鄭代良

(懷化學(xué)院 公共管理系，武陵山片區(qū)公共治理研究所， 湖南 懷化 418008)

政府職能歷史演變及邏輯終點(diǎn)探究

鄭代良

(懷化學(xué)院 公共管理系，武陵山片區(qū)公共治理研究所， 湖南 懷化 418008)

隨著人類社會(huì)不斷發(fā)展和進(jìn)步，政府職能經(jīng)歷了從“必要的惡”到“服務(wù)型政府”的多次轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)不同階段社會(huì)發(fā)展的時(shí)勢(shì)需要；隨著“全球治理”、“超越國(guó)界”、“民族國(guó)家的終結(jié)”、“命運(yùn)共同體”等理念之興起，探析政府職能轉(zhuǎn)變之邏輯終點(diǎn)這一全新挑戰(zhàn)性之命題，應(yīng)以“全球化”、“地球村”思維為基點(diǎn)，以達(dá)為世界各國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變樹(shù)立“歷史坐標(biāo)”和實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)真正和諧共治之目的。

共享型政府； 政府職能； 邏輯終點(diǎn)； 全球化

到目前為止，政府職能大致經(jīng)歷了從“必要的惡”到“服務(wù)型政府”的多次轉(zhuǎn)型，即國(guó)際學(xué)術(shù)界對(duì)政府產(chǎn)生的邏輯起點(diǎn)基本上取得了共識(shí)，即“必要的惡”，而政府職能的邏輯終點(diǎn)這一挑戰(zhàn)性學(xué)術(shù)領(lǐng)域還是尚待開(kāi)墾的“處女地”，但這一命題又是當(dāng)前理論界必須正視的重大課題之一。因它既能為政府職能轉(zhuǎn)變指明“歷史坐標(biāo)”，防止其“盲目性”和“瞎折騰”，又能為實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)之和諧共治描繪藍(lán)圖。故本文試圖通過(guò)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變之反思和發(fā)展歷程之回顧，嘗試探析政府職能轉(zhuǎn)變之邏輯終點(diǎn)。

一、反思：政府職能轉(zhuǎn)變路在何方

從國(guó)家產(chǎn)生那一刻起，如何發(fā)揮和完善政府職能就提上國(guó)家發(fā)展之議程；各國(guó)學(xué)者也從末放棄和停止對(duì)政府職能的思考和探析，特別是近代以來(lái)，“在世界各地，政府正成為人們注目的中心。全球經(jīng)濟(jì)具有深遠(yuǎn)意義的發(fā)展使我們?cè)俅嗡伎缄P(guān)于政府的一些基本問(wèn)題：它的作用應(yīng)該是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做這些事情”[1]1。

關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變有關(guān)的著作和學(xué)術(shù)文章是浩如煙海，僅以中國(guó)為例，根椐CNKI跨庫(kù)檢索(以期刊、博士和優(yōu)秀碩士學(xué)位論文及重要會(huì)議論文全文為數(shù)據(jù)庫(kù))，以1979-2012為時(shí)間段，“政府職能”為主題，“精確”為匹配等檢索可得，改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者發(fā)表有關(guān)政府職能的學(xué)術(shù)文章達(dá)47 966篇之多。據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)資料可知，目前學(xué)術(shù)界已達(dá)成基本共識(shí)，即政府職能必須隨著社會(huì)發(fā)展和時(shí)代變遷而不斷轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要；同時(shí)對(duì)政府產(chǎn)生之邏輯起點(diǎn)認(rèn)識(shí)基本一致，即政府是“必要的惡”，“政府本身若不是對(duì)人性的最大恥辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)的或內(nèi)在的控制了?！盵2]264“社會(huì)在各種情況下都是受人歡迎的，可是政府呢，即使在其最好的情況下，也不過(guò)是一件免不了的禍害；在其最壞的情況下，就成了不可容忍的禍害”[3]3。這些經(jīng)典的理念使我們洞察了政府起源之緣由，也領(lǐng)悟了政府最初職能是什么，但無(wú)法得知：政府職能的邏輯終點(diǎn)在何方。

