朱學(xué)忠　徐禮來

摘 要：隨著林業(yè)改革的日益深入，林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的不斷提高，林權(quán)爭議突顯出來。針對林權(quán)糾紛，該文分析了林權(quán)糾紛形成的原因，重點(diǎn)介紹了調(diào)解林權(quán)糾紛的主要措施，主要包括：加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，健全機(jī)制，強(qiáng)化宣傳，提高認(rèn)識，尊重意愿，依靠群眾等。

關(guān)鍵詞：林權(quán)；糾紛；成因；措施；興隆鄉(xiāng)

中圖分類號 S757 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2014）06-08-02

2007年以來，興隆鄉(xiāng)根據(jù)旌德縣委、政府統(tǒng)一部署，按照《興隆鄉(xiāng)集體林權(quán)制度改革實(shí)施方案》具體要求，以三峰村黃華組作為全縣集體林權(quán)改革示范點(diǎn)的契機(jī)，全鄉(xiāng)開展了以“明晰產(chǎn)權(quán)、減輕稅費(fèi)、規(guī)范流轉(zhuǎn)、放活經(jīng)營”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革。通過全鄉(xiāng)干群共同努力，2009年5月率先順利通過縣級驗(yàn)收。縣林改檢查驗(yàn)收組給予高度評價(jià)：組織有方，決策民主，操作規(guī)范，群眾擁護(hù)，歸檔齊全。在林權(quán)制度改革工作中，鄉(xiāng)黨委政府按照“尊重依據(jù)、尊重事實(shí)、尊重歷史、尊重現(xiàn)實(shí)”的原則，高度重視林權(quán)糾紛的調(diào)處工作，從加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，搞好統(tǒng)籌安排，調(diào)動(dòng)各方面積極因素等方面入手，采取有效措施，穩(wěn)妥地調(diào)處好林權(quán)糾紛，全面推進(jìn)林權(quán)改革。

1 基本情況

該鄉(xiāng)位于旌德縣西北端，東與三溪鎮(zhèn)接壤，南與廟首鎮(zhèn)相鄰，西鄰黃山市，北和涇縣毗鄰，距舉世聞名的黃山風(fēng)景區(qū)僅43km，民風(fēng)淳樸、物產(chǎn)豐富，山清水秀，風(fēng)光優(yōu)美，主產(chǎn)稻谷、蠶繭、木材、茶葉、砩石、鉀長石等，是典型的農(nóng)林大鄉(xiāng)。

全鄉(xiāng)總面積84.4km2，下轄4個(gè)村，85個(gè)村民組，2 651戶，總?cè)丝? 152人，人均純收入4 595元。林地面積0.56萬hm2，其中國家重點(diǎn)公益林面積0.17萬hm2、退耕還林（坡耕地）面積0.03萬hm2、商品林面積0.36萬hm2，全鄉(xiāng)森林總蓄積28.7萬m3，森林覆蓋率59.8%。

在改革過程中，林農(nóng)意識到經(jīng)營山地的利潤空間增大，耕山積極性高漲，要山意識明顯增強(qiáng)，一些沉積多年的歷史遺留問題也逐漸顯露，形成104起各類爭議、矛盾糾紛。若不能及時(shí)有效地調(diào)處這些爭議、化解這些矛盾糾紛，勢必影響到農(nóng)村的穩(wěn)定和整個(gè)林改的進(jìn)程，因此矛盾糾紛的調(diào)處成為改革中最為重要也是最為棘手的一項(xiàng)工作。

2 主要原因

形成林糾紛的原因比較復(fù)雜，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)原因；既有自然原因，也有人為原因。但其中的一個(gè)最直接的原因就是隨著林地價(jià)值的逐年大幅度提升，群眾對林地的關(guān)注度日益提高，寸土必爭，從而引發(fā)起林權(quán)糾紛[1]。綜合分析，全鄉(xiāng)集體林權(quán)糾紛形成原因主要有：

2.1 山證重疊 由于林業(yè)“三定”工作倉促、粗糙，一山多證、一證多山、面積與四至界限不符等問題不同程度存在，造成了村委會(huì)與村委會(huì)、組與組、戶與戶之間的山界不清，形成爭議。如林業(yè)三定發(fā)證時(shí)，三峰村孟塘組相鄰兩農(nóng)戶在常園里山證界線上表述不一致，以致形成爭議。

2.2 分山過細(xì) 林業(yè)“三定”時(shí)，農(nóng)戶要求平均分配山場，每戶山場面積小、界線多，造成四至界線不清。例如光榮村溝上組2.53hm2山場分為74塊，平均只有0.03hm2，小的山場面積不足0.006hm2。

