張 昕

（合肥師范學院 經(jīng)濟與管理學院，安徽 合肥230061）

隨著城市化的快速發(fā)展及征地規(guī)模不斷擴大，土地征收引發(fā)的諸多問題在一定程度上影響了農(nóng)村社會的和諧。而在因上述有關問題中，涉及安置補助費的占了一定的比例。為解決安置補助費在實踐中存在的問題，有必要在考察安置補助費產(chǎn)生的歷史背景的基礎上，對安置補助費進行一定的改造并對政府的安置責任重新定位。

一、安置補助費在實踐中存在的問題

（一）安置補助費費用較低，難以起到安置作用

我國現(xiàn)階段關于安置補助費的法定標準較低。根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為被征地征收前三年平均產(chǎn)值的四至六倍；每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均產(chǎn)值的十五倍。雖然各地根據(jù)自己的經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出制定了不同的年產(chǎn)值標準，但總體看來，年產(chǎn)值標準都不高。無論東部與西部，各地年產(chǎn)值都很難達到2000元。①如《成都市人民政府關于公布實施成都市征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的通知》（成府函〔2010〕36號）中規(guī)定成都市青白江區(qū)土地年產(chǎn)值每畝分別是：一類地2030元、二類和三類地為1870元；大邑縣一、二、三類土地每畝年產(chǎn)值分別是：1580元、1330元和1210元。即使是東部較發(fā)達的地區(qū)，土地年產(chǎn)值標準也不高，如江蘇省政府《關于調(diào)整征地補償標準的通知》（蘇政發(fā)【2003】131號）規(guī)定江蘇年產(chǎn)值標準一、二、三、四類土地每畝分別是：1800元、1600元、1400元和1200元。

按照這些年產(chǎn)值標準，六倍一般不足萬元，即使按照最高十五倍的標準也是3萬元以下，按照各地公布的消費性支出數(shù)額，一般也只能維持三、五年的生活。例如2010年江蘇城鎮(zhèn)人均消費性支出是14357元，農(nóng)村人均生活消費支出6543元。[1]如安置補助費補償土地年產(chǎn)值的四至六倍，按照城鎮(zhèn)人生活方式生活，不夠一年生活，仍然按照農(nóng)民生活方式生活，也只是夠一年多至兩年的生活。按照土地年產(chǎn)值十五倍補償安置補助費，最多也只能維持五年左右的生活。中西部的生活費用略低，但安置補償費一般也略低，其能維持生活的時間大致也是三至五年。

雖然《土地管理法》第47條又規(guī)定土地補償費和安置補助費，不能保持農(nóng)民原有生活水平的，經(jīng)省級政府批準，可以增加安置補助費。但是土地補償費和安置補助費的總和不得超過前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。由于土地補償費與安置補助費的總額被限制，安置補助費提高的額度有限。雖然近幾年國家一再提出，要保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，但總體上不高的土地補償費與安置補助費如何能保證農(nóng)民原有生活水平不降低？特別是有限的安置補助費如何體現(xiàn)對失地農(nóng)民的安置功能？名義上的安置補助費起不到安置作用可能會給失地農(nóng)民帶來失落甚至不滿，成為引發(fā)社會不和諧的因素。

