胡文靜

摘 要：隨著新型城鎮(zhèn)化進程的快速推進，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擺脫土地進入城市，并逐步實現(xiàn)“四融入”即個人融入企業(yè)、家庭融入社區(qū)、子女融入學校、群體融入社會，逐步實現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向市民的轉(zhuǎn)變。這一過程既是落實十八屆三中全會“推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”，逐步提高農(nóng)民自身素質(zhì)和社會價值的過程，也是對城市各產(chǎn)業(yè)的承載能力和社會成本分攤機制的考驗。

關(guān)鍵詞：市民化路徑；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；社會成本；“四融入”

中圖分類號：F0 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）06-0004-03

隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進，大量農(nóng)民擺脫土地的束縛進入城市，并逐步實現(xiàn)由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)換，這一過程既是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程，也是“以人為核心的城鎮(zhèn)化”的必然結(jié)果。在絕大多數(shù)市場經(jīng)濟國家，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和“人的城鎮(zhèn)化”是基本同步的，但在中國，由于長期實行城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，使得這一過程帶有明顯的“中國特色”，呈現(xiàn)出與其他國家迥然不同的“市民化路徑”——農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化被分割為兩個階段，即第一階段是從農(nóng)業(yè)剩余勞動力到進城農(nóng)民工的職業(yè)轉(zhuǎn)變，目前已實現(xiàn)自由轉(zhuǎn)換；第二階段是從農(nóng)民工到市民的身份轉(zhuǎn)換，由于政府對這一過程的社會成本分擔機制尚未健全，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化依然步履維艱。這是中國新型城鎮(zhèn)化亟需解決的現(xiàn)實問題。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵

“農(nóng)業(yè)”是指包括農(nóng)、林、牧、漁在內(nèi)的第一產(chǎn)業(yè)；“轉(zhuǎn)移人口”是說農(nóng)業(yè)人口所在地域的轉(zhuǎn)移，即由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，這既有就地轉(zhuǎn)移，也有異地轉(zhuǎn)移；而“轉(zhuǎn)移人口”既包含想要從農(nóng)村遷移至城鎮(zhèn)就業(yè)居住的農(nóng)業(yè)人口，也包含在農(nóng)村和城鎮(zhèn)之間流動的“兩棲人”。目前，因為我們關(guān)注的重點是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的主力——農(nóng)民工群體。他們最能體現(xiàn)進城農(nóng)民的身份和職業(yè)，也是實實在在的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的代表?，F(xiàn)有的“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”中，既有農(nóng)民工群體，又包含農(nóng)村非勞動年齡人口，我們探討農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要是：戶籍在農(nóng)村，但已從農(nóng)村遷移到城鎮(zhèn)或在城鄉(xiāng)間流動的農(nóng)業(yè)勞動人口——農(nóng)民工個體及家庭，他們在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中占較大比重。

“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”即指戶籍由農(nóng)村遷到城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活，成為真正的城鎮(zhèn)居民的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。但是，我們僅僅從戶籍所在地的變動來界定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵，是不全面的。由于土地價格的上升，現(xiàn)在不少農(nóng)民工群體并不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。從我們對安徽各地的調(diào)研情況來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的社會成本應包含個人生活成本和社會公共成本兩個部分，在現(xiàn)有的制度框架下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個體不僅要承擔個人成本，而且還要承擔龐大的、本應由各級政府承擔的社會公共成本。

2013年7月30日中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所發(fā)布的《城市藍皮書》指出，目前中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本大約需要13萬元[1]，其中個人生活成本比在農(nóng)村有提高，約為人均每年1.8萬元，還需集中支付一筆購房成本，約為人均10.1萬元。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主體，農(nóng)民工市民化的社會成本構(gòu)成