世界各國(guó)政府官員和學(xué)者都在高呼政府改革和倡導(dǎo)政府職能轉(zhuǎn)變，但改革的終極目標(biāo)到底是什么，即政府職能到底轉(zhuǎn)向何方？學(xué)術(shù)界還未能做出明確和權(quán)威的回答，雖“有許多人認(rèn)為，所有這些改革的邏輯終點(diǎn)就是建立一個(gè)最低綱領(lǐng)派政府。這種政府做不出壞事，但也做不出什么有益的事情來(lái)”，但“歷史反復(fù)地表明，良好的政府不是一個(gè)奢侈品，而是非常必需的。沒(méi)有一個(gè)有效的政府，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的”[1]，故“最低綱領(lǐng)派政府”理念在理論上是“空洞”的、在現(xiàn)實(shí)上是“蒼白”的，那政府職能轉(zhuǎn)變的邏輯終點(diǎn)到底是什么？對(duì)這個(gè)挑戰(zhàn)性的全新命題，必須做出明確、正面的探析，否則政府改革和政府職能的轉(zhuǎn)變都只不過(guò)是順應(yīng)時(shí)勢(shì)而已，甚至可能會(huì)“無(wú)的放矢”、“瞎折騰”。

表1 政府的職能

資料來(lái)源:世界銀行.1997年世界發(fā)展報(bào)告:變革世界中的政府[M].蔡秋生等譯.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997:27.

因此，我們必須對(duì)政府改革進(jìn)行深刻和根本的反思，以探求政府職能轉(zhuǎn)變之邏輯終點(diǎn)。首先必須思考理想的政府職能與現(xiàn)實(shí)的政府職能能不能重合，如果不能的話，探討政府職能的邏輯終點(diǎn)則沒(méi)有現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。“如果不區(qū)分理想的政府職能與現(xiàn)實(shí)的政府職能，我們可能用理想的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求現(xiàn)實(shí)的政府，造成人們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中對(duì)政府的失望；反之，如果我們只有現(xiàn)實(shí)的政府職能，而沒(méi)有理想的政府職能作為參照，正如航船沒(méi)有燈塔的引導(dǎo)，政府就會(huì)迷失方向。”[4]28對(duì)此問(wèn)題，學(xué)術(shù)界基本共識(shí)是現(xiàn)實(shí)的政府職能與理想的政府職能是前后發(fā)展關(guān)系、是“連續(xù)的統(tǒng)一系列”(見(jiàn)表1)，這也論證了現(xiàn)實(shí)的政府職能與理想的政府職能是能重合的，至于什么時(shí)候重合？需具備什么樣的基礎(chǔ)與條件？這是國(guó)際學(xué)術(shù)界在政府改革與國(guó)家發(fā)展領(lǐng)域中所要探討和回答的下一個(gè)重大課題，而本文致力于思考現(xiàn)實(shí)政府與理想政府職能重合時(shí)，政府應(yīng)該是一個(gè)什么樣的政府。

近十幾年來(lái)，理論界一直思考與探討我們到底需要什么樣的政府，其代表性觀點(diǎn)有：服務(wù)型政府、責(zé)任型政府、治理型政府、誠(chéng)信型政府、創(chuàng)新型政府、民主型政府、效能型政府、資源型政府等等。這些理念從不同的視角和出發(fā)點(diǎn)來(lái)思考政府改革與發(fā)展目標(biāo)，有其合理性的一面，但都不能回答未來(lái)政府到底是一個(gè)什么樣的政府。故整合這些觀點(diǎn)和對(duì)未來(lái)政府職能之探究，是目前政府理論研究者和實(shí)踐者必須正視的重大議題。如想探知政府職能轉(zhuǎn)變之邏輯終點(diǎn)，必熟知其邏輯起點(diǎn)，回顧其演變歷程，這樣才可避免“泛泛而談”并突破傳統(tǒng)思維“窠臼”。

二、回顧：政府職能演變歷程

本文從全球化視角而不局限于某個(gè)國(guó)家或區(qū)域?qū)φ毮苎葑儦v程進(jìn)行解讀和劃分(見(jiàn)圖1)，其目的是通過(guò)回顧政府職能演變來(lái)論證：政府起源和產(chǎn)生的理由與國(guó)家消亡前政府的職能應(yīng)是一致的，即共創(chuàng)人類發(fā)展的美好生活——和諧相處，共享幸福。