（二）實踐中關于安置補助費引發(fā)的糾紛較多

實踐中因土地征收補償發(fā)生的糾紛主要集中在土地補償費與安置補助費的分配上，其中涉及安置補助費的糾紛占一定的比例。如新疆一中級法院在2000—2005年受理的涉及土地補償費與安置補助費糾紛案件共116件，其中安置補助費糾紛43件，約占38%。[2]《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、安置單位或者被安置人員。該條看似對安置補助費的歸屬規(guī)定得十分清楚，但由于安置本身的復雜性，致使在安置問題上存在不同的認識，直至在安置補助費的分配上產(chǎn)生糾紛。常見糾紛主要有：一，安置補助費究竟是分配給本集體經(jīng)濟組織的成員還是僅分配給失地的農(nóng)民。按照法律規(guī)定，不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費應發(fā)放給失地農(nóng)民，但有些村委會認為，失地農(nóng)民仍然有再次承包土地的權(quán)利，調(diào)整承包的土地即是對失地農(nóng)民的安置，因此將安置補助費分配給全體成員，然后再調(diào)整村民承包的土地以致引起失地農(nóng)民的不滿。二，分配安置補助費時究竟是按照承包土地的事實還是按照戶口。一般來說安置補助費分配給本集體經(jīng)濟組織的成員，確定本集體經(jīng)濟組織的成員的主要依據(jù)是本村戶口，但也存在因升學、外嫁、農(nóng)轉(zhuǎn)非等原因戶口遷出但仍然承包土地的現(xiàn)象，在此種情況下承包人以土地承包人的身份要求安置補助費，村委會以戶口已遷出為由拒絕，從而引發(fā)了糾紛。三，在土地承包經(jīng)營權(quán)已流轉(zhuǎn)給他人的情況下，尤其是轉(zhuǎn)讓給他人的情況下，安置補助費究竟是補償給流入方還是流出方。實踐中土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人的情況較為普遍，不管是《土地承包法》還是相關的司法解釋，對這種情況下安置補助費補償給哪個主體均沒有明確。根據(jù)《土地承包法》第41條規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)后，可以由受讓方同發(fā)包方確立新的承包關系，原承包方與發(fā)包方之間的承包關系宣告終止。原承包方雖然退出了承包關系，但仍然可能是本集體經(jīng)濟組織成員，是土地所有權(quán)中的農(nóng)民集體的分子，仍然有本村戶口，進而要求安置補償費的分配。在這種情況下就會與作為受讓方的承包人或者村委會因安置補助費的歸屬發(fā)生糾紛。四，以其他方式承包土地的能否要求安置補助費。土地管理法的相關規(guī)定并沒有規(guī)定只有家庭承包的土地才能得到安置補助費，但是最高人民法院《關于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛案件適用法律問題的解釋》第23條規(guī)定僅規(guī)定家庭承包方請求支付安置補助費的予以支持，對其他方式承包的要求安置補助費的沒有涉及。實踐中各地法院對其他方式承包的土地要求安置補助費的一般也不予支持。其他方式承包方如不是本集體經(jīng)濟組織的成員，無權(quán)參與土地補償費的分配，沒有安置補助費，只能得到有限的土地附著物及青苗補償費。與家庭承包相比，同樣是承包土地，補償費的較大差距讓其他方式承包方產(chǎn)生一定的心理落差，要求安置補助費的訴求時有發(fā)生。①如石家莊（2010）石民一終字第00111號馬某某與某村委會土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛一案；赤峰市松山區(qū)（2007）松民初字第4835號徐某訴八家村民委員會承包地征收補償費用分配糾紛案等。

二、產(chǎn)生以上問題的原因

（一）計劃經(jīng)濟時代規(guī)定的安置補助費難以適應現(xiàn)代社會的發(fā)展

表面上看來，安置補助費之所以難以對失地農(nóng)民起到安置作用是法律規(guī)定的數(shù)額較低，但從深層原因來看，安置補助費是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，已經(jīng)很難適應現(xiàn)代社會的發(fā)展。

首先來看一下安置補助費產(chǎn)生的背景。

建國以后，尤其是社會主義改造完成后，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟，國家對公民的生產(chǎn)與生活全面負責，征收農(nóng)民的土地后，自然就承擔起對失地農(nóng)民的安置責任。如有學者指出：“在指令性計劃經(jīng)濟體制下，國家承擔了公民的生老病死的職責，全面安排公民的生產(chǎn)和生活事宜。在國家依法征收了被征地者的土地、客觀上剝奪了被征地者的生存手段后，國家就更有責任重新安排被征地者的生產(chǎn)和生活，因此，在征地過程后，國家承擔了特殊的責任——安置責任?！盵3]70政務院曾于1953年頒布《關于國家建設征收土地辦法》，規(guī)定“必須對被征用土地者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置”。該辦法第13條規(guī)定：“對因土地被征用而需要安置的農(nóng)民，當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)或者縣級人民委員會應該負責盡量就地在農(nóng)業(yè)上予以安置；對在農(nóng)業(yè)上確實無法安置的，當?shù)乜h級以上人民委員會勞動、民政部門應該會同用地單位設法就地在其他方面予以安置；對就地在農(nóng)業(yè)上和其他方面都無法安置的，可以組織移民。”該規(guī)定明確規(guī)定了國家的安置責任，只不過這一時期的安置途徑主要是農(nóng)業(yè)安置。1982年國務院頒布的《國家建設征收土地條例》首次規(guī)定了安置補助費。該條例12條規(guī)定，安排失地農(nóng)民到集體所有制單位就業(yè)的，安置補助費轉(zhuǎn)撥給吸收勞動力的單位；用地單位安置勞動力的，可以核減被征地單位的安置補助費；失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，安置補助費用于組織生產(chǎn)和不能就業(yè)人員的生活補助，不準私分?？梢姲仓醚a助費的功能是落實安置責任的費用，可以說是實現(xiàn)國家安置責任的一種形式。隨后1986年頒布的《土地管理法》沿襲這一做法，在明確國家安置責任的同時規(guī)定了用地單位應當支付安置補助費。

