羅 紅

(中共安徽省委黨校管理學(xué)教研部，合肥 230022)

以深化財(cái)稅改革加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度

羅 紅

(中共安徽省委黨校管理學(xué)教研部，合肥 230022)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)行財(cái)稅體制已經(jīng)不能很好適應(yīng)改革發(fā)展新形勢(shì)的要求。深化財(cái)稅體制改革構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，成為推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容：一是通過(guò)推進(jìn)稅制改革完善財(cái)政收入；二是通過(guò)壓縮行政經(jīng)費(fèi)、把更多的財(cái)政支出用于公共服務(wù)優(yōu)化財(cái)政支出；三是通過(guò)厘清政府間的財(cái)政關(guān)系、構(gòu)建現(xiàn)代政府預(yù)算管理制度加強(qiáng)財(cái)政管理。

財(cái)稅體制；稅制；預(yù)算管理體制；現(xiàn)代財(cái)政制度

一、把握現(xiàn)代財(cái)政基本要求

(一)準(zhǔn)確理解財(cái)稅概念

在全面深化改革的戰(zhàn)略部署中，財(cái)稅改革占據(jù)重要地位。通過(guò)深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。財(cái)稅中的“財(cái)”即財(cái)政；“稅”乃稅收。所謂財(cái)政，即政府的資金的收支活動(dòng)，其中稅收屬于政府的財(cái)政資金收入，因此財(cái)政包括稅收。就本質(zhì)而言，財(cái)稅與財(cái)政沒(méi)有區(qū)別。但現(xiàn)在無(wú)論官方還是業(yè)內(nèi)都比較多的使用“財(cái)稅”，主要原因：一是稅收自成體系，并且內(nèi)容及其豐富龐雜；二是稅收作為政府從事財(cái)政活動(dòng)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，它不僅是財(cái)政收入的主要來(lái)源，也是財(cái)政支出的重要前提和物質(zhì)保證。

政府為什么要從事財(cái)政或財(cái)稅活動(dòng)？為了行使職能。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能被界定為：制定市場(chǎng)規(guī)則；實(shí)施宏觀調(diào)控；提供公共服務(wù)；加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管 ；調(diào)節(jié)收入差距；保護(hù)生態(tài)環(huán)境；保障國(guó)家安全等。用一句話概括政府職能，就是“彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷”。為了行使職能，政府就得做事花錢。錢從哪里來(lái)？這就要求政府首先通過(guò)稅收等形式集中一部分社會(huì)公共資源，形成財(cái)政收入，然后再以財(cái)政支出的形式投放給政府各職能部門，如國(guó)防、外交、國(guó)家安全、社保、教育、衛(wèi)生等等，從而形成各部門履行職能所需要的資金。由于財(cái)政是政府把錢收上來(lái)再花出去，而這種收錢花錢實(shí)質(zhì)上就是對(duì)一部分國(guó)民財(cái)富進(jìn)行分配和再分配，可見(jiàn)財(cái)政屬于分配范疇，是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。但由于財(cái)政直接是為政府履職服務(wù)的，而政府轉(zhuǎn)變職能，不僅是經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，也是政治體制、社會(huì)體制改革的重要內(nèi)容，因此財(cái)政絕不是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是一個(gè)與政治、社會(huì)有著密切聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》首次把財(cái)政提到治理國(guó)家的基礎(chǔ)和重要支柱的高度，這實(shí)質(zhì)打破了以往單純從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)認(rèn)識(shí)財(cái)政的老框框?？茖W(xué)的財(cái)稅體制不僅可以優(yōu)化資源配置，維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一，促進(jìn)社會(huì)公平，而且還是建立現(xiàn)代財(cái)政制度、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。這表明財(cái)政是一項(xiàng)關(guān)系到國(guó)家治理的制度安排，這項(xiàng)制度安排是否合理，事關(guān)國(guó)家治理的基礎(chǔ)是否穩(wěn)固，財(cái)稅體制在治國(guó)安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性和保障性作用。也就是說(shuō)，“財(cái)政”既屬于財(cái)也屬于政。以往的20年，我國(guó)經(jīng)歷了多次財(cái)稅改革，都是比較多的強(qiáng)調(diào)“財(cái)”，而很少涉及“政”，結(jié)果發(fā)現(xiàn)每次改革都會(huì)出現(xiàn)一些這樣或那樣的一些問(wèn)題，因此今后觸及“政”的財(cái)稅改革勢(shì)在必行。

