采寫 / 凌燕

理論、實踐深化人民建議征集制度

采寫 / 凌燕

【題記】隨著我國社會的深度轉型，社會矛盾復雜多發(fā)。信訪工作在解決矛盾，構建和諧社會方面具有重要的作用。然而，就當前的信訪工作實踐來看，信訪格局較為被動，民意表達渠道的暢通有限，尤其是在匯集聽取群眾建議的這部分信訪功能更是被邊緣化了。日前，上海市法學會副秘書長、上海政法學院教授湯嘯天主持的課題“人民建議征集制度建設研究”，從理論的深度對人民建議征集進行了調研，其部分研究成果被吸收進市委、市府辦公廳下發(fā)的《上海市人民建議征集工作規(guī)定》（后簡稱《規(guī)定》）。本刊從湯嘯天教授課題伊始就一直關注著該制度的發(fā)展。為了社會各界更多地了解這項制度，我刊這次將該課題于2014年4月22日（下午）召開的課題成果匯報會上各位專家學者的發(fā)言錄音編輯成文，以饗讀者。

湯嘯天

（上海政法學院編審、上海市法學會副秘書長，該課題項目主持人）

——征集人民建議進一步暢通民意表達渠道，實現民眾有序政治參與，這是一方良策。

課題申報源于信訪

2011年10月，上海市信訪辦人民建議征集處正式成立。我本人名片上印過一個“三種人”的自稱。所謂“三種人”即是：其一我是研究信訪的人；其二自己也是信訪人，我自己在市政府信訪的平臺上，大概發(fā)了二三十件信訪件；其三我是接待信訪人，我為了做課題研究，到區(qū)信訪辦第一線做過實際工作。我在向市長信箱提供我意見建議的過程當中，我想到了一個問題，征集人民建議工作需要從制度層面加以突破，這是我的一個切身感受。

2012年3月5日，我向市委領導信箱提交了“辦好凝心聚力的人民建議征集工作”的郵件。用現在的話說，就是我提的建議。征集人民建議進一步暢通民意表達渠道，實現民眾有序政治參與，這是一方良策。實際操作當中，一定要站在凝聚人心，匯聚民智的高度。我們現在經常講問計于民，問策于民，說實話這僅是宣言性的表達，正確理念已經提出了，更要做制度化的建設。怎么樣問計于民、怎樣問策于民必須制度化。人民建議征集是非常好的平臺，我們要以前所未有的勇氣，抓好人民建議的征集、討論、落實工作，以及事后效果評估的機制建設，真正讓人民群眾參政議政。市委、市政府領導高度重視我的建議。時任市委書記俞正聲同志批示，“這些建議是好的，應有制度性安排”。時任市政府市長韓正同志也批示，要求予以落實，市委市政府的領導批示，加深我的思考，我又寫了《把征集人民建議好事辦實》的文章，提出了我的一些具體建議。發(fā)表在2011年第七期《人民日報》內部參閱上。劉云耕同志看到《人民日報》內部參閱的文章以后做出批示，要求《上海人大月刊》予以轉載。

應當說，我的建議和我闡述的觀點，在上海得到了黨、政、人大各方面領導的高度重視。我本身又是和信訪辦有著許多理論研究上的聯系，我和市信訪辦協(xié)商，可不可以搞一個課題，我請市信訪辦，人民建議征集處的同志都參加這個課題組。上海政法學院也高度重視，高度支持，很快就把個課題批了下來，為了盡快使課題有一個歸屬，所以把這個課題納入上海政法學院“十二五內涵建設課題”。有的人說這個課題這么報有點浪費，你應該報市哲社辦的課題，或者國家哲社辦的課題，我說我不爭這個名分，把事干出來就可以。

2012年11月7日，也是在這個地方，我們在這里開了一個課題的開題會。告知社會各方，我們開始做這項研究，并且希望各方面能夠給予支持和幫助，這是一個課題的來由。

課題進展情況，我簡單匯報一下。

我們課題設定的研究目標，是形成人民建議征集的基本結論和具體制度，制定《人民建議征集辦法草案》，提交有關機構審議。課題立項的時候，沒有去做更多理論鋪層的安排，也沒有準備考察古今中外的文獻，課題研究的目標非常明確，就是要把人民建議征集這項工作做出基本的理論評價，形成一個具體的制度安排。

人民建議征集處的方處長在這方面，給予了我極大推動。大概是別的課題組不具有的特點，人民建議征集處同志，都是我們課題組成員。理論結合實際，把研究和理論結合起來，這是最深的體會。

還有，此課題得到了市委黨校陳保中教授為首的教研室的鼎立支持。課題研究的目標非常明確，要搞一個人民建議征集辦法草案，這是我們當時想的。當然，現在是《上海市人民建議征集工作的規(guī)定》，提法上有所差異，但是我敢說，這和我們預定目標完全一致。

遵循“四邊原則”不斷完善

本課題的最大特點，理論探索與實踐操作的緊密結合，始終以制度建設作為課題研究目標，采取了邊探索、邊實踐、邊研討、邊完善的“四邊”原則，這是我的歸納。用鄧小平的話說，就是摸著石頭過河。并不是說我們把這個東西先想出一套再做，而是一邊研究一邊實踐，在實踐當中不斷完善。

比如，在2012年上海市人大，對上海市信訪條例進行了修改，我和方敏同志都是花了大量精力，投入了信訪條例的修改，我們的努力也得到很多領導的支持?！渡虾Ｐ旁L條例》第六條規(guī)定，各級國家機關應當建立健全人民建議征集制度，內涵非常豐富，而且是非?？隙ǖ谋磉_?！皯斀ⅰ?，當時寫“應當”還是“可以”或者既不“應當”也不“可以”。最后很理想的是用“應當”來表達。這次上海市信訪條例的修改，使得人民建議工作有了明確的定位，在第六條里寫上了“人民建議征集工作”，應當說在各省市自治區(qū)這一級的信訪條例當中是領先的。第六條規(guī)定“各級國家機關應當建立健全人民建議征集制度，并可以通過信訪渠道征集梳理分析信訪人對社會公共事務提出建議和意見，對于有利于促進國民經濟和社會發(fā)展，改進國家工作的建議意見應當采納，信訪人提的意見建議，對國民經濟社會發(fā)展，改進國家機關工作，以及保護社會公共利益，有貢獻的由有關國家機關予以獎勵。”這第六條得來不易，確實也寫得非常好，做出了非常明確的表達。