2.3 管理粗放 林權(quán)制度改革前，由于群眾忙于農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)，無暇管理山地，導(dǎo)致對山界模糊，組與組之間、戶與戶之間形成爭議。

2.4 重視不夠 由于之前沒有一些相關(guān)政策，山林地給群眾帶來的效益并不明顯，導(dǎo)致群眾對山林地權(quán)屬關(guān)心程度不夠，山界在什么地方也不關(guān)心，導(dǎo)致現(xiàn)場指認(rèn)山界時(shí)，出現(xiàn)無法指認(rèn)、重界等問題，以致形成爭議。

2.5 價(jià)值攀升 由于市場需求增多，竹木價(jià)格大幅攀升，群眾認(rèn)識到林地潛在的價(jià)值，形成爭議。

3 集體林權(quán)糾紛調(diào)解措施

3.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，健全機(jī)構(gòu) 在林改進(jìn)程中，鄉(xiāng)政府建立健全工作機(jī)制，多措并舉，努力把調(diào)糾維穩(wěn)落到實(shí)處。一是全鄉(xiāng)成立了由鄉(xiāng)長任組長，分管鄉(xiāng)長任副組長，相關(guān)工作成員為組員的矛盾糾紛調(diào)處領(lǐng)導(dǎo)組，將糾紛調(diào)處作為整個(gè)林改工作的重中之重來抓，確實(shí)加強(qiáng)對糾紛調(diào)處的組織領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)各村組成立林改小組，負(fù)責(zé)林權(quán)糾紛調(diào)解等林改事宜，建立健全矛盾糾紛調(diào)解預(yù)警機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范基層矛盾糾紛各項(xiàng)制度，確保林改矛盾糾紛調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)范化、制度化。適時(shí)召開林權(quán)糾紛調(diào)處工作聯(lián)席會(huì)，互通情況，掌握信息，統(tǒng)一步調(diào)；堅(jiān)持以行政調(diào)解為主，盡量避免走司法途徑，降低調(diào)解成本，維護(hù)群眾利益；逐級負(fù)責(zé)、分級調(diào)處。凡是組內(nèi)林農(nóng)之間的林權(quán)爭議，由組內(nèi)林改代表負(fù)責(zé)調(diào)處；組間的林權(quán)爭議，由村委會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)處；村委會(huì)之間的，由鄉(xiāng)林改辦負(fù)責(zé)調(diào)處；包片包案，落實(shí)責(zé)任。在糾紛調(diào)處工作中，領(lǐng)導(dǎo)身體立行，各聯(lián)系村鄉(xiāng)林改指導(dǎo)組分片負(fù)責(zé)，把突出的糾紛案件具體落實(shí)到各聯(lián)系村包片領(lǐng)導(dǎo)和村委會(huì)責(zé)任人頭上，從而落實(shí)了責(zé)任，有效促進(jìn)了調(diào)解工作的順利進(jìn)行。

3.2 強(qiáng)化宣傳，提高認(rèn)識 為了把矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)，鄉(xiāng)政府把林改政策法規(guī)的宣傳貫穿于林改的整個(gè)過程中。一是開好動(dòng)員會(huì)。在林改初期，鄉(xiāng)林改指導(dǎo)組深入到各村、組認(rèn)真開好林改動(dòng)員會(huì)，把林改的意義、目的、原則、要求及相關(guān)政策法規(guī)向廣大村民講透，積極爭取廣大干部群眾的理解和支持，為林改的順利推進(jìn)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；二是發(fā)放林改政策宣傳資料。鄉(xiāng)林改小組深入到各村組向農(nóng)戶發(fā)放介紹林改有關(guān)政策的《致林農(nóng)的一封公開信》。

3.3 尊重意愿，依靠群眾 林權(quán)制度改革本身就是一項(xiàng)惠民的德政工程，只有充分尊重群眾的意愿，把決策權(quán)交給群眾，引導(dǎo)群眾參與，才能有效地化解矛盾，把實(shí)事辦好，好事辦實(shí)。此次林改中，一是各組成立林改代表小組。在組林改動(dòng)員會(huì)上，全鄉(xiāng)85個(gè)小組群眾慎重推選威望高、情況熟、責(zé)任心強(qiáng)的為組長，老中青相結(jié)合群眾組成本組林改小組，負(fù)責(zé)本小組林改中的具體事務(wù)。事實(shí)證明：矛盾糾紛出現(xiàn)時(shí)，由這些威望高、情況熟的村民出面，比鄉(xiāng)村二級干部直接調(diào)解有用得多；二是把矛盾和糾紛的處理權(quán)交給群眾。在各種矛盾和糾紛頻繁出現(xiàn)時(shí)，積極支持和引導(dǎo)農(nóng)戶自己解決，做到“戶間矛盾不出組，組間矛盾不出村，村間矛盾不出鄉(xiāng)”。使多年來未得到解決的一些老糾紛、老矛盾都得以迎刃而解。