圖1 政府發(fā)展及職能演變歷程簡(jiǎn)圖

1.“必要的惡”政府：一萬(wàn)年前～奴隸社會(huì)

政府產(chǎn)生于國(guó)家之后，即政府是國(guó)家職能的具體承載體，世界各國(guó)學(xué)者對(duì)此沒(méi)有太多的爭(zhēng)議?！皣?guó)家是一種古老的人類制度，起源于一萬(wàn)年前在美索不達(dá)米亞建立的第一個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)?！盵5]1則政府作為國(guó)家職能的執(zhí)行者其產(chǎn)生之緣由是什么？不管是霍布斯的《利維坦》(Laviathan)、洛克的《政府論》、盧梭的《社會(huì)契約論》，還是黑格爾和馬克思的市民社會(huì)觀，其共同點(diǎn)都是：人類為了自身的安全、自由而建立政府是“必要的”，“這便是政府的起源和興起；也就是說(shuō)，這是由于人們德行的軟弱無(wú)力而有必要采用的治理世界的方式；由此也可看出政府的意圖和目的，即自由與安全。”[3]5故從國(guó)家(政府)起源到奴隸社會(huì)這一階段，政府在人類歷史發(fā)展過(guò)程中是一種“必要的惡”。

2.專制型政府：奴隸社會(huì)～15世紀(jì)末16世紀(jì)初

從第一個(gè)奴隸制國(guó)家誕生到15世紀(jì)末16世紀(jì)初，這一階段政府職能主要是維護(hù)奴隸主、封建君主的階級(jí)利益，國(guó)家的立法、行政、司法、宗教、軍事等諸權(quán)力都集統(tǒng)治階級(jí)于一身，形成了高度集中的專制主義管理模式，“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”是其完美描繪?！霸谡鐣?huì)的關(guān)系上，由于當(dāng)時(shí)的專制主義政府基本上實(shí)行高度集權(quán)和積極干預(yù)的政策，對(duì)社會(huì)活動(dòng)采取的是強(qiáng)制干預(yù)的行為模式，所以造成了一種政治國(guó)家與市民相重疊的狀況”[6]45。在此時(shí)期，由于還沒(méi)有地理大發(fā)現(xiàn)和完整地球的概念，世界各國(guó)還處在封閉狀態(tài)，因而當(dāng)時(shí)各國(guó)政府職能主要是對(duì)內(nèi)進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治，維護(hù)統(tǒng)治者的利益，實(shí)行專制主義，故此階段稱之為專制型政府。

3.擴(kuò)張型政府：15世紀(jì)末16世紀(jì)初～18世紀(jì)末19世紀(jì)初

公元1500前后被公認(rèn)為人類歷史發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折時(shí)期，也是世界史的重要分水嶺。1492年10月12日，哥倫布發(fā)現(xiàn)美洲大陸，1502年麥哲倫進(jìn)行了第一次全球航行，使整個(gè)世界第一次在人類視野中完整結(jié)合起來(lái)，而葡萄牙、西班牙在世界史上首先以海洋大國(guó)的身份進(jìn)行了全球擴(kuò)張。重商主義經(jīng)濟(jì)政策是這時(shí)期政府職能的集中體現(xiàn)，其核心思想是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行積極干預(yù)，對(duì)外實(shí)施領(lǐng)土擴(kuò)張和殖民統(tǒng)治，以達(dá)擴(kuò)大本國(guó)政府財(cái)政收入之目的。一直到自由資本主義時(shí)期，世界主要大國(guó)以對(duì)外侵略和殖民擴(kuò)張為其首要目的，故這一階段政府稱之為“擴(kuò)張型政府”。