上海對優(yōu)秀的人民建議表彰工作也是一邊工作一邊實踐。朱甫娟主任費了很多心血，曾經兩次開了優(yōu)秀人民建議表彰會。2013年的優(yōu)秀人民建議表彰會，不僅有本市的建議人參加，而且有北京、廣東的建議人參加。這個影響是全國的。那天北京同志跟我說：“我真沒想到，我提了一個建議，你們上海同志這么重視我?！?/p>

我們邊摸索、邊實踐，工作一直在推進，理論一直在深化。在研究的過程當中，我們組織了調研組。由于種種原因，最終是我和我院的肖衛(wèi)兵老師兩個人成行的。肖衛(wèi)兵老師也非常積極，9月1日出發(fā)，跑了北京和黑龍江，整整三天時間非常緊湊。通過北京和黑龍江兩地調研，和人民建議工作同志的交流座談，收獲非常大，形成了調研報告。北京和黑龍江有很多做法值是得我們上海學習的。北京的同志明確說，希望能夠圍繞人民建議征集制度開展理論研究，我們北京、上海可以先做出來。

在課題研究的基礎上，在實踐探索基礎上，上海市人民建議征集工作暫行辦法的初稿很快就形成了，市信訪辦在這方面廣泛征集了意見，進行多次修改，到了2013年11月20日，召開了由專家學者相關職能部門參加，上海市人民建議征集工作的暫行辦法的咨詢會，這個咨詢會上對當時叫《暫行辦法》進行了逐條逐句的研究討論，提出修改的意見。比如當時就明確的提出來，要在上海建立人民建議網站，或者在中國上海門戶網站當中，為人民建議工作建立一個專門的網頁，有一個公共的平臺。從今天來看，這個公共平臺的建立，已經開始良好運轉。

2014年1月15日，市委辦公廳，市政府辦公廳的滬委辦發(fā)《上海市人民建議征集工作規(guī)定》（2014年的1號文件）公布。《上海市人民建議征集工作規(guī)定》，是我們人民建議制度建設的標志性成果，也是上海人民建議征集工作的新起點。這個成果的形成，體現了理論和實際的緊密結合，體現了理論實務界的通力合作。

百家爭鳴，在爭論中求真知

這個研究當中有極為可貴的不同意見的爭論。我這個人比較愿意把自己想的東西寫出來的。2012年，寫了《征集人民建議和減少民主赤字》，一文，投給同濟大學文科學報。2012年11月31日收到審稿意見，審稿意見說，這篇文章不符合現代民主的基本常識，怎么可以由政府征集人民建議呢？等等提出了一系列很尖銳的批評。我覺得理論只有在爭鳴的過程當中才能前進，所以開題會上，我想方設法，盡可能把各方面人都找來。

那天在這里開題會上，有兩位教授表達了不同意見，會上我們就展開了非常好的討論。會后我又專門向兩位持不同意見的教授打電話，請他們把不同意見寫成文章。在《檢察風云·社會治理》凌燕編輯的幫助下同期發(fā)表了出來。今天開這個會，我事先請這兩位教授參加，這兩位教授都給我回復了郵件，說是反對派，鑒于觀點方面的原因就不參加會議了。但是，我要做這樣的提議，盡管這兩位教授沒有參加這次會議，我本人也要起立向他們表示敬意。有不同意見爭論的出現，是推動學術前進最有力的動力。目前，人民建議征集工作盡管市委市政府發(fā)了文件，有不同意見依然可以平等爭鳴。

路漫漫其修遠兮，制度完善還將上下求索

以市信訪辦，人民建議征集處的實際工作為基礎，我覺得這個課題的基礎非常扎實。有這么一個工作處在工作，遇到的問題隨時可以討論，促進了課題成果轉化為政府決策。這次會議給大家印了一本小冊子，把現在課題研究主要成果都印在里面。小冊子里面有沒有空話套話我也不敢說沒有，但相比較一般的課題，里面務實的東西，針對實際問題的東西更多一些。

在這方面我們上海市法學會施會長也給予了大力支持。2012年的開題會，我們施會長也來了，今天成果匯報會我們也請施會長參加。上海市法學會看到市政府文件以后，專門發(fā)了一個簡報說“人民建議征集制度建設研究課題成果得到轉化”，我覺得這是個非常貼切的表達。

依托市信訪辦，市法學會，市委黨校開展聯合公關，使課題凝聚為各方面的力量，特別是不同觀點的樞紐和平臺。我特別要講，在做理論研究的時候，一定把持有不同觀點的同志請進來，要高度尊重他們的不同觀點。

利用《檢察風云·社會治理》平臺，及時傳播研究成果。現在已經形成了國內最早、最集中發(fā)布人民建議研究成果的理論研究園地。我專門做過檢索，全國雜志多如牛毛，真正集中力量做這個事情的只有《檢察風云·社會治理》。

人民建議征集工作，永遠都是現在進行時。我不是公務員，但是我是有責任心的法學工作者，在這個永遠的進行時中，我永遠要盡自己的一份微薄力量。謝謝大家！

方敏

（上海市信訪辦人民建議征集處處長）

——在社會建設，依法制式，群眾工作三個不同緯度之內，人民建議制度有很大的空間，我們應該把他通過制度規(guī)范的方式固化下來。

今天我們下午會議主題是一個課題成果報告會，因為這個課題產生，剛剛湯老師講到了，是有一個系統(tǒng)的背景，再有這個課題研究成果跟市信訪辦人民建議研究工作緊密關聯，是一個理論和實務的結晶。

