王鐵樓

(昌邑市國土資源局，山東 昌邑 261300)

土地管理與規(guī)劃

濱海(下營)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)用地保障水平對(duì)策措施探討

王鐵樓

(昌邑市國土資源局，山東 昌邑 261300)

通過對(duì)昌邑濱海(下營)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，分析用地保障能力和土地節(jié)約集約利用程度，針對(duì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題，提出了拓展濱海發(fā)展空間、提高節(jié)約集約水平、提升服務(wù)保障能力的建議措施。

用地保障；土地集約利用；對(duì)策建議；濱海(下營)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)；山東昌邑

2011年1月，昌邑市搶抓黃、藍(lán)“兩區(qū)”戰(zhàn)略機(jī)遇，成立了濱海(下營)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，轄下營鎮(zhèn)、柳疃鎮(zhèn)北部及龍池鎮(zhèn)北部，土地總面積66343.18hm2。昌邑濱海(下營)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)位于山東半島中部、渤海萊州灣畔，昌邑市北部，東至膠萊河、西至虞河、南起榮烏高速公路、北到萊州灣，東接煙臺(tái)，西鄰濰坊，南近青島，與大連、天津、秦皇島隔海相望，地處山東省黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)和山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃的節(jié)點(diǎn)位置，是濰坊濱海地區(qū)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)的重要組成部分，更是昌邑經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)。開發(fā)區(qū)內(nèi)項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃總面積6000hm2，其中下營項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃面積4500hm2，柳疃項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃面積1000hm2，龍池項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃面積500hm2。

1 建設(shè)用地概況

1.1 土地利用總體情況

開發(fā)區(qū)土地總面積66343.18hm2，其中農(nóng)用地面積20383.98hm2(其中一般農(nóng)田4196.73hm2，基本農(nóng)田10008.25hm2，其他農(nóng)用地6178.99hm2)，占開發(fā)區(qū)土地總面積的30.7%;建設(shè)用地面積20246.22hm2，占開發(fā)區(qū)土地總面積的30.5%;未利用地面積25712.98hm2，占開發(fā)區(qū)土地總面積的38.8%。未利用地中，河流水面1624.32hm2，內(nèi)陸灘涂1368.69hm2，沿海灘涂14465.74hm2，鹽堿地8156.68hm2，其他草地97.55hm2。

1.2 建設(shè)用地規(guī)劃空間情況

濱海(下營)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)用地總規(guī)模為19677.51hm2，其中現(xiàn)狀建設(shè)用地面積19416.74hm2，新增建設(shè)用地面積260.77hm2。

1.3 建設(shè)用地供應(yīng)保障情況

1.3.1 建設(shè)用地指標(biāo)爭(zhēng)取情況

2010年以來，開發(fā)區(qū)共征收建設(shè)用地537.76hm2，其中新增建設(shè)用地108.27hm2；存量建設(shè)用地(集體)427.04hm2；2013年，單獨(dú)選址項(xiàng)目2個(gè)、面積2.45hm2。在指標(biāo)使用上加大向該區(qū)域傾斜力度。通過增減掛鉤項(xiàng)目和工礦廢棄地復(fù)墾利用項(xiàng)目，全市已利用的節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)199.6hm2，其中有99.74hm2指標(biāo)用于濱海開發(fā)區(qū)，占已使用節(jié)余指標(biāo)的50%。

1.3.2 建設(shè)用地供應(yīng)情況

2010年以來，開發(fā)區(qū)共供應(yīng)土地93宗、面積4270.4hm2，其中新增建設(shè)用地113.82hm2，征收集體建設(shè)用地217.28hm2，使用存量建設(shè)用地3939.29hm2。

1.4 土地開發(fā)利用情況

項(xiàng)目區(qū)內(nèi)共入住企業(yè)127家，總占地面積2537.18hm2。部分企業(yè)積極響應(yīng)土地節(jié)約集約利用政策，在合同約定的基礎(chǔ)上提高容積率，增加投資強(qiáng)度，如如金典化工、龍港無機(jī)硅、康地恩生物制藥、凱特新材料等項(xiàng)目容積率均達(dá)到0.9以上，泉鑫化工一期、四方醫(yī)藥項(xiàng)目投資強(qiáng)度達(dá)到3000萬元/hm2以上，實(shí)現(xiàn)了土地的集約利用。但是大部分企業(yè)普遍存在容積率偏低、投資強(qiáng)度不高的現(xiàn)象，更有部分企業(yè)存在土地供而不用、征多用少等閑置低效利用現(xiàn)象。