4.“守夜人”政府：18世紀(jì)末19世紀(jì)初～20世紀(jì)20年代末

18世紀(jì)末19世紀(jì)初西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家通過(guò)原始積累后基本上先后完成了資產(chǎn)階級(jí)革命，代議制政府、議會(huì)民主制逐漸成為社會(huì)主流思想。特別是1776年亞當(dāng)·斯密的《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》出版后，自由放任主義學(xué)說(shuō)作為主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)政策成為西方絕大多數(shù)資本主義國(guó)家主流意識(shí)形態(tài)，從而使政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)行所謂的“不干預(yù)主義”?！肮艿米钌?，就是最好的政府”，因?yàn)槭袌?chǎng)上有一只“看不見(jiàn)的手”在有效地調(diào)節(jié)，“他受著一只看不見(jiàn)的手的指導(dǎo)，去盡力達(dá)到一個(gè)并非他本意想要達(dá)到的目的。……他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進(jìn)社會(huì)的利益”[7]27。社會(huì)從而追求自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家所標(biāo)榜的“最弱意義上的政府”，因而此階段政府稱之為“守夜人”政府。

5.全能型政府：20世紀(jì)20年代末～20世紀(jì)60年代末70年代初

自1914年“一戰(zhàn)”爆發(fā)以來(lái)，古典自由放任主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家所倡導(dǎo)的“管得最少，就是最好”的政府職能模式受到了前所未有的挑戰(zhàn)；1929～1933年美國(guó)爆發(fā)了有史以來(lái)最大的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，徹底粉碎了通過(guò)“看不見(jiàn)的手”自然而然能給人類帶來(lái)美好圖景的神話，從而導(dǎo)致英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯提出的國(guó)家積極干預(yù)主義經(jīng)濟(jì)理論在美國(guó)得到重視和應(yīng)用。羅斯福新政就是實(shí)行國(guó)家積極干預(yù)主義的典型；強(qiáng)干預(yù)型政府模式的德、意、日法西斯國(guó)家在1939年又發(fā)動(dòng)“二戰(zhàn)”，加速西方國(guó)家掀起“凱恩斯主義革命”的浪潮，也預(yù)示著自由放任主義理論所倡導(dǎo)的“最弱意義”政府職能模式的歷史終結(jié)。至20世紀(jì)60年代末70年代初資本主義國(guó)家普遍實(shí)行強(qiáng)有力的國(guó)家積極干預(yù)主義，也使西方國(guó)家普遍經(jīng)歷了一個(gè)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的“黃金期”。故把這一階段的政府模式稱之為“全能型政府”。

6.效能型政府：20世紀(jì)70年代末～20世紀(jì)末21世紀(jì)初

在經(jīng)歷快速增長(zhǎng)的“黃金期”后，西方資本主義國(guó)家于20世紀(jì)60年代末70年代初后逐漸步入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“嚴(yán)寒期”，特別是1973年美國(guó)石油危機(jī)的爆發(fā)，標(biāo)志著西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)冬已至。經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)普遍“滯脹”趨勢(shì)；國(guó)際貿(mào)易和國(guó)際金融陷入“無(wú)序”狀態(tài)；民眾對(duì)政府的信任度已逼近“零點(diǎn)”底線；財(cái)政赤字已接近“警戒線”，從而西方國(guó)家普遍面臨“四大危機(jī)”：經(jīng)濟(jì)危機(jī)、管理危機(jī)、信任危機(jī)和財(cái)政危機(jī)。這些危機(jī)的爆發(fā)，使凱恩斯主義為代表的積極干預(yù)型政府職能模式逐漸失去“昨日”光芒，變革政府職能模式又提上了各國(guó)的議事日程。20世紀(jì)70年代末80年代初，西方各國(guó)政府為擺脫經(jīng)濟(jì)困境，重贏民眾信任，提升政府效能和管理效率，進(jìn)行了一場(chǎng)旨在提高政府管理績(jī)效的改革運(yùn)動(dòng)，即“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，其宗旨是提高政府政績(jī)，降低行政成本，以私有化、市場(chǎng)化和競(jìng)爭(zhēng)方式實(shí)現(xiàn)“企業(yè)化政府”。西方各國(guó)這階段其實(shí)質(zhì)就是追求效能型政府職能模式。