農(nóng)民工市民化即到城鎮(zhèn)定居生活并獲得城市相應的戶籍、福利待遇以及均等化公共服務，這是需要各級城市進行各種經(jīng)濟政策投入、落實和個人的努力。其社會成本主要體現(xiàn)在公共成本（政府成本）和個人生產(chǎn)生活成本兩部分。公共成本主要是政府為進城農(nóng)民工提供的就業(yè)、教育、醫(yī)療、保險等社會保障和公共服務（產(chǎn)品）、基本權(quán)力保護、城市生活融入等問題的資金投入，這些滿足公共需要的投入本來就應屬于各級政府公共財政的目的之一?，F(xiàn)在關(guān)于農(nóng)民工市民化的公共成本有多種算法，據(jù)2006年住建部的調(diào)研結(jié)果顯示：每新增一個城市人口需要增加的基礎(chǔ)設(shè)施配套費，小城市是2萬元，中等城市是3萬元，大城市是6萬元，特大城市是10萬元。2010年國務院發(fā)展研究中心的課題組曾經(jīng)對重慶、武漢、鄭州和浙江省嘉興市的市民化成本進行了重點調(diào)研，測算出：一個農(nóng)民工如果成為城市市民，需要增加政府的支出約為8萬元左右（以2009年不變價格計算）[2]。2013年剛剛發(fā)布的《中國發(fā)展報告2013年》則認為：中國目前的農(nóng)民工市民化的公共成本在10萬元左右。但這還不包括農(nóng)民工個人放棄農(nóng)村承包地、宅基地權(quán)益的機會成本，進城增加的生活成本等。

2013年11月15日《新京報》報道：安徽省決定在全省20個縣（區(qū)）開展農(nóng)村綜合改革示范試點工作，并解讀為安徽“農(nóng)民可以買賣宅基地”，我們認為這是對文件的誤讀，文件中的“可以流轉(zhuǎn)使用宅基地”，并非“買賣”，它是保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?？傊?，土地或是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后不得不考慮的未來可持續(xù)增值的最大成本。

農(nóng)民的宅基地和承包地是農(nóng)民唯一擁有的最有價值的資源。而在過去三十多年改革過程中，農(nóng)民在土地收益分配中所占比例之小，應是城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大的重要因素之一。針對這一問題，十八屆三中全會公報提出的三點政策指向非常明確：建立和健全城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化體制機制；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程緩慢的原因

從現(xiàn)實來看，中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程非常緩慢，最主要的原因是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本太高。具體表現(xiàn)在五個方面：

一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民在綜合素質(zhì)、價值觀念、生活方式等多方面存在較大差異，融合成本高；二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)不穩(wěn)定，即非正規(guī)就業(yè)、臨時性就業(yè)比例大，就業(yè)成本高；三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城市，逐漸適應城市市民的價值觀和生活方式尚需過程，時間成本高；四是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要獲得城鎮(zhèn)居民同等的戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療等社會保障和公共服務有“門檻”，政策和制度成本高；五是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會地位易被邊緣化，真正做到“四融入”即農(nóng)民工個人融入企業(yè)、家庭融入社區(qū)、子女融入學校、農(nóng)民工群體融入城市生活，需要一個漫長的“過程成本”。我們從《2011年中國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》中發(fā)現(xiàn)：導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以順利實現(xiàn)市民化的最大阻礙在于其資源要素稟賦不足或社會公共成本太高，具體來看：

在個人物質(zhì)成本方面，最主要的表現(xiàn)形式就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收入和固定資產(chǎn)（如宅基地等）。因為，物質(zhì)的占有程度是由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的總收入和固定資產(chǎn)的擁有狀況所決定的。當前，農(nóng)業(yè)人口較低的收入水平和土地、宅基地等固定資產(chǎn)的流動性差及其價值的不確定性都提高了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的物質(zhì)成本。