2 拓展濱海用地空間做法成效

近年來，昌邑市國土資源局堅(jiān)持戰(zhàn)略性謀劃、前瞻性規(guī)劃，多種渠道拓寬用地途徑，多項(xiàng)措施推進(jìn)節(jié)約集約利用，在建設(shè)用地指標(biāo)爭(zhēng)取、存量用地內(nèi)涵挖潛、強(qiáng)力推進(jìn)閑置低效用地盤活利用方面取得了較好成效。

2.1 科學(xué)戰(zhàn)略統(tǒng)籌規(guī)劃，拓展發(fā)展空間

強(qiáng)化土地規(guī)劃統(tǒng)籌管控，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃與開發(fā)區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的銜接，科學(xué)規(guī)劃用地布局，合理安排新增建設(shè)用地計(jì)劃，為開發(fā)區(qū)拓展規(guī)劃空間近533.33hm2，突破了建設(shè)用地總規(guī)?！捌款i”。對(duì)開發(fā)區(qū)內(nèi)一些規(guī)模大、效益好的重點(diǎn)項(xiàng)目，提前介入，跟蹤服務(wù)，及時(shí)調(diào)整規(guī)劃，切實(shí)保障了重點(diǎn)項(xiàng)目及時(shí)落地。

2.2 強(qiáng)力拓寬用地途徑，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一是加大指標(biāo)爭(zhēng)取力度。對(duì)開發(fā)區(qū)內(nèi)大項(xiàng)目、好項(xiàng)目，主動(dòng)加強(qiáng)同發(fā)改、環(huán)保、科技等部門的溝通協(xié)調(diào)，提前介入前期工作，引導(dǎo)項(xiàng)目合理選址，提出申報(bào)土地“點(diǎn)供”的合理建議，積極對(duì)上爭(zhēng)取計(jì)劃外指標(biāo)。二是提升節(jié)約集約水平。建立了節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)體系，將節(jié)約集約用地目標(biāo)納入市政府考核目標(biāo)責(zé)任制。嚴(yán)格土地用途管制，嚴(yán)把土地預(yù)審、規(guī)劃審查和計(jì)劃指標(biāo)、土地審批、土地供應(yīng)等“關(guān)口”，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用年度計(jì)劃，科學(xué)制訂和實(shí)施土地儲(chǔ)備和供應(yīng)計(jì)劃，為重大項(xiàng)目引進(jìn)和發(fā)展預(yù)留了用地空間。認(rèn)真貫徹執(zhí)行集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)，大力引導(dǎo)園區(qū)廠房建設(shè)向高空發(fā)展[1]。對(duì)投資額度大、資源消耗少、科技含量高的項(xiàng)目?jī)?yōu)先供地。嚴(yán)格執(zhí)行國有建設(shè)用地開竣工申報(bào)制度、建設(shè)用地審批結(jié)果現(xiàn)場(chǎng)公示制度和誠信管理等批后監(jiān)管制度，督促企業(yè)提高土地利用率。三是多措并舉存量挖潛。實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用工作，是當(dāng)前突破建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)緊缺瓶頸的有效辦法。工作過程中，從政策制定到組織實(shí)施，都以充分尊重群眾意愿為前提，堅(jiān)持科學(xué)制定項(xiàng)目規(guī)劃，科學(xué)布置拆遷區(qū)與安置區(qū)；堅(jiān)持政府主導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)的原則，強(qiáng)化資金、資源整合，提供強(qiáng)有力的保障；納入科學(xué)發(fā)展綜合考核，在市、鎮(zhèn)、村三級(jí)設(shè)立相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)，制定完善配套政策、措施，強(qiáng)化監(jiān)管，確保指標(biāo)歸還[2]，使用規(guī)范。申報(bào)并開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目3個(gè)；積極申報(bào)開展工礦廢棄地(鹽田)復(fù)墾利用項(xiàng)目4個(gè)。