信訪工作的內涵遠比社會所認識的豐富

雖然社會各界對信訪工作都比較關注，但存在認識上的偏差，把信訪工作簡單地認同為社會維穩(wěn)工作，或者簡單地認為是化解矛盾的渠道，權利救濟的補充渠道等等。實際上，信訪工作的內涵，遠遠要比社會現在認為的這個內涵要大得多，也豐富得多。第一，在社會建設維度，信訪工作有它獨特的作用；

第二，在依法制式的緯度之內，人民建議征集工作，包括信訪工作，有一席之地，如人民建議征集制度被評為“2013年度上海市依法制式十大優(yōu)秀案例”；

第三，人民建議征集工作在群眾工作中同樣是一個典型案例。

到底信訪工作是什么？信訪渠道開展人民征集工作意義在什么地方？既然在信訪渠道開展人民征集工作，有意義，有現實需要，有各方面合理性，在社會建設，依法制式，群眾工作三個不同緯度之內，都有一席之地，這么好的東西，當然就想著把它通過制度規(guī)范的方式固化下來。

信訪工作的實踐困難的反作用，大家都知道，特別今天我們請到區(qū)縣和委辦局一線的信訪干部，實際上我們原有信訪工作的一種模式和方法，不得不承認我們有很大局限性，信訪工作現在的實踐困境，反作用力就是推動在我們信訪渠道，必須要我們去追尋信訪工作應該的民意收集、民意的表達、民意的歸集分析，然后民意的上達，怎么樣通過系統(tǒng)化的縝密工作，能夠使社情民意和政府工作建立起一種橋梁和紐帶，能使真正的科學決策，信訪建議人民工作當中具體化，這個實際上有我們信訪工作實際的反作用力，現在進一步人民建議征集工作碰到一個機會。

制定上海市人民建議征集制度主要目的，是將信訪渠道開展人民建議制度化。其次，進一步強化我們上海各級各部門的群眾觀念，通過征集強化群眾觀念，不是我做黨的群眾路線活動強調群眾概念，而是將群眾觀念影射在日常生活當中。

三個信箱暢通民意表達渠道

引導群眾為上海城市發(fā)展，為黨和政府獻計獻策，現在有人民建議征集信箱，市委領導信箱和市長信箱，這三個介入就是把老百姓所思所想反映出來，這就是社會動員的方法，把2400萬上海人民他們的所思所想，他們對政府工作的評價意見，通過這個平臺整理出來，它對我們各個職能部門，包括對我們市委市政府本身，可能它有很大的借鑒意義。對社會民眾也是很好的引導，信訪不再是簡單的維權，更多是為了社會公益，為了城市發(fā)展，為了城市治理更加美好。

信訪事項有兩大類，一類信訪事項是維權，另一類是老百姓意見建議，參政議政的信訪事項，如果把兩大類不同目的的信訪事項混同辦理，信訪工作的規(guī)范化是空談，只有把不同目的的信訪事項分類分級辦理，才有可能使信訪規(guī)律的規(guī)范化，才能將信訪工作置于依法治國的大背景下。因此，我們必須通過制定確定群眾事項的分級管理，通過網上平臺，把信訪部門聽取民意的法定化制度化，把意見建議類信訪處理流程規(guī)范化。另外，還要促進信訪的源頭預防和批量解決。通過民意匯集完全有可能做到矛盾的源頭預防和批量解決，內在是統(tǒng)一的。

群眾建議不再被束之高閣

人民建議征集工作光有制度規(guī)定肯定不行，我們需要有一些配套性的東西。首先，明確信訪部門是市委市政府開展人民建議征集專門機構，在我們規(guī)定當中包括市委主要領導，拍板決定，在市信訪辦專門設立了上海市人民建議征集處，專門來做這個事情，這個應該說是一個很好的保障。其次，在中國上海市政府門戶網站，專門開辟了人民建議征集信箱。將“市委領導信箱”和“市長之窗”接受的人民群眾來信和“人民建議征集信箱”接受的來信整合至同一平臺一并處理。我們現在有三個進入，凡是意見建議類，都會整合到一個平臺上一口處理，形成一定的大數據。碎片化的民意對政府工作比較有限，但是民意如果到了一定程度，到了一定量的積累，抽出來通過數據分析，就能真正捕捉、把握真正民意。這種民意比微信微博更準確，更系統(tǒng)化。

將重要的人民建議事項納入市委市政府督查部門職責范疇。這個又是什么意思？防止有關部門把老百姓好的建議束之高閣，只重視矛盾化解。其實建議真的在民間。我舉三個例子大家就有啟發(fā)了。

比如說自貿區(qū)建設，有一個市民講，我們上海這幾年精神文明建設，城市雕塑可以一定程度上塑造城市精神，自貿區(qū)要有一個雕塑，要把上海自貿試驗區(qū)精神體現出來，以闖為內涵搞城市雕塑，闖是什么意思呢？一匹駿馬破門而出，這個批示件，韓正書記批示之后，現在寶俊市長批示，自貿區(qū)在研究，如果有一天你到自貿區(qū)看到這個雕塑，就是民意，就是老百姓建議。

一個援疆干部提了一個建議，他說我們新疆四個縣，現在我們上海有兩個縣，我們有路名，另外兩個縣沒有，如果我們援疆這個工作有政治意義，有政治內涵，應該作為整體考慮，后來建議經過市里面有關領導批示，規(guī)劃部門進一步研究論證，現在基本選址，上海西北角的嘉定區(qū)，把援疆四縣的名字，在路名設立的時候，我們要固定下來。

前幾天還關注到，商務委有一條新聞，上海牲畜屠宰，除了豬屠宰是定點，牛和羊都很不規(guī)范很不衛(wèi)生，這位市民說有重大衛(wèi)生隱患，他說上海市除了豬屠宰點之外，羊和牛必須定點屠宰，于是，有關領導批請商委專門研究，專門選了幾個郊區(qū)縣，在定點選址。

