王東旭

淺談如何加強對社區(qū)矯正的法律監(jiān)督

王東旭*

社區(qū)矯正作為一項將犯罪人置于社區(qū)進行社會化改造的重要措施，對于促進社會矛盾有效化解，降低罪犯的重新犯罪率以及緩解監(jiān)獄壓力，都有十分重要的意義。社區(qū)矯正已經(jīng)正式成為我國的一項法律制度。加強社區(qū)矯正監(jiān)督管理，實現(xiàn)社區(qū)矯正法制化、規(guī)范化，有助于改造罪犯，減少矯正對象重新犯罪，促進社會和諧穩(wěn)定。

社區(qū)矯正 檢察監(jiān)督 基層司法所

2011年5月1日正式施行的《中華人民共和國刑法修正案（八）》，明確規(guī)定對判處管制、緩刑、假釋的罪犯依法實行社區(qū)矯正，標(biāo)志著社區(qū)矯正作為一種非監(jiān)禁刑正式成為一項法律制度。2012年3月14日修正后的《中華人民共和國刑事訴訟法》再次對社區(qū)矯正制度以程序法的形式予以確立。社區(qū)矯正這一新刑罰執(zhí)行方式的出臺，充分體現(xiàn)了我國刑罰執(zhí)行制度逐步邁向理性，走向“人本主義”，堅持以人為本、人文關(guān)懷的“人性論”的法治理念，[1]樊崇義.社區(qū)矯正哲理之思[J].中國檢察官,2012,(5)上.承載著社會管理手段創(chuàng)新的使命。

2013年12月，方城縣人民檢察院對縣域內(nèi)16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展社區(qū)矯正情況進行了專項法律監(jiān)督。從調(diào)研的情況看，截止2013年12月19日，全縣正在執(zhí)行社區(qū)矯正的人員共有331人。其中，緩刑犯291人，管制犯15人，假釋犯8人，暫予監(jiān)外執(zhí)行17人。我們重點監(jiān)督了60名正在接受社區(qū)矯正的罪犯的管教情況和脫管、漏管情況，各基層司法所社區(qū)矯正建檔情況以及社區(qū)矯正工作開展情況等。通過這次專項法律監(jiān)督，進一步發(fā)揮了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，有力地推進了基層司法所社區(qū)矯正管理工作，規(guī)范了社區(qū)矯正監(jiān)督管理。調(diào)研中我們了解到，目前方城縣司法局對該項工作比較重視，社區(qū)矯正工作開展情況較好。但在當(dāng)前的社區(qū)矯正監(jiān)督管理仍然存在諸多問題，如基層司法所還存在人員、經(jīng)費不足的問題，司法所和派出所之間還存在未交接或交接不清的問題，社區(qū)矯正人員還存在脫、漏管問題等等。這些問題有的需要亟待解決，有的需要各方加強工作協(xié)調(diào)、溝通。

一、當(dāng)前社區(qū)矯正的現(xiàn)狀與不足

1. 脫管、漏管情況比較突出

在這次專項監(jiān)督檢查中，我們發(fā)現(xiàn)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)矯正存在脫管、漏管情況。在專項監(jiān)督的16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有脫、漏管情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到7個，占到43.75%。出現(xiàn)如此大面積的脫、漏管現(xiàn)象，原因主要是在社區(qū)矯正執(zhí)法主體過渡期間，司法所和派出所的交接工作存在問題。我縣的社區(qū)矯正工作，2012年1月份前對判處管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行均由公安派出所執(zhí)行。2012年1月份后，我縣開始執(zhí)行社區(qū)矯正制度。該社區(qū)矯正工作根據(jù)《社區(qū)矯正實施辦法》的規(guī)定，由我縣司法局下屬的各基層司法所執(zhí)行。在公安派出所將其正在執(zhí)行社區(qū)矯正的人員向基層司法所交接工作中，有的根本沒有進行交接。有的公安派出所有意“一腳踢”，但由于原來建檔手續(xù)不全或人員不在家，而基層司法所在沒有收到完備的建檔手續(xù)且未見到被矯正人員的情況下拒絕接收。在這種情況下，原來由公安派出所執(zhí)行的一部分人員目前已經(jīng)執(zhí)行到期，沒有到期的事實上一直處于脫管、漏管狀態(tài)。