應該說，直至上世紀90年代之前，國家基本上有能力解決失地農(nóng)民的安置問題。究其原因，一方面，城市化進程緩慢，征地規(guī)模較小，需要安置的失地農(nóng)民數(shù)量不多；另一方面，該時期主要是計劃經(jīng)濟時期，勞動力的安置主要靠計劃，政府有能力解決為數(shù)不多的失地農(nóng)民的就業(yè)安置問題。1992年，黨的十四大提出建設社會主義市場經(jīng)濟體制，其后隨著市場經(jīng)濟的實行與發(fā)展，政府逐漸理順自己與企業(yè)的關系，勞動力資源的配置主要靠市場來解決，國家承擔對失地農(nóng)民的安置責任就有些力不從心。加之90年代之后，城市化發(fā)展較快，失地農(nóng)民的數(shù)量劇增，國家無法承擔如此繁重的安置責任，故在1998年《土地管理法》修改時，刪除了國家對失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活承擔安置責任的條款，但因法律與政策的延續(xù)，安置補助費卻從此保留的下來。

從以上內(nèi)容可以看出，安置補助費最初形成是在計劃經(jīng)濟條件下政府承擔了一定安置責任后用于組織生產(chǎn)和不能就業(yè)人員的生活補助，在安置中只起到一定的輔助作用，故規(guī)定的數(shù)額較低。但隨著時代的發(fā)展，計劃經(jīng)濟被市場經(jīng)濟所取代，國家的安置責任被弱化，較低的安置補助費已不能適應時代的發(fā)展。以致其名稱為安置補助費，卻難以對失地農(nóng)民起到安置作用，有名不副實之嫌。

（二）安置對象不明導致安置補助費歸屬存在糾紛

我國《土地管理法》第47條只規(guī)定了應安置的人口數(shù)，沒有進一步明確安置的對象?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第26條規(guī)定了三種情況下的安置補助費支付的對象，但被安置的人員到底是哪些人同樣沒有明確。社會生活的千差萬別與豐富多彩要求法律必須具體明確，具有可操作性。實踐中被征地農(nóng)民情況十分復雜，在確定安置對象時需要考慮集體經(jīng)濟組織成員身份、戶口、承包土地情況、承擔農(nóng)業(yè)義務情況等因素。其中戶口又要考慮因婚姻、升學、入伍、小城鎮(zhèn)建設等遷入與遷出等情況?，F(xiàn)有法律法規(guī)關于安置對象的規(guī)定過于簡略，實踐中引發(fā)安置補助費的歸屬糾紛便在所難免了。

三、安置補助費的改造——安置補助費改為土地承包經(jīng)營權(quán)損失補償

為解決安置補助費在實踐中存在的問題，筆者建議應對安置補助費進行改造并重新定位政府的安置責任。對安置補助費的改造是將其改造成為農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的損失補償。該改造具有一定的合理性。