我剛剛說的這些人民建議，真正可以成為我們市委市政府決策的一個重要的依據，因為我們的體制內干部信息不對稱，可能不了解具體的情況，我們不妨把社會的治理資源開發(fā)出來，為我所用，可能對我們政府實現善治甚至于善政都有幫助。

人民建議征集工作一定程度上激發(fā)了人民群眾參政議政的熱情；促進了信訪工作理念革新；促進了信訪問題的源頭預防和批量解決；促進了政府部門的依法行政；促進了決策民主化和科學化；實現了各級部門群眾工作常態(tài)化。老百姓從一個善意角度，或者從一個側面，對你管理執(zhí)法工作善意提一個醒，何樂而不為呢？

張淑芳

（華東師范大學法律系教授）

——人民建議征集制度的建立，對于推動我國《憲法》里的公民權利的實現，有很強促進作用，對我國行政法制的完善，有很好的促進作用。

前幾天上海市法學會寄給我們簡報上面寫了人民建議征集課題研究轉化的報道，理論成果可以用于指導法制實踐，價值是最有說服力的證明了，特別是我們法學院作為應用學科，理論研究成果能夠在這個實踐中間，本身價值是非常大的。

人民建議征集定位制度角度是科學的

課題本身選題來看，可以說是非常具有前瞻性和創(chuàng)新性的，否則也不會在實踐中被應用。理論和實踐緊密結合在一起，有的理論可能具有創(chuàng)新性，但是過于脫離實踐，也是沒有辦法在實踐當中得到轉化的，我想還是具有實用性。從課題本身內容來看，應該是很具有實實在在的內容，具有非常強的可操作性，否則也很難得到轉化，具有很強的務實性，所以在實踐當中得以操作。

課題從制度建設角度，我覺得非常科學，沒有把人民建議征集純粹作為行為看待，如果純粹作為行政行為和作為行政法中的一個制度，我覺得區(qū)別很大的，作為制度來講應該是一個系統(tǒng)工程，就是從制度本身的保障，然后一些監(jiān)督機制在實踐中間更能夠得以貫徹落實，所以我覺得沒有定位在簡單征集行為角度，而是定位在制度角度，非?？茖W的。

為公民參政提供制度性保障

人民建議征集，上升到我們《憲法》的高度是公民的參政權，《憲法》第41條規(guī)定，中華人民共和國的公民對任何國家機關和工作人員有提出批評建議的權利。規(guī)定了參政的權利，在實踐中，很多年以來，這個權利很難得到貫徹落實，那么人民建議征集制度建設，實際上給公民參與政權實現提供制度性保障，這個建立以后得以完善，在實踐當中很好地運行，對于推動我國憲法里的實現，有很強促進作用。

《憲法》里其實規(guī)定了很多公民權利，但是公民權利很多情況下，還是處在一種理論形態(tài)的醞釀狀態(tài)，在實踐當中很難實現，我們很多公民權利，并不是《憲法》上有就可以實踐，還需要很多配套制度，因為《憲法》是很抽象的東西，我們國家《憲法》沒有直接的司法適用性，需要實現必須需要制度配套，我想人民建議制度建立和這一個觀念提出，對于我們國家《憲法》的實現也是非常好的參照作用。這是引申出來第一個價值。

人民建議征集制度的建立，對于推動我們國家的行政法制完善，有很好的促進作用。首先轉變了我們國家行政法制理念。長期以來，我們行政法制是一種消極行政的狀態(tài)，人民建議制度建立以后，要建立積極行政，服務行政，從理念上面做了很好的轉換。

對于我們國家的行政執(zhí)法方式，行政執(zhí)法范疇也是很好的拓展，我們從國家層面來講，我們沒有行政執(zhí)法的條例，但是我們國家很多地方，比如上海、湖北、湖南、山東等都制定了行政執(zhí)法條例，但是從行政執(zhí)法條例規(guī)定來看，有很多行政執(zhí)法方式是沒有的，以往行政執(zhí)法注重結果不注重過程的，比如行政處罰、行政強制許可都注重結果，“人民建議征集”恰恰注重人民行政執(zhí)法過程，符合現代行政執(zhí)法理念，就是對待過程的監(jiān)督。

西方國家20世紀40年代以前沒有行政程序法，為什么進入20世紀40年代以后有行政程序法，我更多要對行政過程監(jiān)控，你對于行政結果監(jiān)控是消極的救濟，但是對于行政過程監(jiān)控是積極的監(jiān)督，我覺得起碼在我們國家，行政執(zhí)法方式方面有了很好的一個拓展。

對于我們國家目前來說熱烈討論行政訴訟制度的修改，可以給它增加一個新內容，我們老是談行政訴訟怎么擴大？我們在人民建議征集制度納入行政訴訟范疇，我們行政訴訟不是僅僅增加幾個項目，或者作為列舉式的多列幾個制度完善了，我們更多在行政主體義務的角度，把義務定位在可訴訟的范圍，人民建議增加，作為行政主體義務可以納入訴訟范疇內。這個對我們國家傳統(tǒng)的行政法制的轉換，很多理念方面和方式方面起很好的推動。

社會治理需要政府和社會主體共同完成

這個課題引申出來的實際意義，推動了我們行政法制和實踐結構。我們行政法制是政府高權，原來管理強調行政管理，但是近年來提出社會治理理念，由原來的社會管理過渡到社會治理，社會管理過渡到社會治理，不是一句空話，也是需要制度來支撐的，在過去，政府高權的情況之下，我們行政執(zhí)法的過程，可能更多地注重與行政單方面性，給你設定義務，單方面確定管理狀態(tài)。

從社會管理到社會治理以后，可能很多方面需要社會公眾參與，像美國這樣一些西方國家，近年來提出什么概念，提出新行政法，公中有私，私中有公，更多讓政府和社會主體共同完成的，而不是單方面公眾完成的，行政執(zhí)法行政立法都是協(xié)商立法協(xié)商執(zhí)法，比如要制定關于道路安全方面的法律，需要汽車生產廠家，社會消費者，行政機關等各方面參與，各方面都來發(fā)表意見，實際上就是征集建議的過程，各方協(xié)商之下提供法律。