2. 基層司法所建設(shè)亟待改善

當(dāng)前，基層司法所作為社區(qū)矯正工作的日常組織管理機構(gòu)，其自身建設(shè)還存在很多不足，一定程度上制約了社區(qū)矯正工作的正常開展。主要表現(xiàn)在：一是司法所人員配備不足，部分司法所存在“一人所”現(xiàn)象。而司法所承擔(dān)著人民調(diào)解、政府法律顧問、普法教育等各方面工作，其不可能把全部精力傾注到社區(qū)矯正工作上。二是經(jīng)費保障不足。據(jù)我們調(diào)研了解的情況，絕大部分基層司法所只有一間辦公室，還掛的是司法（民間）調(diào)解室的牌子，沒有專門的社區(qū)矯正辦公室，個別地方還沒有電腦，普遍缺少掃描儀、打印機等日常必備的辦公設(shè)備。三是參與社區(qū)矯正專職工作人員不足。雖然我縣目前建立了社區(qū)矯正志愿者隊伍，但志愿者大多數(shù)以大學(xué)生村官、退休老師、退休老兵為主，這種協(xié)調(diào)性輔助機制在實踐中困難較多，效果不佳。

3. 存在監(jiān)督與管理脫節(jié)的情況

在專項法律監(jiān)督檢查中，我們發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督機關(guān)與管理機關(guān)在社區(qū)矯正對象管理上存在脫節(jié)的情況，主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)督機關(guān)有的數(shù)據(jù)，管理機關(guān)沒有；二是管理機關(guān)有的數(shù)據(jù)，監(jiān)督機關(guān)沒有。監(jiān)督機關(guān)和管理機關(guān)掌握的數(shù)據(jù)不吻合，信息不對稱，一定程度上制約了監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督功能。出現(xiàn)這種情況的原因主要是由于法律規(guī)定不明確，社區(qū)矯正工作各個職能部門的職責(zé)不清，相關(guān)部門之間銜接不緊密。如法院在向司法行政機關(guān)送達社區(qū)矯正法律文書時，未同時抄送檢察機關(guān)，造成檢察機關(guān)不能及時、全面掌握社區(qū)矯正對象的基本信息，對脫管、漏管現(xiàn)象不能及時監(jiān)督。

4. 檢察監(jiān)督手段有限，監(jiān)督機制不健全

2012年3月《刑事訴訟法》修訂的一個很大亮點就是加強了對人權(quán)的保護。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，對人權(quán)的保障自然是責(zé)無旁貸。而在現(xiàn)有法律框架下，檢察機關(guān)開展法律監(jiān)督工作最主要的監(jiān)督手段是糾正違法和檢察建議。這兩種手段很難真正起到保護社區(qū)矯正人員的合法權(quán)益，或者在其合法權(quán)益受到侵害時很難由此得以救濟。因為由于相關(guān)法律法規(guī)未賦予檢察機關(guān)糾正違法通知書或檢察建議的剛性監(jiān)督手段功能，檢察機關(guān)往往對被監(jiān)督機關(guān)既不提出異議也不執(zhí)行該檢察建議的行為束手無策，從而弱化了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能。而對檢察機關(guān)的法律監(jiān)督機制而言，由于檢察機關(guān)內(nèi)部沒有專門的社區(qū)矯正機構(gòu)，目前擔(dān)負社區(qū)矯正檢察工作職責(zé)的部門是監(jiān)所檢察科，其工作重點是對看守所進行法律監(jiān)督。社區(qū)矯正檢察監(jiān)督作為一項新增業(yè)務(wù)，很多基層檢察院并未在工作量增加的情況下增加監(jiān)所檢察科的人員。再加上修訂后《刑事訴訟法》新增的羈押必要性審查檢察監(jiān)督、死刑執(zhí)行臨場檢察監(jiān)督、指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行監(jiān)督、刑罰變更執(zhí)行同步監(jiān)督、強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督等新職責(zé)，[1]袁其國,顧永忠,張建偉.修改后刑訴法視野下的監(jiān)所檢察[J].人民檢察,2012,(13).監(jiān)所檢察科的工作量可想而知。在業(yè)務(wù)不斷增加而人員不變的情況下，對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作只能是臨時、抽人開展，不能做到監(jiān)督工作日?；?，臨時突擊性的“專項檢查”往往很難發(fā)現(xiàn)管理機關(guān)的漏洞和不足。

二、對社區(qū)矯正工作的幾點建議

當(dāng)前社區(qū)矯正工作還存在諸多不足與困難，特別是矯正對象脫管、漏管問題，要引起有關(guān)方面的高度重視。如果這項工作開展不好，社區(qū)矯正這項法律制度就形同虛設(shè)，失去意義。對當(dāng)前社區(qū)矯正工作，筆者提幾點建議：

1. 切實加強基層司法所建設(shè)