首先，從理論上來說，土地承包經(jīng)營權(quán)的喪失必須給權(quán)利人相應的補償，而我國立法并沒有相應的規(guī)定，實踐中也很少有地方對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的損失進行補償。根據(jù)物權(quán)法理論，土地征收僅是土地所有權(quán)主體的變更，對土地承包經(jīng)營權(quán)這一獨立的用益物權(quán)并沒有根本的影響。從物權(quán)的追及性角度，土地承包經(jīng)營權(quán)人可向新的所有權(quán)人主張自己的用益物權(quán)或者要求征收補償。《土地管理法》對征地時農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的損失并沒有補償?shù)南嚓P規(guī)定，雖然《物權(quán)法》第121條、132條明確了征收時用益物權(quán)人有權(quán)獲得補償，但涉及到具體補償項目的《物權(quán)法》第42條第2款并沒有明確提出土地承包經(jīng)營權(quán)損失補償?？梢哉f《物權(quán)法》在這方面沒有突破《土地管理法》的相關規(guī)定。由于立法中沒有相應的規(guī)定，實踐中對農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的損失更是鮮有補償?shù)睦?。將安置補助費改造成對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)損失的補償可以很好地彌補立法上的不足，使我國征收方面的相關規(guī)定更趨合理。

其次，市場經(jīng)濟條件下國家不適宜再承擔直接的安置責任。在計劃經(jīng)濟條件下，國家有能力承擔失地農(nóng)民的安置責任，但在市場經(jīng)濟條件下，由于勞動力的資源配置取決于市場，國家難以安排失地農(nóng)民的去向，讓國家承擔直接的安置責任缺乏合理依據(jù)。國家如不承擔直接的安置責任，安置補助費作為貨幣安置方式或者對安置工作的補助即失去了依據(jù)，將安置補助費改造成土地承包經(jīng)營權(quán)的損失不失為一個明智的選擇。

再次，將安置補助費改造成土地承包經(jīng)營權(quán)的損失補償可以解決目前安置補助費在實踐中遇到的問題。主要表現(xiàn)在：一，可以提高對農(nóng)民的補償。將安置補助費改造成農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的損失補償，可以不按照目前土地產(chǎn)值的有限倍數(shù)進行補償，而是根據(jù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的損失進行補償。我國土地二輪承包大都開始于1993年以后。1993年11月，國務院發(fā)布《關于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》指出：“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變?！蓖恋爻邪?jīng)營權(quán)的期限多在十幾至二十年之間，征收土地要對這一期間的土地承包經(jīng)營權(quán)的損失進行補償，補償年限會高于目前安置補助費所依據(jù)的年產(chǎn)值的倍數(shù)。另外，根據(jù)物權(quán)法第126條第2款的規(guī)定，承包期屆滿，土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關規(guī)定繼續(xù)承包。即使二輪承包到期，承包人可以繼續(xù)承包土地，征收土地必須對其承包經(jīng)營權(quán)損失予以補償。除此以外，承包經(jīng)營權(quán)的損失包括項目較多，除承包經(jīng)營權(quán)損失外，還應包括土地承包經(jīng)營權(quán)人已支出的土地改良費、因征收導致的營業(yè)損失及必要的遷移費等費用。二，有利于明確該費用享有的主體，減少分配糾紛。將安置補助費改造成土地承包經(jīng)營權(quán)損失補償，則該補償享有的主體就是土地承包經(jīng)營權(quán)人，即家庭承包中的以戶為單位的家庭成員，以及非家庭承包中的承包人。在這種情況下，村委會與本集體經(jīng)濟組織的其他成員不會對該補償?shù)臍w屬產(chǎn)生疑問；也不會產(chǎn)生依據(jù)戶口等因素來確定安置補助費的各類糾紛；目前，在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的情況下及以其他方式承包土地的安置補助費糾紛也不會發(fā)生。

四、土地征收中政府安置責任的重新定位

將安置補助費改造為農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營權(quán)損失的補償后，在征收土地時應當將該筆費用及時、足額地支付給失地農(nóng)民。至于政府在土地征收中的相關安置責任應當進行重新定位。

