劉葉玲

(中南大學(xué)， 湖南 長(zhǎng)沙 410012)

重金屬污染政府風(fēng)險(xiǎn)管理研究

劉葉玲

(中南大學(xué)， 湖南 長(zhǎng)沙 410012)

我國(guó)現(xiàn)有重金屬污染存在現(xiàn)實(shí)和風(fēng)險(xiǎn)管理上之困境，去除現(xiàn)實(shí)困境應(yīng)以政府風(fēng)險(xiǎn)管理完善為基礎(chǔ)。重金屬污染政府風(fēng)險(xiǎn)管理制度的完善應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、公眾參與管理理念的建立為基礎(chǔ)，并構(gòu)建與此相適應(yīng)的核心制度，實(shí)現(xiàn)環(huán)境優(yōu)先、健康保障價(jià)值。具體而言，首先應(yīng)該將建立于現(xiàn)實(shí)主義風(fēng)險(xiǎn)屬性基礎(chǔ)之上的風(fēng)險(xiǎn)理念，轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅孛裰鲄⑴c、重金屬污染特性的建構(gòu)主義風(fēng)險(xiǎn)管理理念，充分保證風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程的合法性。以此種理念和風(fēng)險(xiǎn)管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，最終建立起以主導(dǎo)機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)化、分析與評(píng)估技術(shù)、配套制度為核心要素的政府風(fēng)險(xiǎn)管理制度，實(shí)現(xiàn)重金屬污染中政府風(fēng)險(xiǎn)管理的完善。

重金屬； 建構(gòu)主義； 合法性； 風(fēng)險(xiǎn)管理制度

一、重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理的困境

(一)重金屬污染現(xiàn)實(shí)困境

重金屬污染是我國(guó)嚴(yán)重環(huán)境污染問(wèn)題之一。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年至2009年全國(guó)發(fā)生涉重金屬污染事件39起，尤其是2009年以來(lái)，連續(xù)發(fā)生陜西鳳翔、甘肅徽縣、湖南武岡市和瀏陽(yáng)市、云南昆明市等20多起重特大重金屬污染事件，對(duì)群眾身體健康造成嚴(yán)重威脅，造成惡劣的社會(huì)影響。近年來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程加快，長(zhǎng)期積累的重金屬污染問(wèn)題開(kāi)始逐漸顯露，部分流域和區(qū)域涉重金屬重大污染事件發(fā)生頻繁，對(duì)人類(lèi)生存造成嚴(yán)重威脅。而且，重金屬元素具有較強(qiáng)的遷移、富集和隱藏性，在水、氣、土各環(huán)境要素之間動(dòng)態(tài)變化，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性、結(jié)構(gòu)和功能、生物種群和群落結(jié)構(gòu)產(chǎn)生長(zhǎng)久的影響，造成生態(tài)系統(tǒng)功能退化和喪失，威脅生態(tài)系統(tǒng)安全[1]。

重金屬污染具有長(zhǎng)期性、累積性、隱蔽性、潛伏性和不可逆性等特點(diǎn)，危害大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、治理成本高，嚴(yán)重威脅經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。重金屬污染的特性歸根于兩點(diǎn)：不確定性和公眾性，重金屬污染的不確定性和公眾性也決定了重金屬污染現(xiàn)實(shí)困境的出現(xiàn)。

1.不確定性。不確定性不僅是重金屬污染的重要特征之一，相比于其他環(huán)境污染而言重金屬污染的不確定性特征更為突出。首先，是因果關(guān)系的不確定。由于重金屬污染具有長(zhǎng)期性、累積性、隱蔽性、潛伏性的特征，危害風(fēng)險(xiǎn)不易預(yù)估。損害結(jié)果發(fā)生以后重金屬污染與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系無(wú)法明確鑒定。其次，損害后果無(wú)法預(yù)估。重金屬污染的危害大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、治理成本高，對(duì)環(huán)境、人體產(chǎn)生的危害不可預(yù)估。重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理決策制定和執(zhí)行都應(yīng)體現(xiàn)不確定性的特征。

2.公眾性。重金屬污染的公眾性與其所涉范圍、影響對(duì)象不可分割。重金屬污染通常與地區(qū)有色金屬等工業(yè)息息相關(guān)，污染呈區(qū)域性，受害群體呈區(qū)域性。因此重金屬污染受害對(duì)象通常是廣大公眾，重金屬污染的風(fēng)險(xiǎn)管理也應(yīng)該體現(xiàn)這種公眾性的特點(diǎn)。以石門(mén)縣砷污染為例，石門(mén)縣砷污染影響范圍較大，呈現(xiàn)砷中毒以及癌癥患者群居的現(xiàn)象，并且對(duì)于砷污染治理中的二次污染預(yù)防問(wèn)題當(dāng)?shù)厝罕娨灿胁煌庖?jiàn)。重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理決策的制定和執(zhí)行都應(yīng)體現(xiàn)公眾性的特征。