原來環(huán)保問題是政府頒發(fā)許可證，排了多少廢水廢氣不管，但是造紙廠承諾的三年以后環(huán)境治理恢復到什么程度這就要做到。這是協(xié)商執(zhí)法，實際上很多已經回歸社會，而且現在的政府只能外包，包括一些西方國家，集約管理，都是承包給社會的。就是讓社會公眾廣泛參與執(zhí)法，這就是行政執(zhí)法或者行政管理發(fā)展總趨勢。

我想人民建議征集制度的推廣，實際上也就是促使我們國家行政管理、社會治理、行政執(zhí)法，朝著西方方向發(fā)展，可以達到與國際接軌。課題引申出來意義很深刻，我非常認同這樣一個研究的主題，希望以湯老師為首的課題方面有更輝煌的成果出來，祝愿你們研究更上一層樓。謝謝！

陳保中

（上海市委黨校法學教研室主任）

——人民建議征集制度是一個很特殊的完整制度構架和制度設置，是中國特色的制度安排。

不能把制度和實踐混為一談

剛剛湯老師講到了上次課題研討會上的爭鳴，我想今天再回顧一下。上次兩位專家觀點非常直接，認為我們的信訪征集制度既違反民主原則，違反民主基本政治制度構架，也違反法治原則。

我認為這兩個觀點還是有一些問題的：第一，信訪是不是法治途徑，這是很基本的問題，這是最有中國特色的一項制度安排。昨天晚上我想了一下，什么叫最有特色的一項制度安排？因為一直在講中國特色社會主義道路，是最有中國特色政治上的依據，我們體制上的依據，我們黨的執(zhí)政的理念依據，這是中國特色的。第二，信訪在中國是有很深的中國特色的歷史淵源。第三，信訪有中國特色的群眾心理基礎。所以我感覺是不是我們有些同志，把信訪實踐中的問題，跟我們信訪制度的問題混同了？信訪當中確實有很多問題，大家感覺信訪領域有很多很多問題，這些問題是不是制度的問題，還是實踐當中制度走形的問題？信訪制度走形、變形，比方信訪考核機制實踐過程當中變形，導致了這個問題，我感覺這個是不是有點混同了？

至于，有提到說人大制度，認為有這樣的基本管道，為什么還要建立人民建議征集制度這個管道？剛剛有講到主干線，我感覺非常有啟發(fā)，交大的教授，統(tǒng)計教授講的主干道，人大的基本政治安排，對政府收集意見，對意見促進民意從而對政府形成壓力，然而，這種壓力對政府來說是一種體制外的，對政府來說是外部壓力。所以這種政治安排，跟我們今天說的人民建議征集制度安排，是不能替代的，這是兩個并行共同的兩個管道。我們政府內部的安排，他們功能、定位、方式方法、對政府產生影響的途徑都是不一樣的，所以我感覺這兩位教授給我們很多說法，給我們很多想法，我借今天這個項目的結項，談一點想法。

中華人民共和國理想化法治狀態(tài)，一種法治理念，恐怕在我們國家有一點難度，中國特色的制度安排很可貴，從這個角度來說，湯老師做的這個課題制度是很可貴的，是中國特色的制度安排。另外受方敏處長觀點的啟發(fā)，信訪制度的安排有意見建議。檢舉揭發(fā)等三類，但是社會在認知上存在問題。改變這種認知，首先需要制度的結構改變，從而導致結構優(yōu)化。因為制度的改變，才能使制知改變，人民建議征集制度就是一個很好的創(chuàng)新，把信訪很大的一個功能凸顯了出來。

建立智庫平臺，整合資源

我們這幾年申請上海智庫，交通大學、社簡直院都立項批了智庫。這些智庫有很多資源。而對于上海人民建議征集平臺，這其實是一個非常大的智庫，因為它直接影響領導的判斷和決策，而這是任何科研機構，任何高校都不可能做到的。

我在想，我們的機制運作，將來是否可以思維拓寬一點，向智庫方向發(fā)展。當然這個方向的努力要求還是蠻高的，但是我認為可以嘗試，利用社會第三方的力量，專家力量，形成有緊密層、核心層的專家圈，熱心參與者的圈子，外圍的圈子?？偟膩碚f，這是一個很特殊的完整制度構架和制度設置，一個非常完整的管道到市領導，是其他所不能替代的，其價值不可估量。

朱應平

（華東政法大學法律學院憲法學教研室主任、教授）

——人民建議征集制度出來以后必須要加強提升細化工作。

我特別敬佩湯教授一直以來對我們上海智庫建設科研做的貢獻，他不光自己做研究，還自己做信訪，這次做得很大，把我們信訪辦領導拉進來，對我們學者來講很有啟發(fā)。剛才我們方處長也講到了，希望我們參會的同志，能夠在這方面有所作為，我想湯教授也做了非常好的榜樣。

積極主動征集群眾建議

現在制度出來了，而且初步運行了一些成果，我覺得下一步，可能主要朝三個方面思考：

一、信訪辦，特別是我們建議征集處，必須加強統(tǒng)一領導組織、考核監(jiān)督方面的作用。從現在的規(guī)定里看我感到信訪辦的作用比較低，上海市信訪條例在個案監(jiān)督當中，投訴類當中，作用比較低，現在在建議意見這一類，信訪辦可能發(fā)揮更多的作用，主要是轉交，職能分工等，我覺得在統(tǒng)一領導組織考核監(jiān)督方面可以發(fā)揮作用。

在這次發(fā)布的文件里的第七條規(guī)定，可以開展專項征集主題內容。這方面我覺得征集處有很多工作要做，首先，行政機關自己結構組織和人員隊伍建設可能要進一步加強。其次，充分利用社會力量，目前我們主要是被動收集，怎么主動去做？