(二)實(shí)施現(xiàn)代財(cái)政基本要求

建立現(xiàn)代財(cái)政制度是實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。實(shí)施現(xiàn)代財(cái)政的基本要求至少有以下幾個(gè)方面：

1.公平公正性。財(cái)政是政府參與國(guó)民收入分配的一個(gè)重要手段，主要通過(guò)收錢和花錢，對(duì)收入分配格局發(fā)揮重大調(diào)節(jié)作用。這就要求政府收錢收得公平，花錢花得合理，并與之相應(yīng)地制定出一個(gè)公平公正的財(cái)政分配制度。近些年來(lái)我國(guó)財(cái)政分配制度在收和支方面采取了一些改革措施，如提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)、連續(xù)九年增加企業(yè)退休人員養(yǎng)老保險(xiǎn)金等，目的都是為了降低中低收入階層的稅收負(fù)擔(dān)，提高低收入群體的收入水平，以體現(xiàn)社會(huì)公平正義。但由于體制上的一些深層次矛盾沒(méi)有從根本上解決，收入分配不公平不公正的問(wèn)題依然比較突出。因此，作為整個(gè)國(guó)民收入分配的一個(gè)重要組成部分的財(cái)政分配，面臨著改革調(diào)整的重大課題。

2.法治規(guī)范性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，一切財(cái)政活動(dòng)都必須依照法律的規(guī)定來(lái)進(jìn)行。在收入方面，政府依法征稅；稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定。在支出方面，由立法機(jī)關(guān)的同意和批準(zhǔn)，按預(yù)算安排來(lái)進(jìn)行。政府的財(cái)政預(yù)算是經(jīng)立法機(jī)關(guān)以法律形式(預(yù)算法)通過(guò)、具有法律效力的收支計(jì)劃。另外，中央和地方的權(quán)責(zé)一旦劃清，也必須以法律形式明確下來(lái)，即中央不得隨意干預(yù)地方事務(wù)，地方不得隨便向中央開(kāi)口要錢。

3.統(tǒng)一完整性。事實(shí)證明，如果政府在預(yù)算之外還有大筆收入，就不可能完全實(shí)現(xiàn)人大對(duì)政府的監(jiān)督。土地財(cái)政愈演愈烈的“招商引資”大戰(zhàn)，在短期內(nèi)促進(jìn)了地區(qū)乃至全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但長(zhǎng)期看，勢(shì)必阻礙產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)和實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。另外，社保資金的使用沒(méi)有納入人大監(jiān)督的視野，嚴(yán)重?fù)p壞了公眾對(duì)社會(huì)保障、對(duì)財(cái)政運(yùn)行可持續(xù)性性的信心。因此，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，必須改變一般預(yù)算收支、政府基金收支(主要是土地出讓金收支)、社會(huì)保障收支、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支相互割裂的局面，建立統(tǒng)一全面的財(cái)政預(yù)算。

4.公開(kāi)透明性。不透明的政府是無(wú)法監(jiān)督的政府。政府的財(cái)政信息一定要透明，對(duì)財(cái)政收入的方式、數(shù)量和財(cái)政支出的去向、規(guī)模等都要向社會(huì)公開(kāi)，公眾只有知情，才可能進(jìn)一步行使參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

二、我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅體制存在的問(wèn)題分析

根據(jù)實(shí)施現(xiàn)代財(cái)政的基本要求，我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅體制存在諸多問(wèn)題，從制度和管理層面來(lái)看，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

(一)財(cái)政收入:稅收制度不完善

1.具有調(diào)節(jié)功能的稅收占比過(guò)低，調(diào)控作用弱化。一個(gè)完善的稅制首先是要能夠體現(xiàn)公平。為此，要求設(shè)置的稅制中，那些具有調(diào)節(jié)作用、能夠體現(xiàn)公平的稅種在稅收總額中占有足夠大的比重。在我國(guó)，屬于這類性質(zhì)的稅種主要有三個(gè)：消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅。