(二)重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理困境

面對(duì)重金屬污染等環(huán)境污染的現(xiàn)狀以及不確定性，風(fēng)險(xiǎn)管理已成為政府治理此類(lèi)問(wèn)題的必要手段?；谥亟饘傥廴揪哂袕?fù)合性、交互性、危害空間大、時(shí)間長(zhǎng)、因果關(guān)系難以確定的特點(diǎn)——不確定性、公眾性是重金屬污染的典型特點(diǎn)。對(duì)于重金屬污染的風(fēng)險(xiǎn)管理需要基于重金屬污染的特性建立。政府重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)的管理制度應(yīng)該是管理模式、管理理念和具體管理制度結(jié)合一體的體系。但是現(xiàn)有重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理存在相應(yīng)的模式、理念和具體制度上的問(wèn)題。

1.可持續(xù)發(fā)展作為風(fēng)險(xiǎn)管理核心理念的缺陷?，F(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)管理理念仍舊以經(jīng)濟(jì)發(fā)展而非環(huán)境保護(hù)為宗旨，對(duì)于公眾健康和環(huán)保利益并未予以充分重視；環(huán)境保護(hù)行政管理的理念正經(jīng)歷著由“可持續(xù)發(fā)展”向“環(huán)保優(yōu)先、健康保障為內(nèi)核”的轉(zhuǎn)變。產(chǎn)生這種變化的原因與原有的經(jīng)濟(jì)優(yōu)先、為環(huán)境保護(hù)而環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生的大量環(huán)境污染事件息息相關(guān)。傳統(tǒng)重金屬污染管理機(jī)制包括風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制在內(nèi)，存在的理念上的一個(gè)較大的問(wèn)題就是并未確立以保障人體健康為環(huán)境保護(hù)立法最高價(jià)值，建立風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度[2]。但在現(xiàn)行基于上級(jí)政府評(píng)價(jià)的政治晉升機(jī)制以及分稅制下地方政府財(cái)政約束的政經(jīng)脈絡(luò)下，仍可能異化為純粹的經(jīng)濟(jì)優(yōu)先論。環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)管理制度建立的目標(biāo)在于預(yù)防環(huán)境污染的產(chǎn)生，減少環(huán)境污染所造成的巨大損失，而這種損失不僅僅指代經(jīng)濟(jì)損失，更指代環(huán)保利益和公眾健康。所以重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)變應(yīng)該以管理理念的轉(zhuǎn)變先行，指導(dǎo)整體制度的完善。

2.實(shí)證主義管理模式的缺陷。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制給傳統(tǒng)行政法帶來(lái)了一系列的挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)不僅基于“不確定性”挑戰(zhàn)，還基于“主觀性”的挑戰(zhàn)。社會(huì)上不同群體知識(shí)的不確定性、立場(chǎng)的價(jià)值主觀性對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管理模式的形成和合理性的證成提出挑戰(zhàn)。費(fèi)雪認(rèn)為關(guān)于不同風(fēng)險(xiǎn)管理模式的分類(lèi)本質(zhì)上是在不同的行政憲政主義范式之間進(jìn)行選擇，傳統(tǒng)的行政憲政主義范式歸結(jié)為“商談—建構(gòu)主義范式”和“理性—工具主義范式”[4]。孫斯坦將風(fēng)險(xiǎn)管理分為實(shí)證主義風(fēng)險(xiǎn)管理模式和建構(gòu)主義風(fēng)險(xiǎn)管理模式，并在《風(fēng)險(xiǎn)與理性——安全、法律與環(huán)境》一書(shū)中反復(fù)強(qiáng)調(diào)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)管理決定的做出應(yīng)該基于一種理性的專(zhuān)家的分析，側(cè)重于成本與收益的衡量，唯有此辦法才能避免采取基于直觀感受之上的不理性的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施[5]。這種分析是風(fēng)險(xiǎn)管理制度的基本理念，即以事實(shí)為基礎(chǔ)的實(shí)證主義理念。相對(duì)于實(shí)證主義的科學(xué)分析，建構(gòu)主義更側(cè)重于對(duì)于各類(lèi)因素的分析，尤其是預(yù)防理念和民眾觀念的注重。費(fèi)雪和孫斯坦關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)管理模式的區(qū)分在政府風(fēng)險(xiǎn)管理模式中，其實(shí)就是對(duì)于專(zhuān)家模式和民主模式的不同側(cè)重，二者基本上是同時(shí)存在于風(fēng)險(xiǎn)管理中，只是側(cè)重產(chǎn)生的管理效果不同。就我國(guó)重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理而言，現(xiàn)有以專(zhuān)家為主導(dǎo)的實(shí)證主義風(fēng)險(xiǎn)管理模式，在實(shí)際運(yùn)作中存在很多問(wèn)題，并未體現(xiàn)重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理所需的不確定性和公眾性，故需要進(jìn)行建構(gòu)主義的轉(zhuǎn)變，而這種轉(zhuǎn)變是基于重金屬污染自身的特性。