人民建議征集除了現在的規(guī)定，包括我們信訪工作機構和職能部門，工作部門之間劃分上，主要在這里面體現受理和辦理的管理，還包括其他一些，在這里面，我們跟其他工作部門有所分工，但是我們做哪些工作？現在第八條里面規(guī)定可能還不夠，包括第四條對我們市里的規(guī)定，區(qū)縣由他們自己規(guī)定，現在我們征集工作列舉了這么五個方面，我覺得可能還是不夠的。

比如說獎勵的事情，到底由信訪辦統(tǒng)一來做，還是由各個工作部門，現在我看是由征集處來做，那么，既然做了就有必要寫進規(guī)定里，因為獎勵工作做的好壞，對后面其他影響比較大，這里實際有一個后續(xù)效應問題，這個工作不是錢的問題，做好了，可能顯示了重視。因此，在這兩個職能劃分上，我們還需要多做一些工作。

細化規(guī)定，提升工作效率和效果

現在我們規(guī)定十五條，不知道其他配套的有沒有更細化的文件，如果沒有制定更細化的東西，其他地方專門出臺的人民建議征集制度，獎勵非常細化，這次通過規(guī)定用的是表揚鼓勵，跟上海市信訪條例精神可能有一點距離，這跟下面做的具體工作方面，可以彌補條文上面的不足可能很有必要，我們信訪辦，特別建議征集處工作有必要加強提升。

再一個就是我們先前出臺的規(guī)定里面，有一些還要進一步細化，這里面具體講兩點，第一個可能沒有規(guī)定，這個工作可能不太好做，比如國家機關你在接到人民建議以后，怎么樣去評審？看到外地有一個評審，這個怎么判斷？也許有的建議人提的建議，他還是比較重要的，但是我們梳理可能有種種因素影響沒有識別出來，怎么判斷開展工作，盡可能避免出現遺漏重要的問題，這個有沒有一些具體方法來解決。

第十四條規(guī)定了征集工作網絡，具體方式怎么來體現，現在沒有看到具體辦法，這個怎么落實？社會參與是整個十八大報告里面講協(xié)商民主非常重要的內容，這個最好有細化的措施。

最后還有一個強化宣傳的工作，讓更多的人去關心了解這個事情，每個人有各自的視角和專業(yè)，有些看問題非常到位，且這是在機關里面不一定知道這些，這個你要通過加大宣傳，讓更多的人知道，然后參與進來，我想我們在這方面工作可能就更大了，這個工作做好，從源頭上解決問題，對我們民主法制建設作用更大。

肖衛(wèi)兵

（上海政法學院副教授）

——人民建議征集是信息公開的一種，在大數據時代，必須要有長遠規(guī)劃，實現信息公開和共享的問題。

我自己是研究信息公開的，研究信息公開給我兩個啟示。人民建議征集為什么感興趣？首先，從廣義角度來講，人民建議征集是一種信息公開，我們現在說信息公開是政府性信息公開，現在人民建議是主動釋放信息給到我們政府，這個過程當中也是一個人民建議范疇。

其次，人民建議征集，包括信訪工作，作為廣義信息公開一種，1766年世界上第一部《信息公開法》出臺，包括信訪等等，跟今天的議題有關系。

未來人民建議工作開展過程當中怎么保障和落實，作為我們現代研究大數據時代的思維考慮這個問題?，F在我們有很多提危機經濟學等，我想怎么落實大數據時代，或者信息工作人民建議征集工作時效，有三方面建議：

第一，在第13條說信息公開，但是這個信息公開范圍比較小，是有限定的，一個說具有典型性示范性的，公開是原則，不公開是例外，不是遵循這個方法。我們里面有最新來信選登、典型案例選登，典型回復選登，這個范圍比較小，不一定符合大數據思維。

經建議人同意，我才可以做公開，按照我們信息公開條例當中，這個限定束縛著我們的手腳。如果認為真的具有典型和示范性，我們覺得可以公開的人民建議，我可能不經過建議人同意公開，但是可以匿名化，讓其他公眾可以都看到提出這么好的建議，可以把范圍擴大，這樣就不會限制未來開展工作的手腳。

第二，現在我們看網絡上的平臺，我發(fā)現政府和政府之間，我們人民建議當中有互動，后臺有處理，政府和建議人可以查詢到底到什么階段了？另外政府會主動釋放選登，最新案例等等，讓潛在的建議人，讓其他社會公眾了解嗎？還有，是否有一個互動環(huán)節(jié)，建議人和其他潛在的建議人，建議人和其他公眾之間缺乏互動，比如微信，我發(fā)了建議，建議公開以后其他人會互動，比如點贊或者評論，甚至可以完善建議，這個功能未來可不可以開放，逐步推廣，這也是可以把這個環(huán)打通掉。

第三，當然這個可能要有長遠規(guī)劃，我們現在剛剛起步，我們大數據未來做這樣處理，大數據過程當中，我們可能還要強調，在政府數據做很多很多收集以后，還要有一個共享和開放的問題，我們未來能不能做到？建議做這樣一個突破口，求決、信訪是另外一回事。做突破口就是把人民建議建立完整目錄，包括內容的選登釋放公開給社會，包括社會其他的智庫，專家等其他第三方介入進來。我們可以開發(fā)應用軟件比如APP，通過這樣軟件可能給我們人民建議價值開發(fā)的發(fā)揮，不像我們后臺人力財力缺乏，讓我們政府承擔太多職能，太多后面的東西，可以讓社會參與進來，這個參與計劃可以研究的。

最后，我認為，大數據過程當中，我們一直說思維要從未來的因果性轉移到相關性，剛剛方處長報告里面講了，人民建議工作做好了，我們普遍觀點都認識，建議征集做好了，訴求類信訪可能會降低，我們現在是小數據時代，我們更多數據支持有沒有？未來過程當中，我們可能要做統(tǒng)計分析和研究，是不是有這樣相關關系或者反向的關系，或者可能不是這樣的，那么要用大數據說話。