(1)消費(fèi)稅主要是針對(duì)高污染、高能耗產(chǎn)品，以及高檔奢侈品征收的一種稅。實(shí)施消費(fèi)稅一方面可以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，引導(dǎo)消費(fèi)者合理消費(fèi)，另方面也可以調(diào)節(jié)高收入者的支出結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)公平原則。但由于現(xiàn)行消費(fèi)稅的征稅范圍過(guò)窄，并且稅率的設(shè)置不盡合理，所以消費(fèi)稅的調(diào)控作用偏弱。

(2)個(gè)人所得稅幾乎是所有國(guó)家都開(kāi)征的一個(gè)直接稅稅種。從理論上講，通過(guò)實(shí)施個(gè)人所得稅，收入多的多繳稅，收入少的少繳稅或不繳稅，可以調(diào)節(jié)收入差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。但是由于我國(guó)現(xiàn)行的分類制個(gè)人所得稅，按照不同來(lái)源的收入分別進(jìn)行征稅，而不考慮一個(gè)人的總體收入情況和家庭負(fù)擔(dān)情況。結(jié)果收入來(lái)源多、收入水平高、家庭負(fù)擔(dān)輕的個(gè)人反而稅負(fù)輕，因此，現(xiàn)行個(gè)人所得稅在縮小收入差距方面的作用弱化。加之我國(guó)當(dāng)前稅收征管手段落后、信息化征管水平比較低，又使得大量應(yīng)收稅款嚴(yán)重流失。2013年，我國(guó)個(gè)人所得稅占全部稅收的比重僅5.9%。與此同時(shí)的另一種情況則是，工薪所得實(shí)行源泉扣繳，基本能實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收，結(jié)果是，2013年工薪所得稅占個(gè)人所得稅比重高達(dá)62.7%，可見(jiàn)，我國(guó)當(dāng)前的個(gè)人所得稅幾乎淪為“工薪稅”，而且高收入階層反倒成為現(xiàn)行個(gè)稅制度的受益者。所以，我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配、縮小收入差距的作用被嚴(yán)重削弱。

(3)房產(chǎn)持有稅從性質(zhì)上講也是具有調(diào)節(jié)貧富差距作用的直接稅。但是由于當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)領(lǐng)域在建設(shè)、交易環(huán)節(jié)設(shè)置了大量的稅和費(fèi)，而到了房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)稅收幾乎為零。這種制度的安排一方面容易刺激地方政府大量賣地、大力投資房地產(chǎn)；另一方面房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅收缺失，既引發(fā)了對(duì)房地產(chǎn)的過(guò)度投資和投機(jī)行為，造成一定的房?jī)r(jià)泡沫；又導(dǎo)致大量需要住房的人因房?jī)r(jià)過(guò)高而買不起住房，加劇了貧富懸殊。

由于消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)持有稅的制度設(shè)計(jì)存在缺陷，以致這些稅種目前占整個(gè)稅收比重很低(不足10%)，調(diào)控作用弱化，不能有效地體現(xiàn)稅收公平的原則。

2.區(qū)域性稅收優(yōu)惠過(guò)多過(guò)濫。 稅收優(yōu)惠本應(yīng)由專門的稅法作出統(tǒng)一規(guī)定并在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施，可在實(shí)際操作中卻出現(xiàn)了過(guò)多過(guò)濫的情況。

(1)各個(gè)地方直接或間接地出臺(tái)了一些區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，這些優(yōu)惠政策雖然對(duì)招商引資和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)起到了一定的作用，但區(qū)域內(nèi)的企業(yè)有稅收優(yōu)惠，區(qū)域外的企業(yè)沒(méi)有稅收優(yōu)惠就會(huì)造成區(qū)域間的企業(yè)稅負(fù)不公平。目前，已出臺(tái)實(shí)施的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策達(dá)到50項(xiàng)，幾乎囊括了全國(guó)所有省份，有的企業(yè)到地方投資往往“貨比三家”，誰(shuí)的優(yōu)惠多就在哪兒投，不僅擾亂了公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序，造成了稅收優(yōu)惠的碎片化，而且若各地都搞稅收優(yōu)惠，就表明不是市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，而是稅收優(yōu)惠在起決定性作用，意味著政府的手伸得太長(zhǎng)，這也是政府職能錯(cuò)位的表現(xiàn)。