3.具體風(fēng)險(xiǎn)管理制度的缺陷。在具體重金屬污染管理制度上，碎片化嚴(yán)重、專(zhuān)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)不完善、行政部門(mén)內(nèi)、外合作性缺失。我國(guó)分散執(zhí)法最直接的體現(xiàn)為碎片化機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀。我國(guó)目前涉及重金屬污染治理的機(jī)構(gòu)眾多，中央政府設(shè)置了國(guó)家環(huán)境保護(hù)部作為統(tǒng)籌兼顧的中央機(jī)構(gòu)，地方各級(jí)政府設(shè)置了與中央相對(duì)應(yīng)的環(huán)境保護(hù)部門(mén)以及地方行政部門(mén)，在眾多部門(mén)中，環(huán)保部門(mén)總體上對(duì)重金屬污染進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他部門(mén)發(fā)揮協(xié)助作用[10]。目前我國(guó)重金屬污染管理，包括重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)治理在內(nèi)的眾多問(wèn)題，之所以存在監(jiān)管不力的情形，基本原因是因?yàn)檫^(guò)于強(qiáng)調(diào)部門(mén)分工、輕視甚至忽視管理目標(biāo)需求的現(xiàn)有重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理制度。與主導(dǎo)機(jī)構(gòu)相適應(yīng)的技術(shù)評(píng)定和外部合作也缺乏統(tǒng)一調(diào)度和規(guī)范管理，具體制度的缺陷極大影響了重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理制度的建構(gòu)。

所以重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理的完善應(yīng)該根據(jù)在管理模式、管理理念和管理制度上的具體問(wèn)題進(jìn)行具體的轉(zhuǎn)型。

二、重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理理念和模式轉(zhuǎn)變

以可持續(xù)發(fā)展為核心的風(fēng)險(xiǎn)管理理念和現(xiàn)實(shí)主義風(fēng)險(xiǎn)管理模式都存在其缺陷，由可持續(xù)發(fā)展理念向環(huán)保優(yōu)先、健康保障轉(zhuǎn)變，由現(xiàn)實(shí)主義風(fēng)險(xiǎn)管理模式向構(gòu)建主義轉(zhuǎn)變是完善重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理制度的基礎(chǔ)要求。

(一)由可持續(xù)發(fā)展向環(huán)保優(yōu)先、健康保障轉(zhuǎn)變

以健康為核心、環(huán)境優(yōu)先為內(nèi)核的理念充實(shí)，更體現(xiàn)為一種價(jià)值的轉(zhuǎn)變。由于重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)不僅是一種指向環(huán)境損害的風(fēng)險(xiǎn)可能性，也體現(xiàn)為一種指向人類(lèi)健康的風(fēng)險(xiǎn)可能性。單純以可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的發(fā)展理念存在其固有缺陷，相對(duì)而言，環(huán)保優(yōu)先、健康保障發(fā)展理念具有以下優(yōu)勢(shì)：

1.重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理效用的保障。以健康保障和環(huán)境優(yōu)先作為價(jià)值導(dǎo)向是重金屬污染為問(wèn)題導(dǎo)向而建構(gòu)的，以環(huán)保優(yōu)先、健康保障為內(nèi)核建立的重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理制度。在制定和執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)管理決策時(shí)將以二者為最重要的目標(biāo)，而非以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為考核標(biāo)準(zhǔn)，這才是環(huán)境保護(hù)根本利益之所在。同時(shí)，重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理以健康為核心、環(huán)境優(yōu)先為內(nèi)核用以充實(shí)政府對(duì)于重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理的規(guī)制，是用以解決中國(guó)重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理得不到大眾認(rèn)同的基本解決措施。重金屬污染切實(shí)影響民眾的環(huán)境權(quán)等權(quán)利，如果重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理不能優(yōu)先體現(xiàn)對(duì)于民眾切身權(quán)益的保障，那么這種不符合民眾需求的重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理理念存在其不合理性。

2.嚴(yán)格權(quán)益保護(hù)的需要。在當(dāng)前重金屬污染案例中，通常受害者受到身體健康甚至生命的傷害。但是現(xiàn)有的污染評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、損害賠償標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是以實(shí)際污染現(xiàn)象、損害結(jié)果為根據(jù)，但是這種標(biāo)準(zhǔn)難以確定因果關(guān)系的存在，難以確定具體的損害，這種標(biāo)準(zhǔn)也不能有效防止危害結(jié)果、危險(xiǎn)事故的發(fā)生。以環(huán)境為優(yōu)先、健康為核心的標(biāo)準(zhǔn)才是符合現(xiàn)實(shí)對(duì)于環(huán)境權(quán)、人權(quán)保護(hù)的需要[3]。比如：可通過(guò)引入重金屬毒性系數(shù)等參數(shù)，使環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)描述方式與人體健康直接相關(guān)聯(lián)，并作相應(yīng)的解釋說(shuō)明，這種解釋說(shuō)明將以一種較為符合環(huán)境保護(hù)、健康保障的方式嚴(yán)格保障民眾環(huán)境權(quán)、人權(quán)。

