生創(chuàng)新指的是，天津街鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新從各街鎮(zhèn)實際情況出發(fā)，為解決具體問題和困難而自發(fā)的創(chuàng)新，甚至是一種倒逼的創(chuàng)新。創(chuàng)新主要由實踐內(nèi)生，而非外來的借鑒照搬或強制推行。漸進(jìn)改革是指，在化解社會問題過程中根據(jù)不同時期不同階段的問題具體對待，通過小創(chuàng)新的積累，最終推動整體上的創(chuàng)新，也是一條“摸著石頭過河”的道路。因為創(chuàng)新是內(nèi)生的，所以天津街鎮(zhèn)的社會管理創(chuàng)新針對性和內(nèi)驅(qū)力就很強。因為改革是漸進(jìn)的，在社會管理過程中可以及時調(diào)整，靈活性就很突出，化解矛盾也更具有效性。

2．經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會管理同步推進(jìn)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，天津經(jīng)濟(jì)社會才步入快速發(fā)展的軌道，與廣東等地區(qū)相比，發(fā)展相對滯后，但從另外一個角度看，天津積累的社會矛盾也不及廣東等地區(qū)突出。天津在經(jīng)濟(jì)開始騰飛之初，就抓住社會管理創(chuàng)新的黃金機(jī)遇期，充分借鑒其他地區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)，把社會管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，同步推進(jìn)、協(xié)調(diào)推進(jìn)，避免了經(jīng)濟(jì)發(fā)展跑得快，社會管理拖后腿的問題。發(fā)展中的問題在發(fā)展中解決，有效避免了矛盾的積累升級，為可持續(xù)發(fā)展積攢了后勁。近幾年天津GDP以每年15%以上的速度強勁增長，同時保持了社會的和諧穩(wěn)定，與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會建設(shè)同步協(xié)調(diào)推進(jìn)密不可分。

3．通過具體工作促使政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府建設(shè)是社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵。通過整合資源、工作規(guī)范化建設(shè)，天津走的是一條工作實務(wù)倒改工作理念的建設(shè)之路。新時期的社會管理，政府不再僅僅是權(quán)力統(tǒng)治，更重要的是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。因為歷史文化影響等原因，政府工作人員一時很難徹底轉(zhuǎn)變這種觀念，天津很多街鎮(zhèn)就通過搭建新的工作平臺，制定具體的辦事制度和工作方法，將管理工作具體化、細(xì)節(jié)化，再加上嚴(yán)格的考核，通過行動的力量一點點改變官本位意識。這種服務(wù)型政府建設(shè)模式也是一種自下而上的模式，與群眾接觸最多的服務(wù)部門，最先完成服務(wù)的轉(zhuǎn)型，避免了自上而下強制轉(zhuǎn)型的壓力與效果不佳等問題。

三、街鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新發(fā)展走向簡單分析

在總結(jié)天津街鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新經(jīng)驗和啟示的過程中，本文也試圖對街鎮(zhèn)在社會管理中的地位和發(fā)展方向作一些簡單分析。

1.街鎮(zhèn)可以成為社會管理的主要場所。隨著單位制的解體，“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變。街道辦事處是最貼近基層、貼近群眾的政府派出機(jī)構(gòu)，是政府與人民群眾密切聯(lián)系的橋梁和紐帶，絕大部分工作必須依靠街道來落實。在“社會人”管理的背景下，街道成為社會管理的最佳平臺。從天津街鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新的情況看，街鎮(zhèn)的職能在不斷強化，承接的社會管理內(nèi)容也越來越多。濱海新區(qū)通過下放事權(quán)、擴(kuò)大財權(quán)、改革人事權(quán)，在街鎮(zhèn)構(gòu)建“一級政府、分類服務(wù)”的行政審批和公共服務(wù)體系，有效增強了街鎮(zhèn)的發(fā)展活力。從另一個角度看，現(xiàn)階段天津的社會管理創(chuàng)新，也是一個強化“塊”職能的過程。當(dāng)前，我國的社區(qū)雖然承接了大量事務(wù)，但是在組織設(shè)置、人員素質(zhì)等方面還有很多不成熟的地方，相較而言，在街鎮(zhèn)層面上推動改革更有保障，更有利于社會管理的開展。這樣的現(xiàn)狀也決定了現(xiàn)階段社會管理的主要場所還會是街鎮(zhèn)。

2.街道的服務(wù)職能將強化。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，天津街道的行政職能正在向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，各街道主要工作大都圍繞城市管理、社區(qū)建設(shè)、計劃生育、居民管理和社會治安綜合治理等社會管理和公共服務(wù)類事務(wù)展開。街道不再是“全能政府”，而成為以服務(wù)為主的“有限政府”。街道的主要職能定位在社會管理和公共服務(wù)上，符合了城市社會發(fā)展的要求，也順應(yīng)了廣大民眾的期盼，既是社會的進(jìn)步，也是發(fā)展的必然趨勢。街道服務(wù)職能增強，行政職能弱化，有利于理順街道與區(qū)政府之間的關(guān)系，明確城市管理方面的權(quán)限，解決條塊之間事權(quán)劃分不清，責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一等問題。

3.街道政府的轉(zhuǎn)型與工作人員身份轉(zhuǎn)變。街道辦事處行政職能弱化，服務(wù)職能強化后，會造成街道政府的事實轉(zhuǎn)型。隨著社會組織發(fā)展成熟，街道的社會服務(wù)職能會被這些新興組織所承接?，F(xiàn)在，天津街道自己成立社會服務(wù)中心，承擔(dān)政府剝離出來的服務(wù)職能，雖然沒有擺脫政府的影響，但也為街道將服務(wù)職能向社會組織剝離埋下伏筆。民政部官員曾表示撤銷街道辦將是發(fā)展趨勢。[1]民政部官員：取消街道辦是趨勢[EB/OL].（2011-09-06）. http://news.163.com/11/0906/04/7D88LUPB00014AED.html.在此背景下，本文認(rèn)為街道辦如若真撤銷，那么街道層面的工作人員身份也將隨之發(fā)生改變，由現(xiàn)在主管行政的公務(wù)員變成主要提供服務(wù)的事務(wù)員。即使街道辦不取消，街道依然會以轉(zhuǎn)向提供服務(wù)為主，工作人員的身份仍然會被定位為事務(wù)員。街道工作人員的身份變革或街道公務(wù)員的裁員勢必會到來。

*黃鵬，法學(xué)碩士，天津公安警官職業(yè)學(xué)院助教，主要從事社會管理、法社會學(xué)研究。