(2)有些地方政府有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，以大量的稅收返還進(jìn)行變相稅收減免，把從企業(yè)收上來(lái)的稅，以各種名義又返還給企業(yè)，結(jié)果導(dǎo)致財(cái)政收入虛增、亂用，這既侵蝕了稅基，又制造了稅收“洼地”，非常不利于稅制統(tǒng)一和市場(chǎng)公平。因此，只有對(duì)稅收優(yōu)惠進(jìn)行清理規(guī)范，填平“洼地”，才能公平稅負(fù)，使企業(yè)在同一起跑線上公平競(jìng)爭(zhēng)。

(二)財(cái)政支出：支出結(jié)構(gòu)不優(yōu)化

概括而言，當(dāng)前財(cái)政支出存在的問(wèn)題是，政府用于自身消費(fèi)支出多，用于公共服務(wù)少；用于投資多，用于民生少。

1.行政管理經(jīng)費(fèi)偏多。所謂行政管理經(jīng)費(fèi)是指行政事業(yè)單位履行行政管理職能、維持單位運(yùn)行開(kāi)支的費(fèi)用，包括基本支出(養(yǎng)人)和項(xiàng)目支出(做事)。當(dāng)前，我國(guó)的行政管理經(jīng)費(fèi)無(wú)論縱向地與以往比，還是橫向地與其他國(guó)家比都顯得偏多。一是因?yàn)樾姓w制龐雜，機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫，財(cái)政供養(yǎng)人員太多，以致用于養(yǎng)人的的基本支出居高不下。二是因?yàn)樾姓杀酒?，特別是“三公經(jīng)費(fèi)”中的公務(wù)用車經(jīng)費(fèi)數(shù)字很大，浪費(fèi)嚴(yán)重。盡管這兩年實(shí)施了“八項(xiàng)規(guī)定”和“厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)”等一系列條例，2013年的三公經(jīng)費(fèi)中央下降了35%，地方下降26%，但這主要體現(xiàn)在公務(wù)接待和公款出國(guó)方面，至于公務(wù)用車經(jīng)費(fèi)依然是個(gè)大頭。具體表現(xiàn)就是在公車使用環(huán)節(jié)，維修保養(yǎng)、過(guò)路過(guò)橋、加油用油等費(fèi)用太多，使得運(yùn)行成本偏高運(yùn)行效率低下。

2.財(cái)政依然有相當(dāng)部分的資金用于投資、建設(shè)領(lǐng)域，擠占了公共服務(wù)方面資金。這樣做的結(jié)果，一方面，民眾需要解決的問(wèn)題沒(méi)有得到足夠的重視；另一方面，財(cái)政資金過(guò)多的用于投資、建設(shè)和企業(yè)生產(chǎn)，也表明政府對(duì)市場(chǎng)過(guò)度干預(yù)。

(三)財(cái)政管理：政府間的財(cái)政關(guān)系不規(guī)范、預(yù)算管理制度不科學(xué)

1.政府間的財(cái)政關(guān)系不規(guī)范。在我國(guó)，政府間的財(cái)政關(guān)系通常被稱為財(cái)政管理體制。當(dāng)前，我國(guó)政府間不規(guī)范的財(cái)政關(guān)系突出表現(xiàn)為：中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，財(cái)力與支出不對(duì)應(yīng)。2013年，中央財(cái)政收入占比46%，支出占比卻只有14.65%；地方財(cái)政收入的占比54%，支出占比則高達(dá)85.35%。這樣一種扭曲的財(cái)政關(guān)系源于我國(guó)1994年制定實(shí)施的分稅制。