把加強基層司法所建設(shè)作為一項重要的基礎(chǔ)工作來抓。一是完善基層司法所的機構(gòu)設(shè)置，加強人員配備，提高人員素質(zhì)。由于社區(qū)矯正是一項新工作，相關(guān)職能部門一定要高度重視此項工作，落實司法所的組織設(shè)置和人員編制，優(yōu)化社區(qū)矯正工作隊伍結(jié)構(gòu)。同時，加大對社區(qū)矯正隊伍的培訓(xùn)，通過崗前培訓(xùn)、在職培訓(xùn)等多種形式，不斷提高社區(qū)矯正隊伍人員的法律知識水平和業(yè)務(wù)能力。建議增加心理咨詢師人員的數(shù)量，提高心理矯正的準(zhǔn)確性、針對性，注重解決被矯正人員內(nèi)心深處的問題，使其從根本上能夠改過自新、自食其力，成為對社會有用之人。二是加強對基層司法所的投入，從硬件建設(shè)到經(jīng)費劃撥，都應(yīng)該納入規(guī)劃；三是加強基層司法所職能建設(shè)，明確司法所職責(zé)，實現(xiàn)社區(qū)矯正專門、科學(xué)管理。

2. 加強基層派出所建設(shè)

社區(qū)矯正工作的責(zé)任主體雖然由派出所轉(zhuǎn)移到了司法所，但在實施社區(qū)矯正過程中，派出所仍然有很多工作要做，司法所需要派出所密切配合，如采取強制措施、收監(jiān)等。加強基層派出所建設(shè)對于抓好社區(qū)矯正工作具有舉足輕重的作用，必須把加強基層派出所建設(shè)納入社區(qū)矯正工作規(guī)劃，長期建設(shè)。

3. 建立規(guī)范此項工作的長效機制

社區(qū)矯正工作無論是前期的文書流轉(zhuǎn)，還是中期的監(jiān)督管理，以及后期的刑滿解教等環(huán)節(jié)都有大量的工作要做。這些工作需要制度化，機制化。因此，公、檢、法、司等相關(guān)職能部門應(yīng)定期召開社區(qū)矯正工作聯(lián)席會議，相互溝通對社區(qū)服刑人員的幫教情況，不定期的核對社區(qū)服刑人員的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，防止發(fā)生脫管、漏管情況。同時，應(yīng)相互協(xié)調(diào)，共同協(xié)商，制定對策，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，共同探索解決問題的方法途徑，形成多部門分工配合、協(xié)同作戰(zhàn)的社區(qū)矯正長效機制。

三、強化社區(qū)矯正檢察法律監(jiān)督的途徑

1. 構(gòu)建社區(qū)矯正信息共享平臺

針對社區(qū)矯正工作信息不通，銜接不緊密等問題，以網(wǎng)絡(luò)為載體，建立檢察、公安、法院、社區(qū)矯正等相關(guān)部門互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)信息平臺。各職能部門通過網(wǎng)絡(luò)平臺，在第一時間將所有矯正對象在“判決、接收、管理、教育、考核、獎懲、解矯”等各個環(huán)節(jié)的基本信息向相關(guān)部門通報，便于檢察機關(guān)對法院裁定監(jiān)外執(zhí)行、監(jiān)獄勞教場所釋放監(jiān)外執(zhí)行人員、司法矯正部門監(jiān)督教育管理等社區(qū)矯正工作開展法律監(jiān)督。

2. 賦予檢察機關(guān)剛性監(jiān)督功能

“一個法律制度,如果沒有可強制實施的懲罰手段,就會被證明無力限制非合作的、反社會的和犯罪等因素,從而就不能實現(xiàn)其在社會中維持秩序與正義的基本職能。”[2]E·博登海默.法理學(xué)、法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來，譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，1999:344.因此,監(jiān)督權(quán)也必須以強制力為后盾。建議將檢察機關(guān)對刑罰執(zhí)行進行監(jiān)督的規(guī)定中一些彈性條款改為剛性規(guī)范,為檢察機關(guān)的法律監(jiān)督手段注入強制力。同新修訂的《刑事訴訟法》“羈押必要性審查”中規(guī)定的檢察機關(guān)提出的檢察建議有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)回復(fù)檢察機關(guān)一樣，對于收到人民檢察院糾正違法通知后，被糾正違法的刑事執(zhí)行機關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時間內(nèi)糾正違法行為,并將糾正情況在糾正后的3日內(nèi)向檢察機關(guān)書面回復(fù)。對糾正違法通知書提出的糾正意見有異議的,應(yīng)當(dāng)在收到糾正違法通知書的3日內(nèi)提出不同意見,檢察機關(guān)重新審查是否撤回糾正違法通知書,檢察機關(guān)堅持糾正意見的,刑事執(zhí)行機關(guān)可以向提出糾正意見的上一級檢察機關(guān)提出復(fù)議,上一級檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)在5日內(nèi)作出決定,通知下級檢察機關(guān)和刑事執(zhí)行機關(guān)。