吳鵬森

（上海政法學院社會學與社會工作系教授，城市與犯罪研究中心主任）

——人民建議征集，要和立法結合在一起，要通過多渠道完善，使其發(fā)揮更好的效果。

人民建議征集為什么有必要？

為什么要征集呢？老百姓有看法，有意見，還要征集，說明什么問題呢？無非說明幾點：第一，你事情做得太完美了，沒有意見；第二，政府太強勢了，老百姓有意見不敢說；第三，老百姓有想法有建議，但是不知道從哪個渠道說。不然要征集干什么呢？我認為，這里面是不是有一個概念問題，人民建議征集和信訪是有區(qū)別的，信訪更多為了維護個人利益訴求，但人民建議則主要是針對政府的時政，或者社會治理某一些問題。

最近我在做一個國家課題，關于刑滿釋放人員的保障問題，前不久到國家人保部，前兩天到上海人保部。其實上海人保部已經做了，只做不說，我覺得光做不行，要說出道道出來。你必須把你做的好的東西，變成政策建議或者制度的建議，上升到理論高度，上升到政策高度，給國家提供一個建議，才能體現價值。

人民建議征集要通過多渠道完善

人民建議征集，要和立法結合在一起。我們社會發(fā)展會出現很多問題，但是我們法律可能跟不上，要進行新立法，最早源頭應該從問題來的，老百姓發(fā)現社會生活當中碰到很多問題，那么有一些建議，這些建議可能是偶然、臨時、不成熟的，有了這些建議，就作為啟動立法的一個源頭一個火花，這樣可以有效把人民建議和國家法制進程結合起來。

人民建議的結果出口現在是領導批示，并有獎勵，中央常委批示獎勵多少，市長批示獎勵多少，等等。建議給領導采納是好的，但是不是唯一渠道和途徑？我覺得還可以有另外兩個渠道。比如每年可以組織一些專家評審，對這一年內的建議進行評審，對還未得到領導批示的，經專家評審，以專報形式報一次。通過這樣一種工作機制，進行篩選。

第二，建立一個網站，把好的建議放到網站平臺上，讓大家都來評。一個是評一個是完善，既可以評論建議好不好，也可以對這個建議在這個情況下越來越完善。這也是信息化時代的公正參與過程，把建議形成過程，變成公正的參與過程，甚至也變成公眾教育過程，使其更好地發(fā)揮效果。

方士雄

（上海市社會工作黨委研究室主任）

——必須將實踐、理論、宣傳三位一體，深化推進人民建議征集制度建設。

人民建議征集制度建設項目是2012年上海社會建設十大創(chuàng)新項目的其中一個，去年我們社會建設辦公室，與復旦大學的市場調查中心，聯合開展了上海民生滿意度的調查，其中有一個內容市民對于社會建設創(chuàng)新項目知曉度的調查，調查顯示，市民對于全市性的社會建設創(chuàng)新項目知曉度較高，而人民建議征集建設項目知曉度為22.3%，為十大創(chuàng)新項目當中最高。從這一調查可以看出，市民對人民建議征集制度項目的認可度和這一項目在市民當中的影響力。

實踐有力度、宣傳有廣度，理論研究有深度

社會建設十大創(chuàng)新項目票選表彰以后一年多來，人民建議征集制度又有了新的深化和發(fā)展，我概括了三方面：

第一，在宣傳的氛圍上，我們市社會建設辦公室，和市《檢察風云》社會治理刊物合作出版了《創(chuàng)新社會建設之魂——上海社會建設范例》這本書，我們宣傳形式有創(chuàng)新感言，還有項目簡介，記者深度采訪，還有專家試點等等，當然這個宣傳還有其他媒體宣傳，今天我看了這個活動有很多媒體參加了。

第二，理論研究上，市信訪辦依托各方面研究力量，形成有分量的研究報告，今天發(fā)了黃皮書，應該說理論研究成果也是豐碩的，包括湯教授的專題課題，我覺得課題廣泛發(fā)揚人民民主，完善法制環(huán)境，有序政治參與，對人民建議征集制度進行深刻闡述，聚焦廣泛升級，接受梳理，辦理落實，強化評估等，對深化提出人民建議征集制度提出有價值的建議，我覺得這個課題有時代價值和實踐價值的。

第三，在制度建設上，今天我們學習了市委辦公廳，市政府辦公廳一號文件，我看了以后覺得規(guī)定第4章19條規(guī)定了，“人民建議征集”的基本內容，我覺得也是有較強的針對性和可操作性。這一系列舉措說明“人民建議征集制度建設”這項工作在不斷發(fā)展的。

今天“規(guī)定”發(fā)布，標志著人民建議征集制度從原來社會建設創(chuàng)新項目轉變?yōu)樯鐣ㄔO制度性安排和常規(guī)性工作。從這個意義上講是符合黨的十八屆三中全會提出的，推進國家治理體系和治理能力現代化要求的一個新舉措。

引導性、建設性、公利性、建設性四大特點

我們講人民建議征集制度建設我們信訪當中遇到困境和瓶頸的新探索，與被動接待而言，人民建議制度有以下四特點：

第一，引導性?！叭嗣窠ㄗh征集制度”是人民當家作主的體現，鼓勵廣大人民群眾，對經濟事務當中存在的問題，和政府工作存在的薄弱環(huán)節(jié)體現的正面引導，也是引導有序表達。當然也可以提出批評意見，更重要提出積極解決問題的對策建議。從我們黨政部門來講，要認真對待，很好吸收，才能趨利避害，更廣泛代表人民利益，體現人民意愿。

第二，建設性。人民建議征集制度建設，動員更廣大的人民群眾，參與到上海的四個中心建設上來，提出的人民建議都是基于理性思考基礎上的建設性意見，有利于黨政部門轉變工作作風，提高工作效率，多做利民實事塑造良好形象。哪怕有時候有批評性意見，也更能強化黨政部門的為民服務意識。古時候有一句話叫“良藥苦口利于病，忠言逆耳利于行”。