充分補償即在征收時對農(nóng)民在土地上的相關所有權(quán)利給予合理市場價格的補償。當然，該補償需要完善的土地交易市場體系的形成與建立。在充分補償?shù)那闆r下，政府承擔的所謂安置責任只能是促進就業(yè)與建立相關的社會保障。關于就業(yè)機會是否是政府應當提供的公共產(chǎn)品，目前尚有爭論。如有學者指出：“就業(yè)機會是政府必須提供的一種公共產(chǎn)品”[4]，也有學者指出：“就業(yè)機會不具備公共產(chǎn)品的基本特征”，不能看成是一種公共產(chǎn)品[5]。我們姑且不論就業(yè)機會是否是政府應當提供的公共產(chǎn)品，按照《就業(yè)促進法》的規(guī)定，政府在促進勞動者就業(yè)方面負有積極的義務。土地對農(nóng)民來說是謀生的手段，是就業(yè)的保障，征收土地無疑會造成農(nóng)民的失業(yè)，雖然征地方給農(nóng)民充分的補償，但政府對其仍然要承擔起相應的促進就業(yè)責任，其中最重要的是加強職業(yè)教育和培訓以及提供就業(yè)援助。國務院發(fā)展中心、世界銀行“中國：綜合土地政策改革”課題組在幾地的調(diào)查表明：農(nóng)民失地后最需要由政府解決的主要問題中，幫助解決就業(yè)占41%。[6]129國際發(fā)展表明，城市化水平與經(jīng)濟和社會發(fā)展程度密切相關，而經(jīng)濟與社會的發(fā)展對解決失地農(nóng)民的就業(yè)無疑會具有較大的促進作用。但我國城市化還存在不同的情況。有學者指出“使中國城市化快速提高的是各類開發(fā)區(qū)的建立”，“是一種外力推動的、急劇變化的城市化發(fā)展模式”。[7]23換句話說，在這種外力推動的城市化模式下，極有可能不少地方的經(jīng)濟與社會發(fā)展水平不高而被動地進行了城市化，其失地與就業(yè)矛盾尤其突出，政府承擔的促進就業(yè)的責任更為重大。

社會保障對一個社會的穩(wěn)定具有調(diào)節(jié)器與減壓閥的作用。雖然學界對社會保障的定性還有不同的看法，如有公共產(chǎn)品說、準公共產(chǎn)品說及優(yōu)效品說等，但無論哪種觀點都不否認政府在社會保障中的主導地位。即使是在充分補償?shù)那闆r下，由于社會保障不能單純依靠市場來建立，政府仍然要承擔起相應的責任。一般說來，政府在社會保障的責任主要有：制度設計、資金支持與實施監(jiān)管方面。目前，政府對農(nóng)村的社會保障可以說剛開始起步，遠遠還談不上完善，土地一直承擔著給農(nóng)民提供最低限度的保障作用。隨著城市化的發(fā)展與征地規(guī)模的擴大，農(nóng)民失去了最低限度的保障——土地，政府必須主導建立相應的社會保障。這也是當今失地農(nóng)民的強烈訴求?！稗r(nóng)村土地問題立法研究”課題組對中國十省調(diào)查總報告指出：“受訪農(nóng)戶中有84.84%反映需要農(nóng)民失地保險；有96.57%反映需要農(nóng)村醫(yī)療保險；有94.36%表示需要農(nóng)民養(yǎng)老保險。”[8]21實踐經(jīng)驗也表明，凡是社會保障做得好的地區(qū)，失地農(nóng)民沒有后顧之憂，引發(fā)的征地矛盾也較小。

綜上所述，在充分補償?shù)那闆r下，政府征地是通過合理對價取得農(nóng)民土地，對農(nóng)民沒有過多虧欠，無需承擔過多責任，只需承擔提供必要的公共產(chǎn)品責任。我們期望通過相關法律的修改，在土地征收時給農(nóng)民充分的補償，政府的安置責任也主要限于就業(yè)的促進與社會保障的建立。但不可否認的是，現(xiàn)階段的征地補償仍然是有限補償，即使將來把土地承包經(jīng)營權(quán)損失完全補償給農(nóng)民，但不改變目前土地所有權(quán)損失的補償標準，農(nóng)民獲得的補償數(shù)額遠遠沒有達到被征土地的市場價格。由于該種補償數(shù)額較低，農(nóng)民靠有限的補償額不能保持原有的生活水平，即使給失地農(nóng)民安排了就業(yè)與社會保障，但低水平的就業(yè)與社會保障仍然很難保障其生活，政府應當承擔更進一步的安置責任。

[1] 陳剛.2010年江蘇農(nóng)村居民收入、消費增幅均高于城鎮(zhèn)居民[EB／OL].http：／／www.tianjinwe.com／rollnews／gn／201102／t20110216－3431708.html.2011－02－16／（2011－10－25訪問）.

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