7.服務(wù)型政府：21世紀(jì)初～

西方國(guó)家20世紀(jì)70年代末以來(lái)的政府改革運(yùn)動(dòng)，其核心是用企業(yè)精神來(lái)重塑政府，倡導(dǎo)政府掌舵而不是劃槳，以滿足顧客的需要，而不是官僚政府的需要。這種“以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以競(jìng)爭(zhēng)為動(dòng)力、以顧客為理念”的政府模式，在人類進(jìn)入21世紀(jì)后遭到了質(zhì)疑，正如美國(guó)學(xué)者羅伯特·B·登哈特夫婦所倡導(dǎo)的“促進(jìn)公共服務(wù)的尊嚴(yán)和價(jià)值”,“將民主、公民權(quán)和公共利益的價(jià)值觀重新肯定為公共行政的卓越價(jià)值觀?！覀兿Ｍ瘛裰鳌ⅰ瘛汀院馈@樣的詞語(yǔ)不僅在我們的言語(yǔ)中而且在我們的行為中都要比像‘市場(chǎng)’、‘競(jìng)爭(zhēng)’和‘顧客’這樣的詞語(yǔ)更加流行。公務(wù)員(通常)不是提供顧客服務(wù)，而是提供民主”[8]前言。政府要以維護(hù)公共利益和尊重公民權(quán)利為首要價(jià)值，用“治理”理念實(shí)現(xiàn)共享權(quán)力，以法治國(guó)，促進(jìn)社會(huì)和諧與可持續(xù)發(fā)展，達(dá)“善政”和服務(wù)型政府之圖景。服務(wù)型政府概念在中國(guó)于20世紀(jì)80年代被學(xué)者提出，且中國(guó)政府2004年2月第一次明確提出了要“努力建立服務(wù)型政府”[9]36-39。服務(wù)型政府這種全新的執(zhí)政理念和政府職能模式是目前世界各國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變之必然，也是將來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間各國(guó)政府為之而奮斗的方向和目標(biāo)。

8.后服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)是什么？

人類應(yīng)對(duì)未來(lái)充滿自信和懷有美好憧憬，公民也應(yīng)對(duì)政府充滿信心，但后服務(wù)型政府到底履行什么樣的職能？也許現(xiàn)在沒(méi)人能給出肯定的回答，正如韋爾奇所說(shuō)：“沒(méi)有人能準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)未來(lái)，但我們有一點(diǎn)是確定不變的，那就是——變革是永恒的?！盵10]雖然他闡述的是企業(yè)在不確定環(huán)境下應(yīng)具有的戰(zhàn)略思維，但對(duì)政府組織來(lái)講，此觀點(diǎn)同樣具有權(quán)威性，因?yàn)檎M織要想不斷完善和提升自己，更好地為公民服務(wù)和提高行政效能，就必須不斷變革，別無(wú)他途。雖然我們不能對(duì)未來(lái)進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，但人類歷史發(fā)展的總趨勢(shì)是能夠預(yù)見(jiàn)的，也許有所反復(fù)和曲折，歷史前進(jìn)的車輪則是無(wú)人能阻擋和改變的，即人類必將迎來(lái)全球各民族大團(tuán)結(jié)、人人自由平等和共享人類進(jìn)步成果，實(shí)現(xiàn)“地球村”的和諧共治與發(fā)展，那么在“地球村”來(lái)臨之際，全球性政府的職能是什么，即政府職能的邏輯終點(diǎn)是什么，這是本文所要探析和思考的核心主題。

三、展望：政府職能轉(zhuǎn)變之邏輯終點(diǎn)

1.政府職能邏輯終點(diǎn)之理論依據(jù)

政府職能轉(zhuǎn)變有沒(méi)有邏輯終點(diǎn)？需做出科學(xué)、理性的回答，否則此命題就是毫無(wú)研究意義與價(jià)值的偽命題，即命題正確是學(xué)術(shù)研究的基點(diǎn)。馬克思主義經(jīng)典學(xué)者聲明，“無(wú)產(chǎn)階級(jí)所需要的只是逐漸消亡的國(guó)家，即組織得能立刻開(kāi)始消亡而且不能不消亡的國(guó)家”[11]190,“恩格斯關(guān)于‘國(guó)家最多也不過(guò)是無(wú)產(chǎn)階級(jí)在爭(zhēng)取階級(jí)統(tǒng)治的斗爭(zhēng)勝利以后所繼承下來(lái)的一個(gè)禍害；勝利了的無(wú)產(chǎn)階級(jí)也將同公社一樣，不得不立即除去這個(gè)禍害的最壞方面，直到新的自由的社會(huì)條件下成長(zhǎng)起來(lái)的一代能夠把國(guó)家制度這一整堆垃圾拋掉為止’的論述，列寧極為贊譽(yù)，認(rèn)為是‘馬克思主義在國(guó)家問(wèn)題上的最高成就’?！盵12]33