3. 建立同步監(jiān)督工作機制

加強對社區(qū)矯正各個環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督。在“入矯”環(huán)節(jié)，變事后監(jiān)督為事前監(jiān)督，對管制、緩刑、假釋和監(jiān)外執(zhí)行的適用，賦予檢察機關(guān)建議權(quán)，對監(jiān)外執(zhí)行決定的作出、監(jiān)外罪犯的交付執(zhí)行是否合法、完備進行監(jiān)督，及時糾正作出監(jiān)督執(zhí)行決定不當(dāng)?shù)葐栴}，嚴(yán)肅查處職務(wù)犯罪。在“在矯”環(huán)節(jié)，對矯正部門是否開展教育管理、矯正對象是否接受教育改造、執(zhí)行機關(guān)有無違規(guī)對矯正對象處罰、監(jiān)外執(zhí)行條件消失是否依法收監(jiān)執(zhí)行以及對不符合條件的予以減刑、假釋等情況進行依法監(jiān)督，把查處職務(wù)犯罪與社區(qū)矯正檢察監(jiān)督結(jié)合起來，確保社區(qū)矯正活動公平有序開展。對人戶分離、外出務(wù)工等矯正對象，建立異地托管工作機制，由矯正對象所在地對其進行教育管理，減少脫管、漏管現(xiàn)象發(fā)生。在“解矯”環(huán)節(jié)，重點對執(zhí)行期滿應(yīng)當(dāng)釋放、解除管制以及符合解除矯正條件的監(jiān)外執(zhí)行罪犯履行相關(guān)手續(xù)等情況進行監(jiān)督，切實維護監(jiān)外執(zhí)行罪犯的合法權(quán)益。

4. 建立檢察機關(guān)內(nèi)部一體化監(jiān)督格局

首先，在檢察機關(guān)監(jiān)所檢察部門內(nèi)部設(shè)置社區(qū)矯正辦公室，作為社區(qū)矯正檢察工作的辦事機構(gòu)，確定專人負責(zé)開展日常監(jiān)督工作；其次，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，及時出臺社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作實施細則，細化工作流程，明確工作目標(biāo)任務(wù)，使執(zhí)法工作更加規(guī)范；第三，建立內(nèi)部協(xié)作機制，負有社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作的監(jiān)所檢察部門與偵監(jiān)、公訴等部門通力協(xié)作，從偵監(jiān)、公訴等環(huán)節(jié)及時捕捉相關(guān)信息，進行跟蹤監(jiān)督，切實解決社區(qū)矯正檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)多、法律手續(xù)繁瑣、人員少，難以全面有效監(jiān)督的局面，進一步推動我縣社區(qū)矯正工作科學(xué)發(fā)展

5. 加大對社區(qū)矯正職務(wù)犯罪人員的查處力度

調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，造成目前如此嚴(yán)重的脫管、漏管現(xiàn)狀，既有文書流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)相關(guān)人員的不負責(zé)任問題，也有新老法更替時交接不認真，不仔細情況，還有在社區(qū)矯正實施過程中走過場，耍形式，工作開展不力，造成矯正對象視矯正監(jiān)管為兒戲，離開住所不請示不匯報，甚至長期在外打工而脫離監(jiān)管的情況。因此，檢察機關(guān)要把查辦職務(wù)犯罪案件與社區(qū)矯正檢察監(jiān)督有機結(jié)合起來，對矯正對象脫管漏管的，實行責(zé)任倒查機制，重點查處有關(guān)職能部門工作人員失職瀆職等行為[1]張春喜,樊泮軍.社區(qū)矯正的法律監(jiān)督對策[J].中國檢察官,2012,(5)上.，確保社區(qū)矯正對象符合法律規(guī)定的條件，避免社區(qū)矯正過程中貪污賄賂和失職瀆職行為的發(fā)生，對發(fā)生的職務(wù)犯罪案件堅決立案偵查[2]鄧左,梁曉.從社區(qū)矯正檢察監(jiān)督視角創(chuàng)新社會管理[J].中國檢察官,2011,(10)上.。

6.不斷提升檢察機關(guān)的法律監(jiān)督能力

社區(qū)矯正工作作為一項相對較新的工作，還不為大多數(shù)檢察干警所熟悉。因此，要不斷加強對檢察人員的培訓(xùn)，切實提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)和監(jiān)督能力。要改進監(jiān)所檢察業(yè)務(wù)考評指標(biāo)體系，提高社區(qū)矯正工作所占比例。建立統(tǒng)一的社區(qū)矯正法律監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，提高效率，協(xié)助克服機構(gòu)不全、檢力不足的障礙，加強社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的物力和經(jīng)費保障，多措并舉，不斷促進社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的順利開展。

*王東旭，河南省南陽市方城縣人民檢察院副檢察長。