3 存在的問題

(1)區(qū)域規(guī)劃布局不夠科學(xué)?，F(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施以來，由于已批建設(shè)用地未全部納入規(guī)劃數(shù)據(jù)庫允許建設(shè)區(qū)范圍，致使規(guī)劃與現(xiàn)狀不一致；新上部分建設(shè)項(xiàng)目選址位于規(guī)劃村鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)或非建設(shè)用地區(qū)，致使項(xiàng)目無法落地，需調(diào)整或修改現(xiàn)行規(guī)劃。

(2)集約利用程度有待提高。昌邑市搶抓“藍(lán)黃”兩區(qū)建設(shè)機(jī)遇，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)向?yàn)I海集聚、項(xiàng)目進(jìn)園區(qū)集約發(fā)展，用地需求十分旺盛。而許多落戶項(xiàng)目土地利用率和單位土地投資強(qiáng)度偏低，不能嚴(yán)格執(zhí)行集約用地的控制標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致48hm2土地閑置，使得原本就十分緊張的存量建設(shè)用地供需矛盾更加突出。

(3)現(xiàn)行國土機(jī)構(gòu)支撐不足。開發(fā)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有國土部門服務(wù)機(jī)構(gòu)——昌邑市國土資源局下營分局，規(guī)格為副科級(jí)事業(yè)單位，編制6人，實(shí)有人員5人，存在規(guī)格偏低、職能不全、人員不足等問題，已明顯與所承擔(dān)的任務(wù)不相適應(yīng)。

(4)高端高質(zhì)高效企業(yè)匱乏。相對(duì)缺乏高端大型、高值生產(chǎn)裝備，投產(chǎn)、達(dá)產(chǎn)率不夠高，缺少投入大、產(chǎn)出高的高端、高質(zhì)、高效龍頭企業(yè)。

4 對(duì)策建議

濱海(下營)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)是集中優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、集聚生產(chǎn)要素、支撐昌邑經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，是昌邑科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)，也是昌邑最大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。要打造藍(lán)黃“兩區(qū)”建設(shè)的隆起帶，實(shí)現(xiàn)濱海及昌邑的可持續(xù)發(fā)展，就必須更新用地理念，注重轉(zhuǎn)變資源利用方式，加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃用地管理，挖掘自身用地潛力，堅(jiān)定不移地走資源節(jié)約集約發(fā)展之路。

4.1 實(shí)施規(guī)劃挖潛保障長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展

一是加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)控制作用。在開發(fā)區(qū)各項(xiàng)規(guī)劃編制中，部門之間要加強(qiáng)配合，統(tǒng)一口徑，確保各項(xiàng)規(guī)劃銜接統(tǒng)一。強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，提高土地利用總體規(guī)劃的強(qiáng)制性[3]，充分利用土地利用總體規(guī)劃中期評(píng)估、修改之機(jī)，做好文章，將開發(fā)區(qū)管轄的土地區(qū)域納入新區(qū)土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，資源統(tǒng)一調(diào)配，為開發(fā)區(qū)進(jìn)一步預(yù)留好規(guī)劃空間、戰(zhàn)略性發(fā)展需求空間。二是劃定建設(shè)用地備用區(qū)域。在新一輪土地利用總體規(guī)劃中，劃定建設(shè)用地備用區(qū)，對(duì)于劃定的建設(shè)用地備用區(qū)，在規(guī)劃目標(biāo)上，重點(diǎn)體現(xiàn)未利用地利用和保護(hù)。三是建立規(guī)劃動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。建議上級(jí)對(duì)現(xiàn)行《土地利用總體規(guī)劃》執(zhí)行情況進(jìn)行年度評(píng)估、修改，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，在“耕地和基本農(nóng)田數(shù)量不減少，用地布局更加合理”的原則上，開展規(guī)劃調(diào)整工作，確保重大項(xiàng)目、好項(xiàng)目及時(shí)落地。

4.2 加強(qiáng)項(xiàng)目整合爭(zhēng)取省級(jí)預(yù)留指標(biāo)