(二)現(xiàn)實(shí)主義向建構(gòu)主義轉(zhuǎn)變的風(fēng)險(xiǎn)管理模式

1.重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)的不確定性需求風(fēng)險(xiǎn)管理模式的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)主義模式管理是基于現(xiàn)有數(shù)據(jù)的收集，是以科學(xué)數(shù)據(jù)、專(zhuān)家分析為基礎(chǔ)。實(shí)證主義風(fēng)險(xiǎn)管理模式注重對(duì)于科學(xué)技術(shù)的依賴(lài)，專(zhuān)家的意見(jiàn)、成本利益分析將是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防決策和管理手段做出的重大依據(jù)。但是目前重金屬污染的不確定性使得重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法用科學(xué)技術(shù)明確確定因果關(guān)系，這種風(fēng)險(xiǎn)的不確定性包括危險(xiǎn)產(chǎn)生的可能性以及造成嚴(yán)重污染后果的可能性，因此重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理具有明顯的不確定性，正是基于重金屬污染不確定的特性，將風(fēng)險(xiǎn)管理嚴(yán)格遵循實(shí)證主義分析將可能導(dǎo)致產(chǎn)生無(wú)法預(yù)估和逆轉(zhuǎn)的重金屬污染后果。由實(shí)證主義風(fēng)險(xiǎn)管理模式向建構(gòu)主義風(fēng)險(xiǎn)管理模式轉(zhuǎn)變也是與環(huán)境保護(hù)管制原則由損害預(yù)防到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的轉(zhuǎn)變相符合的。對(duì)于污染的防治以及受害者的保護(hù)并不能達(dá)到預(yù)期效果，也易產(chǎn)生評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際需求相矛盾的后續(xù)問(wèn)題。由此可見(jiàn)，現(xiàn)有重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)的不確定性需求納入眾多因素考量因果關(guān)系及構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理，嚴(yán)格的現(xiàn)實(shí)主義風(fēng)險(xiǎn)管理模式已經(jīng)有力支撐目前重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理的理念基礎(chǔ)。

2.重金屬污染的公眾性需求風(fēng)險(xiǎn)管理模式的轉(zhuǎn)變。重金屬污染的風(fēng)險(xiǎn)具有公眾性的特點(diǎn)。這種公眾性主要基于環(huán)境污染影響涉及公眾，甚至危害公眾的基本生存權(quán)利。這種公眾性要求行政體系在進(jìn)行重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理納入“公眾性”因素，避免現(xiàn)實(shí)主義風(fēng)險(xiǎn)模式中“專(zhuān)家暴力”的產(chǎn)生,同時(shí)這種承載這種公共性的公眾參與也是重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理合法性證成的依據(jù)。

(1)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的價(jià)值選擇應(yīng)以公眾的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)為依據(jù)。公眾對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管理模式的評(píng)價(jià)，風(fēng)險(xiǎn)管理模式在實(shí)踐中能否發(fā)揮相應(yīng)效果也是判斷風(fēng)險(xiǎn)管理模式是否合理的標(biāo)準(zhǔn)之一。我國(guó)存在相應(yīng)的重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理的制度，但是，這種風(fēng)險(xiǎn)管理制度在具體運(yùn)行、處理重金屬污染的問(wèn)題時(shí)，仍然引起了較多的社會(huì)問(wèn)題，存在社會(huì)不滿(mǎn)的現(xiàn)象。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的基本原因在于這種政府風(fēng)險(xiǎn)管理制度設(shè)立之理念并不符合重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和公共性。孫斯坦在《風(fēng)險(xiǎn)與理性——安全、法律與環(huán)境》一書(shū)中反復(fù)強(qiáng)調(diào)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)管理決定的做出應(yīng)該基于一種理性的專(zhuān)家的分析，側(cè)重于成本與收益的衡量，唯有此辦法才能避免采取基于直觀感受之上的不理性的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施。政府應(yīng)當(dāng)盡量適用量化評(píng)析方法來(lái)評(píng)估自己試圖解決的問(wèn)題，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)分析規(guī)制措施的成本，來(lái)考量如何權(quán)衡。這種分析是風(fēng)險(xiǎn)管理制度的基本理念，即以事實(shí)為基礎(chǔ)的實(shí)證主義理念，但是中國(guó)存在的以重金屬污染為代表的污染風(fēng)險(xiǎn)管理卻需求一種超越實(shí)證主義理念的風(fēng)險(xiǎn)模式。關(guān)于重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理存在的一大問(wèn)題就是現(xiàn)有重金屬污染評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較為豐富，然而效果卻不盡理想，重金屬質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與“人民群眾客觀感受不一致”[6]。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的根本原因在于：基于知識(shí)背景的差異，公眾和專(zhuān)家對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的目標(biāo)就會(huì)產(chǎn)生分歧或爭(zhēng)議。公眾所考慮的背景性因素在專(zhuān)家的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)體系中是無(wú)法體現(xiàn)的。以現(xiàn)實(shí)和客觀現(xiàn)象為基礎(chǔ)的現(xiàn)實(shí)主義模式，在當(dāng)今社會(huì)更多的體現(xiàn)為一種以政府導(dǎo)向?yàn)橹行模詫?zhuān)家評(píng)估為主力的評(píng)價(jià)模式，現(xiàn)實(shí)主義模式具有自身的理性?xún)?yōu)勢(shì)。與現(xiàn)實(shí)主義風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)應(yīng)的是建構(gòu)主義風(fēng)險(xiǎn)模式，建構(gòu)主義風(fēng)險(xiǎn)模式是以風(fēng)險(xiǎn)承受對(duì)象——民眾作為邏輯起點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)模式，這種風(fēng)險(xiǎn)模式更多的強(qiáng)調(diào)民眾對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的直觀心理感受[7]。兩種風(fēng)險(xiǎn)屬性模式在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中都具有合法性基礎(chǔ)，但是一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估模式的確定不應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)本身為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該由產(chǎn)生該風(fēng)險(xiǎn)的附著物予以確定[8]。