分稅制是指在中央和地方各級(jí)政府明確劃分事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，依據(jù)稅種劃分政府間收入范圍的一種財(cái)政體制模式。它是當(dāng)前大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在處理各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系時(shí)選擇的一種體制模式。我國(guó)自1994年實(shí)施分稅制，使中央財(cái)政收入占比直線上升，從根本上解決了之前中央財(cái)力薄弱的困局。對(duì)于像我們這樣一個(gè)單一制的大國(guó)來(lái)說(shuō)，中央掌握著財(cái)政收入的大頭是非常必要的，這一方面可以加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，另一方面也有利于保證國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安。但是我國(guó)的分稅制從開(kāi)始實(shí)施就存在著一個(gè)巨大的缺憾：中央和地方之間按照稅種劃分了收入范圍同時(shí)，并未清晰地劃分政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，只是承諾分稅制改革后再來(lái)處理。如今二十年過(guò)去了，這一改革幾乎沒(méi)有進(jìn)展，政府間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本上沿襲了1994年以前的格局。也就是說(shuō)，中央在上收財(cái)權(quán)同時(shí)，沒(méi)有上收事權(quán)，而地方在財(cái)權(quán)減少的同時(shí)，事權(quán)并未減少?；蛘哒f(shuō)，中央多收錢并未多做事，地方多做事并未多收錢。比如國(guó)際界河的保護(hù)、跨區(qū)域大江大河的治理、跨地區(qū)污染的防治，這些關(guān)系到國(guó)家利益，涉及多個(gè)省份的事務(wù)，本應(yīng)中央負(fù)責(zé)卻交給了地方。于是出現(xiàn)中央與地方之間財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，財(cái)力與支出不對(duì)應(yīng)。

為了彌補(bǔ)地方巨大的收支缺口，國(guó)家出臺(tái)實(shí)施了轉(zhuǎn)移支付的辦法。理論上講，通過(guò)實(shí)施轉(zhuǎn)移支付，一方面可以彌補(bǔ)地方的收支缺口、縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，另方面有助于實(shí)現(xiàn)各個(gè)地區(qū)的公共服務(wù)均等化。但由于我國(guó)存在大量地本應(yīng)由中央管理的事務(wù)交給了地方，這些地方負(fù)擔(dān)的支出，中央只有通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的形式進(jìn)行補(bǔ)助。于是我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付中出現(xiàn)了較大規(guī)模的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付(2014年預(yù)算42%)，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付又存在著一些不完善和不規(guī)范：一是資金分配辦法不公開(kāi)不透明，助長(zhǎng)了“跑部錢進(jìn)”的壞風(fēng)氣，也為上級(jí)政府的有關(guān)部門提供了權(quán)利“尋租”的空間；二是項(xiàng)目繁多，資金分散，加之如果地方配套跟不上，則出現(xiàn)大量的資金沉淀，從而導(dǎo)致資金嚴(yán)重浪費(fèi)，效率低下。所以我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有完全達(dá)到預(yù)期目的。為此，有必要或通過(guò)上收事權(quán)給中央、或下放財(cái)權(quán)給地方，壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，重新調(diào)整和理順政府間的財(cái)政關(guān)系。

2.預(yù)算管理制度不科學(xué)。

(1)政府收入沒(méi)有全部納入預(yù)算實(shí)行全口徑預(yù)算管理。將政府收入納入預(yù)算內(nèi)的好處至少有兩個(gè)：一是收支計(jì)劃必須通過(guò)各級(jí)人大審批，并接受人大全程監(jiān)督；二是資金在各級(jí)政府層面統(tǒng)籌使用。所以納入預(yù)算內(nèi)的政府收入規(guī)范程度最高。目前(2013年)，我國(guó)政府收入的65%納入預(yù)算內(nèi)，還有35%雖名義上向各級(jí)人大報(bào)告，但實(shí)際操作中，由于專款專用，因此被視作相關(guān)部門的“私房錢”，收支的運(yùn)作既不要通過(guò)各級(jí)人大的審批，也不需在各級(jí)政府層面統(tǒng)籌安排(政府基金、社?；?、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益)。那么本屬相同性質(zhì)的各種政府收支，沒(méi)有全部關(guān)進(jìn)同一個(gè)制度籠子里，一方面容易造成政府財(cái)力使用的分散和浪費(fèi) ，另一方面也為有關(guān)政府部門提供了腐敗的機(jī)會(huì)。