第三，公利性。與信訪訴求者不同，信訪訴求者個人利益得到損害，滿足不了自己要求，大多是私利性的需求，而人民建議提出的，大多是站在公共利益角度，發(fā)現了黨政部門某些缺陷，或者黨政部門尚未發(fā)現的問題或者隱患提出意見建議，正因為公利性，成為黨政部門決策參考和工作內容和工作抓手。

第四，互動性。加強社會建設，提升社會治理能力，鼓勵社會多方參與，我們黨的發(fā)展歷史，依靠人民群眾建立新中國和建設新中國的歷史，依靠人民群眾進行波瀾壯闊改革開放的歷史，但是曾幾何時，我們在某些階段，某些領域，也出現了對于社會事務大包大攬，忽視了人民力量和社會力量，這有時候處在了被動尷尬的境地，而人民建議征集制度建設，很好地體現了黨政部門與人民群眾的互動與社會的互動，我認為這種互動是良性互動，合作的互動，建設性互動，是有生命力的互動。

另外，這個互動，我們黨政部門之間也可以互動，比如我們社會建設辦公室，今年舉辦民生圓桌討論，我覺得我們和信訪辦也可以考慮，民生圓桌活動聚焦人民建議和民生工作改善專題，這里進一步深化人民建議工作，通過我們持續(xù)不懈努力，人民建議征集制度建設，一定會對上海社會建設和社會治理建設，發(fā)揮更加積極有效的作用。

發(fā)言就到這里，謝謝大家！

朱甫娟

（上海市信訪辦副主任）

——人民建議要有成效，我們的著眼點是集中民智、反映民意、凝聚民心，要充分尊重群眾主體地位。

我們信訪辦人民建議征集處到現在只有兩年半時間，兩年半時間里，從信訪辦人民群眾來信中，結構發(fā)生變化，現在人民建議意見的總量，占到了我們事件的20%，從網上信訪來的，占到了36%，從這兩組數字來看，我們的工作面寬了，群眾接受了，我們上?，F在的人口2400萬，其中900萬是外省市，不是本土的上海人，是新上海人。應該說帶給我們人民建議征集是責任，因為我們信訪是代表黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶。

最直接、最便捷聽取上海市各個層面的意見

人民建議征集工作是黨和政府問政，問需，問計于民的重要渠道，通過兩年半時間，我們黨和政府可以最直接，最便捷地聽取上海市各個層面的意見，了解人民群眾的實際需求，對吸納方方面面改進支持，有三萬多條有價值的，我們專報、市領導批示，我們每年最好的建議人的會議，我覺得這是最好體現。

人民建議規(guī)律是促進信訪工作轉型發(fā)展的重要基礎。今天對34家考核單位信訪單位的領導同志都來了，一般都是我們副主任，我們處級干部都來了，我覺得大家要民智，我們工作方式不斷更新落地，2013年的12月28日，信訪制度改革新聞發(fā)布會上，國家信訪局兩位局長就說了，建立健全人民建議征集制度，鼓勵和引導人民群眾，給黨和政府的工作提出合理化的建議，改進黨和政府的相關工作，健全和加強人民建議工作。這話是講給我們信訪干部聽的，市信訪工作正本清源回歸本位的重要方面。我們定位，我們職責，我們界面要清楚。國家信訪局對各個省區(qū)市的考核就是人民建議工作考核。我們上海市也有人民建議考核。民間智慧進入公共決策的重要途徑。我們認識到了智慧在民間。

三個著眼于

建議要有成效，我們的著眼點是集中民智、反映民意、凝聚民心，要充分尊重群眾主體地位。人民群眾向黨和政府提出建議意見，體現人民群眾當家作主的熱情，我覺得這是一種民智；要分析民意，我們群眾總量的20%和網上信訪的36%，看似都是由每一個人提出的，但是我們仔細一想，卻包含著最普遍的社情民意，分析研究人民建議，更有針對性的改進和完善我們黨和政府的工作；更好發(fā)揮我們橋梁和紐帶，信訪條例賦予我們定位，剛才朱教授講了，這個平臺，這種智慧，這種主動征集，是專項征集其他部門無法替代的。

大家要充分應用上海市人民簡易征集信箱，以及上海市人民建議征集平臺，為上海發(fā)展穩(wěn)定獻計獻策，同時我們建議處一定把大家意見建議整理歸納好，共同為上海未來出力獻策。

胡戎恩

（上海政法學院教授）

——人民建議征集制度課題是把學者的研究和實務部門緊密結合在一起，形成了良好的互動。

我是法律專業(yè)的，方向是立法學專業(yè)，我之前沒有研究和關心人民建議征集制度，根據下午半天學習，我有幾點啟發(fā)：

第一點啟發(fā)，我覺得作為學者，如何參與中國當代法制進程，我收獲很大，跟陳老師有共同感受，我們有很多學者，包括北大有很多教授，動不動，美國怎么樣，或者理論怎么樣，西方議會政策怎么樣？他們是固定程序。但是我們中國法制進程當中對中國要有用，我們要法制中國化或者本土化，我想作為一個學者，不能盡是批評，要提出建設性意見。湯老師做了很好的探索。

第二點感受，學者的研究方法和實務部門緊密結合在一起。盡量與媒體達成很好的互動。很多學者不屑與中國事務部門一起研究，中國法制學者理論和實踐是兩張皮脫節(jié)的，湯老師這個課題在法學會，在眾多信訪具體工作者全體結合之下，我覺得這個路是非常好的路。

第三點感受，網絡平臺可以更細一點，這樣可以節(jié)省很多工作量，人民建議可以很多，專項建設也可以有很多。我們自己一批研究院青年學者，現在在打造民營經濟法制研究院，民營企業(yè)法制這一塊，我們一些調查報告，包括一些年度報告，我們想建立全中國民營經濟法制指數，每年會出臺一些報告，我們每年會篩選一些，提供給你們這個平臺，讓你們進入篩選，我們可以多一些合作和交流。非常感謝大家！