(2)風(fēng)險(xiǎn)管理合法性基礎(chǔ)。公眾參與風(fēng)險(xiǎn)管理的過(guò)程也是風(fēng)險(xiǎn)信息交流的要求，這種公眾參與不僅能保證重金屬污染中風(fēng)險(xiǎn)管理體現(xiàn)公眾的價(jià)值目標(biāo)、保障利益均衡，同時(shí)也是風(fēng)險(xiǎn)管理合法性證成的要求。造成這種現(xiàn)象的原因一方面是由于對(duì)環(huán)境權(quán)的逐漸認(rèn)可；另一方面是由于環(huán)境損害與污染所產(chǎn)生危害后果的特性與公眾息息相關(guān)。重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)模式、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的選擇也正是基于這種特點(diǎn)。傳統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)主義模式強(qiáng)調(diào)理性與現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)，專(zhuān)家評(píng)估的作用較為突出。隨著公眾參與在環(huán)境保護(hù)各個(gè)環(huán)節(jié)的滲透，公眾權(quán)益的重視增強(qiáng)，公眾參與已經(jīng)逐步成為彌補(bǔ)專(zhuān)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)于理性、獨(dú)立性不強(qiáng)的特點(diǎn)的方式。公眾參與也作為政府風(fēng)險(xiǎn)管理注重民主的一種合法性證明。建構(gòu)主義風(fēng)險(xiǎn)模式相對(duì)于傳統(tǒng)現(xiàn)實(shí)主義模式來(lái)說(shuō)能補(bǔ)充專(zhuān)家理性的缺陷，綜合民眾價(jià)值目標(biāo)，這種合法性基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變，勢(shì)必引起評(píng)估因素的變化，公眾對(duì)于重金屬污染的體驗(yàn)也將納入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之中。

三、風(fēng)險(xiǎn)管理具體制度轉(zhuǎn)型：核心制度建構(gòu)

政府重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理制度應(yīng)該有與其理念相適應(yīng)的配套機(jī)制。環(huán)境問(wèn)題的根源并非在于“市場(chǎng)失靈”，而在于“政府失靈”。完善政府重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府風(fēng)險(xiǎn)管理的整體實(shí)踐，從四個(gè)方面構(gòu)成政府風(fēng)險(xiǎn)管理的制度：主導(dǎo)機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)化、分析與評(píng)估技術(shù)、配套制度[9]。我國(guó)已經(jīng)建立起相應(yīng)的重金屬風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，但是我國(guó)目前在政府風(fēng)險(xiǎn)管理頂層設(shè)計(jì)的各個(gè)方面存在著眾多問(wèn)題，下文將具體進(jìn)行分析。

(一)主導(dǎo)機(jī)構(gòu)：由分散執(zhí)法向整合型政府風(fēng)險(xiǎn)管理體制轉(zhuǎn)型

在管理體制上，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理需求，與中國(guó)的實(shí)際情形相對(duì)應(yīng)的是應(yīng)該具有一個(gè)整合型政府管理機(jī)構(gòu)，綜合管理、整體指導(dǎo)、調(diào)控政府重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理。從整體而言，這種整合型政府是以目標(biāo)和問(wèn)題為導(dǎo)向、專(zhuān)業(yè)自主、整合集中的政府機(jī)構(gòu)。注重統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、核心機(jī)構(gòu)的作用[11]。英國(guó)的環(huán)境治理模式可以給予我國(guó)重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理行政機(jī)制建立相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)。英國(guó)的環(huán)境治理機(jī)制是以高權(quán)威的環(huán)保部門(mén)對(duì)環(huán)境治理實(shí)施統(tǒng)一管理。我國(guó)可以設(shè)立以國(guó)家環(huán)境保護(hù)部為中心的環(huán)境核心管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理包括重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的系列問(wèn)題。