在人力資源成本方面，一般表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過教育、培訓、實踐的提高過程而獲得的知識、技能和聰明才智。農(nóng)業(yè)人力成本的高低既影響著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)村，又決定著他們進入城鎮(zhèn)后的穩(wěn)定就業(yè)和不斷提高，進而也決定著他們?nèi)谌氤擎?zhèn)的生存和發(fā)展能力。當前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的受教育程度普遍不高，大多數(shù)人也沒有能力對自身的人力資本再投資。因此，人力資本的“先天積累”和“后天教育”均不足，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自我發(fā)展能力難以得到較大提升。

在政府制度和政策成本方面，政令不暢，有政策，但落實不到位。如政府對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的支持、投入，常常是杯水車薪、捉襟見肘。從理論上說，政府的財力投入是可以從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)建設(shè)的付出中得到的價值回報的。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只有在進入城鎮(zhèn)后，獲得市民相應的戶籍、社會保障和公共服務，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口才能在城鎮(zhèn)更努力的工作生活。但城市戶籍、就業(yè)、住房、社保等制度改革較為滯后，未能全面給予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)享有的基本生活權(quán)利、公共服務等充分保障，導致他們不能安居樂業(yè)，逐漸陷入了制度困境。

在人際關(guān)系的無形成本方面，對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，以親緣、友緣和地緣為紐帶、業(yè)余時間基本與市民之間沒有任何交集的社會交往網(wǎng)絡，很少有人參與主要由市民組成的各種文化體育活動協(xié)會、志愿者協(xié)會、社區(qū)組織等，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的組織型資本較為貧乏。這是他們?nèi)穗H關(guān)系型個人資本的嚴重不足的直接表現(xiàn)。再加上，各級政府部門都是坐落于城市，他們制定的政策常常是側(cè)重于或偏向于保護城鎮(zhèn)居民利益的政策取向，這也導致了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城市社會人際關(guān)系方面的無形成本占有程度嚴重不足。

四、化解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化社會成本的對策建議

推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的根本出路在于有效化解他們在市民化進程中面臨的社會成本困境。根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會公共成本的形成機制，我們把解決辦法歸納為“增”、“賦”、“培”、“提”，即政府要增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的物質(zhì)財富、賦予政策和制度的“真金白銀”、社會各界要幫扶培育轉(zhuǎn)移人口的人力資本、提升其社會價值。

在增加物質(zhì)財富方面，首先，政府要千方百計增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的總收入，增加農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。城鎮(zhèn)必須在不斷完善和落實最低工資標準的同時，逐步探索制定農(nóng)民工人數(shù)比重較大行業(yè)的最低工資標準，并通過建立健全工資支付監(jiān)控、工資保證金等制度，著力構(gòu)建農(nóng)民工工資支付保障體系。其次，政府要加快推進以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度和農(nóng)村土地征用制度為核心內(nèi)容的農(nóng)村土地制度改革，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)移固定資產(chǎn)提供科學合理的制度支撐。增強和確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在土地流轉(zhuǎn)過程和土地征用過程中的主體地位，促進土地資源順利轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城的物質(zhì)資本。同時，必須堅持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城不能以犧牲其承包地、宅基地的權(quán)益等為代價；對于后者來說，必須在嚴格落實國家耕地保護制度的同時，配套使用多種補償方式，制定合理的補償標準，才能有效保障被征地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的切身利益。目前的當務之急是要從土地法和土地流轉(zhuǎn)政策上去落實十八屆三中全會的精神，讓農(nóng)民在法律上真正擁有對土地的權(quán)益。

在賦予制度和政策的“真金白銀”方面，只有不斷深化戶籍制度改革、繼續(xù)健全就業(yè)制度、全面完善社會保障制度，才能保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)工作生活時享受到城市市民的各種基本權(quán)益。第一，要落實放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策，這既是戶籍改革的突破口，也是避免農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更多向特大城市和大城市集中的重要手段。中小城市在放寬落戶條件、降低落戶門檻的同時，必須著力增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展、廣泛吸納就業(yè)，做到公共服務“全覆蓋”，加快提升中小城市的經(jīng)濟承載能力和社會承載能力。第二，要全面破除中小城市戶籍制度對社會福利分配的束縛，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能獲得更多的改革“紅利”。第三，要健全城市的就業(yè)制度，城鎮(zhèn)要出臺更多針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)促進政策，徹底消除就業(yè)歧視、非法招工等企業(yè)不法行為，切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法勞動權(quán)益。第四，要完善社會保障制度，城鎮(zhèn)要逐步將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障和住房保障體系等社保覆蓋范圍。