(2)財(cái)政信息公開(kāi)不到位、不到底。一是不到位：目前主要限于公開(kāi)中央政府部門總預(yù)算、總決算和“三公”經(jīng)費(fèi)，至于地方各級(jí)政府的財(cái)政信息，則是有的公開(kāi)有的沒(méi)公開(kāi)；二是不到底：公開(kāi)的只是結(jié)果缺少過(guò)程，特別是“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)的項(xiàng)目過(guò)粗不細(xì)化，缺少必要的名詞解釋和文字說(shuō)明，以至于很難對(duì)各部門公開(kāi)的數(shù)據(jù)進(jìn)行權(quán)威的評(píng)價(jià)。另外，公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)不完善、口徑不統(tǒng)一，使得對(duì)各部門的“三公”經(jīng)費(fèi)是否合理規(guī)范，無(wú)法做出準(zhǔn)確的判斷，從而使得“三公”經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)效果大打折扣。因此不能讓三公經(jīng)費(fèi)簡(jiǎn)單公開(kāi)。

三、深化財(cái)稅體制改革構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的對(duì)策思考

深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代財(cái)政制度，而財(cái)政制度現(xiàn)代化是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。新一輪財(cái)稅改革是一場(chǎng)關(guān)系到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，也是全面深化改革中解決諸多重大問(wèn)題的切入點(diǎn)和突破口。因此，深化財(cái)稅體制改革成為當(dāng)前全面深化改革的支撐和“重頭戲”。

(一)完善財(cái)政收入

1.推進(jìn)相關(guān)稅種改革，做好稅收“加減法”

(1)加法。一是通過(guò)擴(kuò)大消費(fèi)稅征稅范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高能耗、高污染產(chǎn)品及部分高檔奢侈品納入征稅范圍，可以更好地引導(dǎo)消費(fèi)者合理消費(fèi)、促使企業(yè)加大節(jié)能減排力度；通過(guò)提高資源稅稅率、開(kāi)征環(huán)境稅，可以倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供有效的制度保障。二是個(gè)人所得稅轉(zhuǎn)型：除少許特殊項(xiàng)目，所有收入納入稅基，加總求和一并計(jì)稅，同時(shí)考慮家庭負(fù)擔(dān)(撫養(yǎng)贍養(yǎng)的人口、按揭貸款等)。這一方面通過(guò)對(duì)收入來(lái)源多、收入水平高、家庭負(fù)擔(dān)輕的個(gè)人多征稅，調(diào)節(jié)收入分配、縮小收入差距；另一方面也可逐步提高個(gè)人所得稅在稅收總額中的占比，從而有效地體現(xiàn)稅收公平的原則。與此同時(shí)還須大力推進(jìn)信息化建設(shè)，改進(jìn)征管手段，提高征管水平，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)部門與其他各相關(guān)部門信息共享，使個(gè)人所得稅盡可能地應(yīng)收盡收。三是對(duì)房地產(chǎn)稅進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整：適當(dāng)減輕建設(shè)、交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，提高保有環(huán)節(jié)的稅收。研究實(shí)施居民房產(chǎn)持有稅。通過(guò)對(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域征稅端口的后移，既可以在一定程度上抑制對(duì)房地產(chǎn)的過(guò)度投資和投機(jī)行為，也能有效地緩解貧富懸殊問(wèn)題，逐步使房?jī)r(jià)回歸理性。當(dāng)然，對(duì)需要房而買不起房的的群體，則要求政府加大推進(jìn)廉租房建設(shè)的力度。

(2)減法。一是進(jìn)一步擴(kuò)小微企業(yè)大減半征收企業(yè)所得稅打征稅范圍，切實(shí)減輕小微企業(yè)稅負(fù)、助力小微企業(yè)成長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，在具備了一定條件時(shí)，減少間接稅份額，降低間接稅占比。二是營(yíng)改增繼續(xù)擴(kuò)圍。繼2014年1月1日起鐵路運(yùn)輸和郵政業(yè)納入應(yīng)該增試點(diǎn)后，6月1日起電信業(yè)也納入了試點(diǎn)。接下來(lái)，還要將生活類服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)和不動(dòng)產(chǎn)營(yíng)改增逐步向全國(guó)推開(kāi)，并適時(shí)將金融保險(xiǎn)業(yè)和其他行業(yè)納入進(jìn)來(lái)，力爭(zhēng)“十二五”期間基本實(shí)現(xiàn)增值稅對(duì)營(yíng)業(yè)稅的全覆蓋。然后進(jìn)一步完善增值稅，實(shí)行增值稅立法。