重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)整體協(xié)調(diào)的程序，需要各部門(mén)、各區(qū)域以及各級(jí)政府之間對(duì)于重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、檢測(cè)、治理與溝通。這與重金屬污染自身的特點(diǎn)也息息相關(guān)，重金屬污染的跨區(qū)域性、重大性，有時(shí)候會(huì)跨及不同區(qū)域，需要各級(jí)、各區(qū)域甚至各領(lǐng)域政府機(jī)關(guān)的合作協(xié)調(diào)。并且我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境管理體制存在的雙重管理機(jī)制的改善，不僅需要進(jìn)一步明確環(huán)保部門(mén)的作用，同時(shí)也需要協(xié)調(diào)上下級(jí)之間的風(fēng)險(xiǎn)管理以及溝通。對(duì)于跨部門(mén)的管理，環(huán)保部門(mén)可以建立跨省區(qū)的大區(qū)域環(huán)保監(jiān)管監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)各方的環(huán)保下屬機(jī)構(gòu)從人權(quán)、財(cái)權(quán)上實(shí)行垂直管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)跨省區(qū)環(huán)保問(wèn)題的有效監(jiān)管，也使地方環(huán)保機(jī)構(gòu)切實(shí)的擺脫當(dāng)?shù)匦姓鞴艿母深A(yù)[12]。

(二)標(biāo)準(zhǔn)化：技術(shù)與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化改進(jìn)

重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理首先應(yīng)該具備較為科學(xué)的技術(shù)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)該以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)量是風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)。重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)的管理不僅指構(gòu)建與重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理相適應(yīng)的法律技術(shù)與支持體系，也指管理標(biāo)準(zhǔn)的重構(gòu)。

1.構(gòu)建重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理的法律技術(shù)與支持體系。環(huán)境安全是生態(tài)安全的一種體現(xiàn)，基于重金屬污染的特性，對(duì)于重金屬污染的防護(hù)，生態(tài)安全的保證需要技術(shù)支撐[13]。對(duì)于重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)的確定以及治理，涉及眾多技術(shù)性問(wèn)題，特別是對(duì)于重金屬含量超標(biāo)，是否危害身體健康等風(fēng)險(xiǎn)的確定，需要進(jìn)行相關(guān)的技術(shù)鑒定。并且由于環(huán)境與健康問(wèn)題的復(fù)雜與不確定特征，要求必須建立危害鑒定和損害救濟(jì)的法律與技術(shù)支撐體系。中國(guó)關(guān)于鑒定機(jī)構(gòu)的設(shè)置通常是設(shè)立在司法部門(mén)內(nèi)部或者由司法、行政部門(mén)指定機(jī)構(gòu)執(zhí)行鑒定任務(wù)，關(guān)于重金屬污染的鑒定具有相當(dāng)?shù)膶?zhuān)業(yè)性，可以依據(jù)中國(guó)原有體系建立相應(yīng)的鑒定體系。并且注重重金屬污染鑒定的專(zhuān)業(yè)性，建立相應(yīng)的技術(shù)規(guī)則，并逐漸培養(yǎng)中立的市場(chǎng)鑒定機(jī)構(gòu)，運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制保障鑒定機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性和鑒定的公正性。同時(shí)制定統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立環(huán)境健康損害和因果關(guān)系上定的工作程序、調(diào)查規(guī)范、評(píng)價(jià)指標(biāo)、損失計(jì)算方法、因果關(guān)系認(rèn)定等技術(shù)規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)證據(jù)收集、檢驗(yàn)和鑒定的基本程序和基本方法的規(guī)范化。

2.重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理重點(diǎn)分區(qū)管理。對(duì)于重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)的重構(gòu)還應(yīng)具有重點(diǎn)分區(qū)管理的特點(diǎn)，因?yàn)橹亟饘傥廴揪哂袇^(qū)域性，并且在一些重點(diǎn)行業(yè)重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理尤為必要。首先對(duì)于一些重金屬污染嚴(yán)重的省、市、地區(qū)應(yīng)該設(shè)立對(duì)于重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理總量控制的標(biāo)準(zhǔn)，地方標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)于總量標(biāo)準(zhǔn)的涉及更容易實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的預(yù)期效果；重點(diǎn)行業(yè)建立重金屬產(chǎn)、排污系數(shù)測(cè)量體系[14]。這種產(chǎn)、排污系數(shù)測(cè)量體系的建立對(duì)于重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理具有較為基礎(chǔ)的作用，數(shù)據(jù)的收集以及分析體系的建立，對(duì)于推動(dòng)重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)信息管理具有重要作用[15]。實(shí)現(xiàn)重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)中的健康風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、篩選健康風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)先管理重點(diǎn)、公共干預(yù)措施、分配環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理資源、區(qū)域健康風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)化管理手段的信息化。