在爭(zhēng)取年度計(jì)劃指標(biāo)“盤子”最大化的同時(shí)，加大省級(jí)預(yù)留指標(biāo)爭(zhēng)取力度。建議開發(fā)區(qū)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行資源整合、宣傳整合，確保符合國家產(chǎn)業(yè)政策，爭(zhēng)取列入省或國家重點(diǎn)項(xiàng)目名單，邁入計(jì)劃外指標(biāo)爭(zhēng)取“門檻”。

4.3 實(shí)施存量挖潛增強(qiáng)建設(shè)發(fā)展后勁

一是推進(jìn)未利用地高效生態(tài)利用，儲(chǔ)備建設(shè)后備力量。積極向國土資源部、省、濰坊市進(jìn)行匯報(bào)對(duì)接，爭(zhēng)取未利用地開發(fā)利用的優(yōu)惠政策。開發(fā)區(qū)可開發(fā)利用的未利用地面積793.17hm2。二是開展增減掛鉤和工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用，挖掘內(nèi)在潛力。要轉(zhuǎn)變土地利用方式，由對(duì)上爭(zhēng)取為主向內(nèi)部挖潛為主，把保障發(fā)展用地的重點(diǎn)放在增減掛鉤上[4]。建議開發(fā)區(qū)三鎮(zhèn)統(tǒng)籌，整合利用資源、整合涉農(nóng)資金，積極主動(dòng)做好增減掛鉤和工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用的申報(bào)和實(shí)施工作，同時(shí)要大力引進(jìn)社會(huì)資本，創(chuàng)新融資模式，鼓勵(lì)企業(yè)向增減掛鉤項(xiàng)目和工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用投資，按照“誰投資、誰受益”原則[5]，節(jié)余掛鉤指標(biāo)由企業(yè)依法使用或者掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)合作雙贏。三是大力支持“圍海造田”，優(yōu)化用地空間結(jié)構(gòu)。圍繞北部沿海優(yōu)勢(shì)，國土資源部門積極與海洋漁業(yè)局等部門對(duì)接，研究制定“圍海造田”的相關(guān)政策和實(shí)施方案，解決目前土地資源緊缺的矛盾。

4.4 嚴(yán)格節(jié)約集約提高利用效率水平

一是完善開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)與考核制度。將土地節(jié)約集約實(shí)質(zhì)性地納入科學(xué)發(fā)展年度考核，實(shí)行考核結(jié)果與土地利用指標(biāo)分配相掛鉤政策。二是通過盤活存量土地挖潛。嚴(yán)格執(zhí)行《閑置土地處置辦法》，建議政府加大土地閑置費(fèi)征收力度、提高對(duì)閑置用地企業(yè)的稅費(fèi)征收比例，對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的48hm2閑置土地，分類制定盤活整改措施。加快企業(yè)退二進(jìn)三步伐，對(duì)企業(yè)存量劃撥土地、舊城改造用地、破產(chǎn)企業(yè)用地由政府收回進(jìn)行儲(chǔ)備，通過聚散為整，調(diào)整用途面向社會(huì)公開出讓使“死地”活起來。三是充分調(diào)動(dòng)企業(yè)節(jié)約集約積極性。實(shí)施項(xiàng)目準(zhǔn)入制度，提高企業(yè)投資強(qiáng)度、建筑密度、容積率等準(zhǔn)入門檻，建立項(xiàng)目退出機(jī)制。強(qiáng)化“立體型”用地意識(shí)，發(fā)展工業(yè)地產(chǎn)，吸引社會(huì)資金建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房供企業(yè)租用。對(duì)節(jié)約集約率高的用地企業(yè)，建議政府可以從用地指標(biāo)、稅收減免等方面予以綜合獎(jiǎng)勵(lì)；針對(duì)開竣工、容積率、投資強(qiáng)度、土地價(jià)款繳納、土地利用等方面建立土地利用信譽(yù)考核，實(shí)行信譽(yù)評(píng)價(jià)公示制度，對(duì)信譽(yù)度高的企業(yè)，在申請(qǐng)用地時(shí)，優(yōu)先考慮用地安排，對(duì)信譽(yù)度低的企業(yè)，采取取消摘牌資格等綜合施治措施。四是抓好批后監(jiān)管。全力推進(jìn)“一張圖”國土資源綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，全程跟蹤項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)行土地履約保證金制度，按施工進(jìn)度逐步返還，督促用地單位嚴(yán)格按集約用地規(guī)定開發(fā)利用土地，防止形成新的閑置低效用地。