因此馬克思主義經(jīng)典學(xué)者根據(jù)事物發(fā)展本質(zhì)規(guī)律即萬(wàn)事萬(wàn)物都有一個(gè)產(chǎn)生、發(fā)展和滅亡的過(guò)程而得出：國(guó)家必然會(huì)走到“歷史盡頭”，那么國(guó)家的逐漸消亡也反證了履行其“執(zhí)行職能”的政府最終也會(huì)被“歷史終結(jié)”，因此我們必須思考和探討政府在隨著國(guó)家的消亡而終結(jié)時(shí)，它最后履行的職能是什么？即政府職能轉(zhuǎn)變的邏輯終點(diǎn)存在于政府發(fā)展進(jìn)程中的最終歷史階段。馬克思與恩格斯曾說(shuō)過(guò)“所有社會(huì)主義者都把無(wú)政府狀態(tài)理解為：在無(wú)產(chǎn)階級(jí)運(yùn)動(dòng)的目的——消滅階級(jí)——達(dá)到以后，為了保持為數(shù)極少的剝削者對(duì)由生產(chǎn)者組成的社會(huì)絕大多數(shù)的壓迫而存在的國(guó)家政權(quán)就會(huì)消失，而政府職能就會(huì)變成簡(jiǎn)單的管理職能?！盵12]53所謂“簡(jiǎn)單的管理職能”是不是我們所說(shuō)一般的管理職能呢？在社會(huì)財(cái)富極大豐富、生產(chǎn)力極大提高、公民素養(yǎng)極大提升、社會(huì)實(shí)行自我管理與自我完善的前提下，還需要政府進(jìn)行一般的簡(jiǎn)單的管理職能嗎？故馬克思主義經(jīng)典學(xué)者所謂的在“國(guó)家政權(quán)消失”之后的政府職能即“簡(jiǎn)單的管理職能”，不是現(xiàn)在我們所理解的一般的社會(huì)管理職能，而是履行激發(fā)和推動(dòng)人類攜手前進(jìn)，保證人類社會(huì)成果人人共享，實(shí)現(xiàn)公民自由、平等和公正之職能，這既是“簡(jiǎn)單的管理職能”，也是“世界上最偉大的管理職能”；既是政府終極的職能，也是它的邏輯終點(diǎn)所在，即共創(chuàng)人類和諧美好社會(huì),共享社會(huì)發(fā)展食糧,以實(shí)現(xiàn)人類真正之自由和發(fā)展,此階段政府可嘗試性稱之為“共享型政府”。

2.“共享型政府”：政府職能發(fā)展的未來(lái)方向

“共享型政府”這一術(shù)語(yǔ)和理念的提出，既不是憑空捏造，也不是為了嘩眾取寵，而是其確有深刻的時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)基怠。早在20世紀(jì)90代初，美國(guó)學(xué)者Donald F.Kettl就認(rèn)識(shí)到在公共治理與私人市場(chǎng)關(guān)系中“權(quán)力共享”(sharing power)的重要性和必要性，指出“公眾對(duì)私人市場(chǎng)的依賴要遠(yuǎn)遠(yuǎn)比其表象更加復(fù)雜。在這些關(guān)系中，政府肯定會(huì)發(fā)現(xiàn)自己在分享權(quán)力，而這一權(quán)力共享不僅會(huì)讓政府從根本上重新思考如何進(jìn)行管理，還要重新思考如何進(jìn)行治理?！盵13]前言同時(shí)近十多年來(lái)，國(guó)際社會(huì)和各國(guó)政府逐漸意識(shí)到，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，社會(huì)機(jī)會(huì)不平等和收入分配不公日益惡化和凸顯。在此背景下，亞洲開(kāi)發(fā)銀行于2007年明確提出了“共享式增長(zhǎng)”(國(guó)內(nèi)學(xué)界和媒體多譯為“包容性增長(zhǎng)”)理念?！肮蚕硎皆鲩L(zhǎng)(Inclusive Growth)作為發(fā)展學(xué)的一個(gè)新概念受到國(guó)際上越來(lái)越多的發(fā)展理論與實(shí)際工作者的青睞，并得到許多政策制定者的認(rèn)同。”[14]30總之，“共享理念”已逐漸得到國(guó)際社會(huì)和國(guó)際組織的認(rèn)同，同時(shí)其值得期待成為世界各國(guó)政府的執(zhí)政理念，從而它必將深刻影響世界未來(lái)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，并深入民心。故“共享型政府”是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是政府改革和職能轉(zhuǎn)變的方向。