(三)加強(qiáng)公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與信息公開(kāi)

重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理制度應(yīng)該重視合作與分析的作用，對(duì)于重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)的管理首先應(yīng)該給予整合式政府的管理，但是并不能否認(rèn)人民、企業(yè)和非政府組織的重要作用，因?yàn)檫@些主體和重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)之間才有更為直間與密切的聯(lián)系。合作式與分析式的重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管模式體現(xiàn)了基于政府、專(zhuān)家理性分析、管理基礎(chǔ)之上的更為科學(xué)、民主的監(jiān)管方式。

1.加強(qiáng)公眾參與風(fēng)險(xiǎn)管理，量化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系數(shù)。公眾是重金屬污染的利害關(guān)系人，有權(quán)用民主參與的方式維護(hù)自身權(quán)益，公眾參與是環(huán)境民主的重要表現(xiàn)形式，是人類(lèi)環(huán)保事業(yè)發(fā)展的必然需求[16]。公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)行使缺乏平臺(tái)和渠道。一些地方之所以出現(xiàn)嚴(yán)重的環(huán)境與健康問(wèn)題，與政府的選擇性執(zhí)法、扭曲執(zhí)法、懈怠執(zhí)法有極大的關(guān)系。加強(qiáng)公眾參與重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理一方面需加強(qiáng)公眾的環(huán)境與健康關(guān)注意識(shí)，另一方面，需要政府完善公眾參與重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理的程序機(jī)制。

量化重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是將重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為具體的易于接受理解的數(shù)據(jù)。量化重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)的目的一方面在于對(duì)重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)更為具體的管理操作，另一方面是對(duì)重金屬污染進(jìn)行理性的分析，將專(zhuān)家所進(jìn)行的重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為更為具體淺顯的方式推向群眾，進(jìn)行分析協(xié)調(diào)。通過(guò)這種合作式的重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理模式旨在解決現(xiàn)實(shí)主義風(fēng)險(xiǎn)屬性對(duì)于重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與監(jiān)管不能滿(mǎn)足公眾需求的顯示矛盾，平衡各類(lèi)參與者之間的理性選擇與價(jià)值沖突。

2.建立企業(yè)信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)信息溝通。重金屬污染的產(chǎn)生在除卻區(qū)域性、自然成因重金屬污染以外，企業(yè)在重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)的形成中具有重要地位。加強(qiáng)對(duì)于企業(yè)特別是重金屬產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管，建立企業(yè)信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)信息溝通，是加強(qiáng)重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理的重要舉措。分析式重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理模式是建立在相應(yīng)的重金屬污染信息系統(tǒng)之上，通過(guò)大量重金屬產(chǎn)業(yè)重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的收集，對(duì)客觀、全面信息的交流、分析，有利于感知潛在重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)，政府和企業(yè)共同合作加強(qiáng)預(yù)防，設(shè)計(jì)共同治理重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)劃。

具體的企業(yè)信息公開(kāi)制度，分析模式，應(yīng)該由環(huán)保部門(mén)設(shè)立具體的信息公開(kāi)制度，規(guī)定具有一定規(guī)模的重金屬企業(yè)具有的信息公開(kāi)義務(wù)，規(guī)定信息公開(kāi)的內(nèi)容以及具體程序。同時(shí)可在各地以及各企業(yè)內(nèi)部設(shè)立固定的監(jiān)測(cè)點(diǎn)和由相關(guān)專(zhuān)家技術(shù)人員組成的分析機(jī)構(gòu)，預(yù)測(cè)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)和發(fā)展影響，保證重金屬污染信息公開(kāi)的即時(shí)性、合法化，分析的科學(xué)性[17]。

(四)完善政府重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理工作的配套制度建設(shè)

完善政府重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理，不僅應(yīng)該轉(zhuǎn)變管理理念，建立主體風(fēng)險(xiǎn)管理體制，而且應(yīng)該完善重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理政府層面相應(yīng)的配套制度建設(shè)。這種配套制度設(shè)立的目的在于保證政府重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理工作的順利進(jìn)行，不僅包括政府績(jī)效考核，責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的明確，而且包括對(duì)于市場(chǎng)主體的鼓勵(lì)與懲處并重的刺激機(jī)制的完善。