4.5 強(qiáng)化機(jī)構(gòu)人員支撐打造服務(wù)發(fā)展高地

一是增設(shè)機(jī)構(gòu)，提供人才支撐。提升開發(fā)區(qū)國土資源機(jī)構(gòu)規(guī)格，增設(shè)土地儲(chǔ)備中心和監(jiān)察大隊(duì)等機(jī)構(gòu)，通過招考、局內(nèi)調(diào)劑等方式配齊配強(qiáng)人員。二是賦予職能，做到權(quán)力下放。賦予開發(fā)區(qū)國土資源管理部門充分的土地儲(chǔ)備、監(jiān)管和違法用地查處權(quán)利；將宅基地登記及土地抵押業(yè)務(wù)下放，減少市國土資源局審批環(huán)節(jié)。三是創(chuàng)新方式，提高服務(wù)水平?？茖W(xué)歸并辦事流程，提供超前、延時(shí)、預(yù)約、錯(cuò)時(shí)、代理等多種服務(wù)；搭建互動(dòng)平臺(tái)，發(fā)揮中國國土資源報(bào)社“新媒體示范基地”作用，研發(fā)“法律法規(guī)一看懂、辦事流程一點(diǎn)通、業(yè)務(wù)辦理早預(yù)約、過程進(jìn)度隨查詢、意見建議請(qǐng)?zhí)狳c(diǎn)”等模塊，方便群眾業(yè)務(wù)辦理，提高辦事效率，接受群眾監(jiān)督。

4.6 提高招商門檻變“招商”為“選商”

開發(fā)區(qū)招商引資重點(diǎn)應(yīng)從注重引進(jìn)數(shù)量轉(zhuǎn)到選擇精品項(xiàng)目上來，做到“選企入?yún)^(qū)”；從注重廣泛吸納轉(zhuǎn)到重點(diǎn)打造產(chǎn)業(yè)鏈條上來，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)集群”。建議引進(jìn)世界500強(qiáng)企業(yè)、省級(jí)及國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，爭(zhēng)取“點(diǎn)供”；選招符合國家產(chǎn)業(yè)政策，低碳、環(huán)保、高效、無污染的國內(nèi)知名大企業(yè)，不再向高耗、高污染項(xiàng)目供地，把有限的土地用在刀刃上。

[1] 高建齋.威海市土地節(jié)約集約利用調(diào)研報(bào)告[J].山東國土資源，2007，23(11)：31-34.

[2] 呂寒.“掛鉤”，不僅是為了指標(biāo)：對(duì)江蘇省太倉市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的思考[J]. 中國土地，2009，(5)：48-50.

[3] 周頌紅.城市化進(jìn)程中的土地集約利用[J].國土資源，2006，(4)：26-27.

[4] 王廣東，楊靜，汪貴秀.臨沂市與江蘇省四市保障用地做法對(duì)比分析[J].山東國土資源，2013，29(2)：57-59.

[5] 秦鴻芹.菏澤市農(nóng)村土地整理工作探討[J]. 菏澤學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，(30)：66-67.

Countermeasures on Enhancing Land Use Level in Coastal Economic Development Zone

WANG Tielou

(Changyi Bureau of Land and Resources, Shandong Changyi 261300, China)

Through surveying present condition of coastal land use in Changyi Coastal(Xiaying) Economic Development Zone, analyzing support capacity of land use and land utilization degree, pointing to problems found in this survey, suggestions and countermeasures have been put forward to expand coastal development space, improve economical and intensive land use level and improve servicegurantee level.

Land protection; intensive land use; countermeasures; Coastal (Xiaying) Economic Development Zone; Changyi city in Shandong province

F302

：C

2013-07-03；

：2013-09-27；編輯：陶衛(wèi)衛(wèi)

王鐵樓(1964—)，男，山東昌邑人，主要從事國土資源管理工作；E-mail:cygtjzzrsk@163.com。