共享型政府是一個(gè)什么樣的政府？“共享”一詞的基本涵義指的是“①[Share]：共同分享②[Enjoy Together]：共同或在一起享受或慶?！盵15]452。所謂共享型政府，本文認(rèn)為，是創(chuàng)造、激發(fā)和推動(dòng)人類攜手前進(jìn)的環(huán)境、促進(jìn)人類共享社會(huì)發(fā)展成果，保證公民真正自由、平等和公正，以實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)和諧與幸福美好圖景為使命的非權(quán)力型協(xié)作性組織，其基本特征是權(quán)力共享、社會(huì)發(fā)展成果共享、安全自由共享、個(gè)人權(quán)利受到尊重、人類和諧幸福。在共享型政府職能模式下的社會(huì)是一種各組織和群體分工明確、協(xié)調(diào)合作、共同促進(jìn)人類發(fā)展和進(jìn)步之狀態(tài)，在這種狀態(tài)下的社會(huì)主要由五個(gè)部分組成，即公民群體(追求自身價(jià)值與幸福)、企業(yè)組織(促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮、實(shí)現(xiàn)物質(zhì)極大豐富)、社會(huì)團(tuán)體(提供公共物品、促進(jìn)社會(huì)公正)、預(yù)防性組織(抵御外星入侵、保衛(wèi)人類安全)、政府組織(有效促進(jìn)公共權(quán)力共享、社會(huì)發(fā)展成果共享、全球安全共享、自由公正共享等)，五者之間的關(guān)系見(jiàn)圖2。

圖2 共享型政府時(shí)期的社會(huì)組織職能及關(guān)系示意圖

有人肯定會(huì)責(zé)問(wèn)，所謂的共享型政府不是超越主權(quán)國(guó)家實(shí)現(xiàn)世界大同的一種理想型政府模式？有現(xiàn)實(shí)性？有實(shí)現(xiàn)的可能性？本文并不想回避這些問(wèn)題，但在表達(dá)個(gè)人觀點(diǎn)之前，先來(lái)拜讀一些學(xué)者的觀點(diǎn)。“從奧古斯都·孔德、約翰·斯圖爾特·米爾到卡爾·馬克思和安東尼·吉登斯，這些理論家提出了樂(lè)觀的看法。他們認(rèn)為，通過(guò)推動(dòng)全球文化和社會(huì)的建立，人類將最終超越國(guó)家界限”；“像大前研一這樣的理論家相信，我們正在經(jīng)歷‘民族國(guó)家的終結(jié)’這一歷史過(guò)程”；“歐洲整合無(wú)疑向民族國(guó)家的主權(quán)和自治的未來(lái)提出了最強(qiáng)烈的挑戰(zhàn)。赫爾德認(rèn)為，其實(shí)世界所有的地區(qū)都感受到這一變化的影響，相互重合的‘命運(yùn)共同體’正在出現(xiàn)?！盵16]137-138“全球治理”、“超越國(guó)界”、“民族國(guó)家的終結(jié)”、“命運(yùn)共同體”等理念的出現(xiàn)，在一定程度上說(shuō)明了“在人類歷史進(jìn)程中必將實(shí)現(xiàn)超越主權(quán)國(guó)家的世界大同”這種理念取得了一定的共識(shí)。至于能不能實(shí)現(xiàn)，什么時(shí)候?qū)崿F(xiàn)，這不是目前所能回答和預(yù)測(cè)的，本文研究旨在表達(dá)，如果國(guó)際社會(huì)和組織、世界各個(gè)政府以及國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人都能意識(shí)到這種歷史趨勢(shì)，致力于人類的和平共處、公民的自由安全、個(gè)人權(quán)利尊重、公共權(quán)力共享、實(shí)現(xiàn)共享人類幸福和社會(huì)進(jìn)步成果，那么政府職能的轉(zhuǎn)變就有“歷史的坐標(biāo)”和“發(fā)展之航燈”，國(guó)家與國(guó)家之間的關(guān)系也有了美好的預(yù)景，人類社會(huì)才有幸福和諧的未來(lái)。