通過(guò)上述有增有減的稅收調(diào)整，將該增的稅增到位，把該減的稅減下來(lái)。這一方面可以穩(wěn)定稅負(fù)，另方面也可使我國(guó)稅制更加體現(xiàn)公平的原則。

2.清理規(guī)范區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策,維護(hù)法律的嚴(yán)肅性和公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。一是已規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策，有時(shí)限的，執(zhí)行到期不再延續(xù)；二是無(wú)時(shí)限的要明確時(shí)限。沒(méi)有經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的稅收優(yōu)惠政策一律取消，并且地方要自行清理自己出臺(tái)的這些政策，要保證資源由市場(chǎng)配置，而不是各種區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策配置。

(二)優(yōu)化財(cái)政支出

⒈壓縮行政經(jīng)費(fèi)。一是嚴(yán)格執(zhí)行“約法三章”。政府性樓堂館所一律不得新建和改擴(kuò)建，財(cái)政供養(yǎng)人員總量只減不增，“三公”經(jīng)費(fèi)只減不增；二是改革公務(wù)用車。這是壓縮行政經(jīng)費(fèi)的重要抓手，也是一塊難啃的“硬骨頭”。呼吁了多年的公車改革，盡管選擇少數(shù)地方進(jìn)行了試點(diǎn)，并取得了一定成效，但一直進(jìn)展緩慢，是因?yàn)檫@項(xiàng)改革必然觸及到改革者自身的利益。隨著2013年11月國(guó)務(wù)院頒布了有關(guān)“厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)”一系列條例規(guī)定，公車改革的難題也必將得到破解。改革的總體思路是，取消一般公務(wù)用車，適度發(fā)放公務(wù)交通補(bǔ)貼，推行公務(wù)出行的社會(huì)化、市場(chǎng)化。2014年7月公車改革又有了突破性進(jìn)展，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》，明確了車改的路線圖和時(shí)間表：路線圖包括取消、補(bǔ)貼、拍賣三環(huán)節(jié)。取消指取消黨政機(jī)關(guān)一般公務(wù)用車，行政區(qū)域內(nèi)普通公務(wù)出行方式由公務(wù)人員自行選擇，實(shí)行社會(huì)化提供；補(bǔ)貼指中央國(guó)家機(jī)關(guān)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為司局級(jí)每人每月1300元，處級(jí)每人每月800元，科級(jí)及以下每人每月500元；拍賣指取消的公務(wù)用車采取公開(kāi)拍賣等方式公開(kāi)處置，結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。時(shí)間表明確2014年底前，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)公車改革基本完成；2015年底前，地方黨政機(jī)關(guān)公車改革基本完成；2016年底，公車改革全面完成。

2.把更多的財(cái)政支出用于公共服務(wù)，使公共財(cái)政要更好地惠及全體社會(huì)成員。公共服務(wù)至少要覆蓋四個(gè)領(lǐng)域：基本民生性的公共服務(wù)，包括就業(yè)和社會(huì)保障等；基本的社會(huì)事業(yè)性服務(wù)，包括公共教育醫(yī)療；基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的公共服務(wù)；公共安全的社會(huì)服務(wù)。其中可以考慮把直接面向社會(huì)公眾的一部分公共服務(wù)事項(xiàng),按照一定的方式和程序,交由具備條件的社會(huì)組織承擔(dān),然后由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用，即通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)向公眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

通過(guò)上述一系列改革，可以騰出更多的資金用于改善民生，從而使財(cái)政資金更加體現(xiàn)它的公共公益性，使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)更加趨于優(yōu)化。