1.融入環(huán)境與健康理念的政府績(jī)效考核，明確各協(xié)同部門(mén)職責(zé)、共同承擔(dān)責(zé)任。去單一化是我國(guó)政府環(huán)境管理工作完善的一大舉措。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以追求GDP為發(fā)展目標(biāo)。但是這種政府績(jī)效考核是一種單一的績(jī)效考核模式，可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大的損害，尤其是在重金屬污染嚴(yán)重的工業(yè)領(lǐng)域，產(chǎn)生了眾多的生態(tài)及民生問(wèn)題。綠色GDP是政府整體管理的必然需求。對(duì)于重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理來(lái)說(shuō)，政府的監(jiān)管首先應(yīng)該融入環(huán)境與健康管理理念，對(duì)于重金屬的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)該放在實(shí)處，對(duì)于重金屬行業(yè)的招商引資以及監(jiān)管都應(yīng)該嚴(yán)格堅(jiān)持環(huán)境與健康發(fā)展理念，符合政府重金屬污染管理規(guī)定。這種綠色績(jī)效考核制度是政府重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理的必然要求。我國(guó)雖然明確了政府對(duì)于環(huán)境質(zhì)量的負(fù)責(zé)，可是在政府績(jī)效考核中缺乏對(duì)于環(huán)境質(zhì)量狀況的考核機(jī)制，并且沒(méi)有明確的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的類(lèi)型。按照十八屆三中全會(huì)決定確定的劃分市場(chǎng)與政府的關(guān)系的基本原則，以及“建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”的要求，明確政府的環(huán)境與健康保護(hù)責(zé)任，明確將政府保護(hù)人群不因環(huán)境污染損害生命健康納入環(huán)境審計(jì)與地方領(lǐng)導(dǎo)干部考核和終身責(zé)任追究的范圍。

2.鼓勵(lì)與懲罰并重的刺激機(jī)制。對(duì)于重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理以預(yù)防為主，而這種預(yù)防機(jī)制中對(duì)于企業(yè)重金屬污染的預(yù)防是一個(gè)十分重要的部分。對(duì)于企業(yè)重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理的設(shè)計(jì)，可以采取信用機(jī)制予以管理，這種信用機(jī)制是與企業(yè)重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理信息、信息的公布、事件的處理等一系列因素結(jié)合在一起的。具體表現(xiàn)為重金屬污染保證金制度，以及將稅收財(cái)政措施與重金屬污染結(jié)合的機(jī)制[18]。目前關(guān)于重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理不利的一大原因在于，企業(yè)重金屬污染存在違法成本較低、污染排污費(fèi)較低、違法現(xiàn)象滋生的難題。設(shè)立重金屬污染保障金制度，間接地提高重金屬污染排污費(fèi)用繳納標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)降低重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)。再者將重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理政策與稅收制度結(jié)合在一起，對(duì)于重金屬專(zhuān)項(xiàng)治理資金，以重金屬污染治理、風(fēng)險(xiǎn)管理為標(biāo)準(zhǔn)予以發(fā)放，重點(diǎn)支持重金屬綜合治理力度大、效果好，重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)管理較為突出的區(qū)域[19]。

四、結(jié)語(yǔ)

重金屬污染政府風(fēng)險(xiǎn)管理需從理念和執(zhí)法體系上進(jìn)行轉(zhuǎn)變，高度重視重金屬污染的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，所堅(jiān)持的理論和建立的執(zhí)法體系有利于環(huán)境優(yōu)先與健康保障價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。這種轉(zhuǎn)變是與可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)中國(guó)、美麗中國(guó)的建設(shè)相符的，是中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求的一種轉(zhuǎn)變。

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ResearchonGovernmentRiskManagementofHeavyMetalPollution

LIU Ye-ling

(CentralSouthUniversity,Changsha,Hunan410012)

The predicament of our country’s current heavy metals pollution lies in the reality and the risk management.To remove the realistic predicament should base on perfecting the government risk management,like the risk early warning,the public participation,the construction of the core system which adapts with this,and the realization of the value of environmental priority and health security.Specifically,first of all,it is necessary to establish the concept of risk theory transformed from the basis of realistic risk attributes into focusing on the public participation and the constructivism theory of risk management with the characteristics of heavy mental pollution to guarantee the validity of risk regulation process.Based on this kind of idea and the transformation of risk management mode,the government risk management regulation,with the core elements of the dominant institution,standardization,analysis and evaluation technology,and supporting system,will be built up eventually to realize the improvement of the government risk management of heavy metal pollution.

heavy metal； constructivism； legitimacy； risk management system

2014-09-26

湖南省軟科學(xué)研究計(jì)劃，“重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)急管理法律研究”(2014ZK3076)；中南大學(xué)研究生自主探索創(chuàng)新基金(1177-72150050537)。

劉葉玲，1991年生，女，湖南益陽(yáng)人，碩士生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法(競(jìng)爭(zhēng)法和環(huán)境法)。

D922.29

A

1671-9743(2014)12-0066-05