四、啟示：中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢(shì)

“共享理念”，就中國(guó)而言，已進(jìn)入國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的發(fā)展戰(zhàn)略視野并逐漸上升為中央政府執(zhí)政理念。中國(guó)國(guó)家前領(lǐng)導(dǎo)人胡錦濤同志就“倡導(dǎo)包容性增長(zhǎng)”[17]并希望“實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)”[18]，“堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”且“努力形成社會(huì)和諧人人有責(zé)、和諧社會(huì)人人共享的生動(dòng)局面”[19]；同時(shí)在2008年至2010年連續(xù)三年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告都旗幟鮮明地指出要“讓全體人民共享改革發(fā)展成果”。

中國(guó)在黨的十八大報(bào)告[20]中明確強(qiáng)調(diào)要“推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”，以“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”，在報(bào)告中也莊嚴(yán)承諾要“實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享、促進(jìn)人的全面發(fā)展”、“共享做中國(guó)人的尊嚴(yán)和榮耀”等，特別讓民眾和學(xué)術(shù)界振奮的是“共享”一詞在此報(bào)告中出現(xiàn)了6次；2014年政府工作報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)要“讓全體人民共享改革發(fā)展成果”；“十八屆四中全會(huì)”又審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，說(shuō)明中國(guó)在建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府的過(guò)程中，就是要“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督”、要“把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里”、要讓“任何人行使權(quán)力都必須為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)并自覺(jué)接受人民監(jiān)督”[21]，這些都佐證了“共享理念”已得到中國(guó)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)同并不斷上升為政府的執(zhí)政理念且在努力付諸實(shí)踐。

總之，從建設(shè)“服務(wù)型政府”、“法治政府”、“創(chuàng)新政府”、“廉政政府”等向?qū)崿F(xiàn)“共享型政府”轉(zhuǎn)變雖然需要較長(zhǎng)的歷史時(shí)期，甚至有一個(gè)艱難過(guò)程，但中國(guó)人民和政府正在不斷地探索和追求，以實(shí)現(xiàn)“共享發(fā)展、共享尊嚴(yán)、共享和諧、共享福祉”的“中國(guó)夢(mèng)”。

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AGlobalPerspectiveStudyonLogicalDestinationofGovernmentFunctionTransformation

ZHENG Dai-liang

(DepartmentofPublicAdministration,HuaihuaUniversity,Huaihua,Hunan418008)

With the continuous development and progress of human society,from“necessary evil”to“service-oriented government”,government functions have experienced several transformations in order to meet the practical needs of the society.With the emergence of the concepts such as“global governance”,“beyond borders”,“end of nation-state”and“the fate community”,the study on the logical end point of government functions transformation and based on the concept of“globalization”and“global village”,the author holds that it will be a new challenge to set up the“historical coordinates”for government functions transformation around the world and achieve the harmonious governance of human society.

sharing-based government； government functions； logical end point； globalization

2014-10-23

湖南省社科規(guī)劃辦項(xiàng)目“中國(guó)高層次人才政策研究”(11YBB296)階段性研究成果。

鄭代良，1975年生，男，土家族，湖南溆浦人，副教授，所長(zhǎng)，博士，研究方向：公共管理理論、人才政策與科研管理等。

D630

A

1671-9743(2014)12-0051-06