(三)加強(qiáng)財(cái)政(預(yù)算)管理

⒈厘清政府間的財(cái)政關(guān)系。

(1)在切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、明確界定政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上，合理劃分政府間的事權(quán)和支出責(zé)任。上劃一部分事權(quán)給中央，減少委托事項(xiàng)，相應(yīng)減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。這既有助于實(shí)現(xiàn)全國(guó)地區(qū)間公共服務(wù)均等化，防止地方提供公共服務(wù)碎片化，也可以切實(shí)減輕地方公共支出壓力。至于哪些事權(quán)上收中央，是全部上收還是部分上收，如果部分上收又上收到什么程度，這是一個(gè)需要多方進(jìn)行博弈的、極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程。一般來(lái)說(shuō)，涉及全局的宏觀的事務(wù)由中央承擔(dān)，涉及局部的具體的事務(wù)由地方承擔(dān)?？傊?，要遵循一個(gè)宗旨：既不可中央包攬一切，也不可“中央點(diǎn)菜、地方買單”。中央和地方的權(quán)責(zé)一旦劃清，就必須以法律形式明確下來(lái)，堅(jiān)決杜絕“人治”大于“法治”、“上級(jí)”決定“下級(jí)”、“隨意”代替“穩(wěn)定”，政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)、轉(zhuǎn)移支付等重大事項(xiàng)依據(jù)政府部門的“紅頭文件”調(diào)整等。 也就是必須以法治的思維，用制度管權(quán)、管錢。

(2)保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。隨著營(yíng)改增的全面實(shí)施，地方主體稅種將逐步消失，為此，需要挖掘和建立新的地方主體稅種。根據(jù)國(guó)外做法和稅種自身特點(diǎn)，地方主體稅種理應(yīng)由房產(chǎn)持有稅來(lái)?yè)?dān)當(dāng)，但從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)看，房產(chǎn)持有稅的立法、全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，以及房產(chǎn)信息全國(guó)聯(lián)網(wǎng)都需要一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)間和過(guò)程。因此不能指望短期內(nèi)通過(guò)籌集房產(chǎn)持有稅形成規(guī)模。當(dāng)前可以考慮把中央稅中部分稅目消費(fèi)稅和車輛購(gòu)置稅下放給地方，以彌補(bǔ)因營(yíng)改增而帶來(lái)的地方收入缺口，同時(shí)也有助于進(jìn)一步理順中央和地方的分配關(guān)系。

⒉構(gòu)建現(xiàn)代政府預(yù)算管理制度

(1)全面規(guī)范——將所有政府性收入納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理 。通過(guò)“收入一個(gè)籠子、預(yù)算一個(gè)盤子” ，把所有政府性收入都攏在一起，再統(tǒng)籌安排預(yù)算支出，并按照預(yù)算安排統(tǒng)一撥付財(cái)政資金，這不僅可以避免公共資源的流失、浪費(fèi)和損耗，還可以從源頭上防止腐敗的滋生。

(2)公開(kāi)透明——所有政府財(cái)政信息全公開(kāi)

一是要求各級(jí)政府(縣級(jí)以上)預(yù)決算、所有財(cái)政撥款的“三公”經(jīng)費(fèi)向社會(huì)全公開(kāi)，部門預(yù)算科目要進(jìn)一步細(xì)化，打造陽(yáng)光財(cái)政，讓群眾看明白、能監(jiān)督。二是建立規(guī)范的支出標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一公開(kāi)口徑，形成權(quán)威評(píng)價(jià)機(jī)制，進(jìn)行有效社會(huì)監(jiān)督。

[1]樓繼偉.中國(guó)政府間的財(cái)政關(guān)系再思考[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011.

[2]羅紅.完善我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅體制的若干思考[J].理論建設(shè)，2013(6).

[3]高培勇.理解十八屆三中全會(huì)稅制改革“路線圖”[J].稅務(wù)研究，2014(1).

[4]張俊偉.現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)具備五大特征[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2014-4-11.

[5]樓繼偉.加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-6-27.

[6]政策解讀.財(cái)稅改革，邁向現(xiàn)代財(cái)政制度[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-7-3.

(編輯：李志文)

2014-10-08

F812.2

A

2095-7238(2014)11-0025-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.11.004