3.4 統(tǒng)籌安排，靈活解決 在外業(yè)勘界確權(quán)過程中如出現(xiàn)山林權(quán)糾紛，勢必嚴(yán)重影響外業(yè)勘界確權(quán)的進(jìn)度，進(jìn)而影響全鄉(xiāng)的林改順利進(jìn)行。因此，鄉(xiāng)政府從全局出發(fā)，統(tǒng)籌安排，按照先易后難的原則，指導(dǎo)全鄉(xiāng)各村組進(jìn)行外業(yè)勘界確權(quán)工作。在外業(yè)勘界確權(quán)中出現(xiàn)糾紛，如能現(xiàn)場調(diào)解的現(xiàn)場調(diào)解，如不能現(xiàn)場調(diào)解的暫緩勘界確權(quán)，把矛盾上交給村林改組或鄉(xiāng)林改糾紛調(diào)處領(lǐng)導(dǎo)組，以保證外業(yè)勘界確權(quán)順利進(jìn)行，確保全鄉(xiāng)林改工作的順利完成。

3.5 尊重歷史，依法調(diào)處 堅(jiān)持“尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、依法依規(guī)、妥善處理”的原則。對林權(quán)糾紛的歷史遺留問題，通過認(rèn)真查找歷史憑證、認(rèn)真踏勘爭議林地、認(rèn)真咨詢歷史證人、認(rèn)真分析糾紛原因、認(rèn)真聽取不同意見，依照相關(guān)政策和法律法規(guī)妥善處理。做到各方滿意、不留后患，抓住有利時(shí)機(jī)，因勢利導(dǎo)，逐步解決山林權(quán)屬糾紛。調(diào)處中，主要以林業(yè)“三定”時(shí)期的《自留山證》、責(zé)任山分山記錄、《中華人民共和國森林法》等為依據(jù)，依法調(diào)處。

4 建議

集體林權(quán)制度主體改革雖然完成，新林權(quán)證也發(fā)放到農(nóng)戶手中，但通過2a新林權(quán)證的實(shí)際應(yīng)用，在造林、采伐和林權(quán)轉(zhuǎn)讓方面，林權(quán)糾紛問題仍不時(shí)地發(fā)生。為此建議應(yīng)加強(qiáng)3方面工作。

4.1 建立和培訓(xùn)林權(quán)糾紛調(diào)解隊(duì)伍 調(diào)解林權(quán)糾紛是一項(xiàng)政策性強(qiáng)，牽涉面廣的社會(huì)性工作。目前，農(nóng)村有相當(dāng)?shù)霓r(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，村民組這一級很少有人負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理農(nóng)戶的林權(quán)糾紛，農(nóng)戶之間產(chǎn)生了林權(quán)糾紛也是直接到村或鄉(xiāng)政府請求調(diào)解，因此基層需要有一支懂政策、法律、法規(guī)從事調(diào)解工作的高素質(zhì)隊(duì)伍。鄉(xiāng)黨委、政府要組織調(diào)解人員認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)的法律法規(guī)、政策規(guī)定，使他們熟練掌握調(diào)解程序、文書制作、法律政策依據(jù)等知識，提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)和理論水平，把矛盾糾紛解決在基層，解決在萌芽狀態(tài)。

4.2 建立林權(quán)糾紛調(diào)解終裁機(jī)制 林業(yè)“三定”分山到戶后，本輪集體林權(quán)改革，有些林權(quán)糾紛面積很小，依據(jù)也很充分，但個(gè)別農(nóng)戶就是不能客觀地面對問題，還要把已解決好的糾紛向省市縣反映。應(yīng)建立林權(quán)調(diào)解終裁機(jī)制，解決這一類問題。

4.3 加大林權(quán)糾紛調(diào)解經(jīng)費(fèi)投入 林權(quán)糾紛調(diào)處需要大量的人力、物力和財(cái)力，而稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村兩級財(cái)政困難，很多時(shí)候由于經(jīng)費(fèi)問題，嚴(yán)重束縛了林權(quán)糾紛調(diào)處工作。

參考文獻(xiàn)

[1]韓勇.集體林權(quán)糾紛調(diào)處工作實(shí)踐與法律思考[J].安徽林業(yè)，2010，（1）：23-24. （責(zé)編：徐煥斗）