在培育人力資本方面，對于已經(jīng)進入城鎮(zhèn)務工經(jīng)商的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，要讓他們充分認識到人力資本的“后天形成”是他們生存和發(fā)展的“本錢”。這是需要政府、企業(yè)和個人三方的“共同培育”。第一，政府要宣傳、引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，特別是新生代農(nóng)民工認識到僅靠出賣體力獲得收入是有限的，不可持續(xù)的，使他們逐步明白提高人力資本對于實現(xiàn)市民化的重要性；第二，企業(yè)必須通過培訓、制定激勵政策等，讓農(nóng)民工認識到提升職業(yè)技能對于實現(xiàn)市民化的重要性，當然，這也離不開政府和企業(yè)的共同努力；第三，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也要逐漸形成人力資本投資的自覺意識，主動提升個人文化素質(zhì)和職業(yè)技術(shù)知識水平，加強對企業(yè)用工需求和工作技能要求的了解，有的放矢地選擇和參加崗位技能培訓。對于還未進入城鎮(zhèn)的潛在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，則需政府在農(nóng)村義務教育的水平提升和環(huán)境改善等方面努力，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本的“先天積累”和“后天培育”創(chuàng)造更好的條件。

在提升社會價值方面，第一，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，提升自身的社會價值。必須進一步轉(zhuǎn)變價值觀、生活方式和行為習慣，在城市工作、生活中，主動與同事、鄰居溝通、交流，推動自身的社會人際交往向更高層次拓展。第二，對政府來說，應依托培訓，積極幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增強社交能力，可考慮通過開展社區(qū)聯(lián)誼會、一對一結(jié)對幫扶活動等形式為他們提供與市民交往的平臺，成立專門為他們提供服務和咨詢的組織，逐漸培養(yǎng)他們的城市主人翁意識。第三，對市民來說，必須充分認識到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為當?shù)亟ㄔO(shè)和發(fā)展做出的貢獻和犧牲以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必然性和重要意義，自覺轉(zhuǎn)變觀念，消除偏見、排斥、不滿，幫助和支持他們早日真正成為市民的一份子。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化應是一系列財力保障和公共服務享受的實現(xiàn)過程，它需要政府加大政策、資金投入來推動。市民化過程中的資金困難與分擔農(nóng)民工市民化的社會公共成本，只能靠政府從農(nóng)民工勞動創(chuàng)造的社會財富、農(nóng)地流轉(zhuǎn)與城鎮(zhèn)土地轉(zhuǎn)讓收益中籌措資金。但這需要同時基于以政府為主、兼顧地方經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民工所在企業(yè)的發(fā)展為原則，才能構(gòu)建以農(nóng)民工所在地政府的公共財政支出為主、以中央政府轉(zhuǎn)移支付為輔、農(nóng)民工所在企業(yè)和農(nóng)民工共同參與的社會成本分擔機制。因此，從本質(zhì)上說農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只有依靠政府的支持，其他社會組織參與、分擔，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口才能承擔起自身市民化的社會成本?？傊?，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項極其復雜的系統(tǒng)工程，既離不開來自政府、企業(yè)、市民的外生動力，也離不開來自農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身的內(nèi)生動力，四者缺一不可。

參考文獻：

[1] 中國證券報，2013-07-30.

[2] 經(jīng)濟參考報，北京報道，news.sina.com.cn/c2013.03.30/，2013-03-04.

[責任編輯 劉嬌嬌]