(北京師范大學(xué)法學(xué)院，北京 100875)

1 引 言

鄰避設(shè)施，是指對(duì)一定區(qū)域整體存在某種公共效用、但潛在的負(fù)外部性影響卻集中于周邊社區(qū)，因而遭到居民反對(duì)的設(shè)施。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是鄰避設(shè)施選址或路線規(guī)劃過(guò)程中的核心環(huán)節(jié)，也是公眾參與的重要階段，充分而有效的公眾參與將促進(jìn)公眾與政府的對(duì)話和溝通，有助于沖突的化解，增加政府行政決策的科學(xué)性、民主性。北京至沈陽(yáng)鐵路客運(yùn)專(zhuān)線(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“京沈高鐵”)環(huán)評(píng)爭(zhēng)議是在我國(guó)高鐵迅速發(fā)展中公眾參與的典型案例，京沈高鐵從第一份環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)公示開(kāi)始，歷經(jīng)五年時(shí)間，報(bào)告書(shū)經(jīng)過(guò)三次修改才最終獲得環(huán)境保護(hù)部的審批。在此過(guò)程中，京沈高鐵北京段的公眾與項(xiàng)目環(huán)評(píng)單位、建設(shè)單位、審批部門(mén)以及相關(guān)部門(mén)之間的博弈從未間斷。在本案中，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律依據(jù)是什么？環(huán)評(píng)單位調(diào)查公眾意見(jiàn)存在哪些瑕疵？沿線公眾以環(huán)境權(quán)益受到侵犯“粉飾”其他利益訴求是否合理？政府在面對(duì)“對(duì)抗式”公眾參與時(shí)應(yīng)如何理性應(yīng)對(duì)？政府應(yīng)如何平衡“公共利益”與“少數(shù)人利益”保護(hù)之間的關(guān)系？京沈高鐵環(huán)境影響評(píng)價(jià)案件在我國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)歷史中將書(shū)寫(xiě)濃墨重彩的一筆。

2 京沈高鐵環(huán)境影響評(píng)價(jià)案例概述

京沈高鐵是我國(guó)《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》中“四縱四橫”告訴鐵路重要組成部分。2009年，京沈高鐵建設(shè)項(xiàng)目通過(guò)國(guó)家發(fā)改委的項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)，進(jìn)入環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段。2009年3月，環(huán)評(píng)單位在環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與平臺(tái)發(fā)布第一次環(huán)評(píng)公示。2010年12月，環(huán)評(píng)單位在《中國(guó)環(huán)境報(bào)》上發(fā)布第二次公示材料，并在預(yù)建鐵路沿線省市進(jìn)行公眾意見(jiàn)調(diào)查，北京地區(qū)居民反對(duì)率較高。針對(duì)北京沿線居民反對(duì)率過(guò)高的情況，高鐵建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位在兩年時(shí)間里對(duì)線路方案進(jìn)行了優(yōu)化，并再次對(duì)北京朝陽(yáng)區(qū)境內(nèi)沿線居民進(jìn)行公眾意見(jiàn)調(diào)查，結(jié)果顯示高鐵建設(shè)支持率達(dá)94.82%。2012年8月，環(huán)評(píng)單位在《北京晚報(bào)》和《新京報(bào)》刊登了環(huán)評(píng)信息公告，公告后星火站附近居民對(duì)北京市區(qū)的高鐵選線反映強(qiáng)烈，嚴(yán)重質(zhì)疑第二次公眾意見(jiàn)調(diào)查的高支持率。2012年11月，環(huán)保部公示京沈高鐵環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本，對(duì)北京市境內(nèi)的線路再次進(jìn)行了梳理與優(yōu)化，但居民對(duì)此并不認(rèn)可，他們的該觀點(diǎn)是反對(duì)京沈高鐵北京段的線路選線。2012年11月至12月，星火站附近小區(qū)居民通過(guò)微博、博客、QQ群和論壇等新媒體相互聯(lián)絡(luò)，眾多居民加入維權(quán)行列。數(shù)百名業(yè)主先后到環(huán)保部進(jìn)行申訴、到北京市規(guī)劃委同副主任進(jìn)行會(huì)談、舉行名為“曬太陽(yáng)”的平和理性抗議活動(dòng)，齊聲高喊“高鐵改線”。2013年8月，環(huán)評(píng)單位及有關(guān)部門(mén)公布了京沈高鐵優(yōu)化方案，并將京沈高鐵始發(fā)終到站由“北京站”改為“星火站”。2013年11月，環(huán)保部公布了擬批準(zhǔn)新建京沈高鐵環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的信息。報(bào)告書(shū)公示后，沿線居民小區(qū)對(duì)該環(huán)評(píng)報(bào)告仍難以接受，遂繼續(xù)向環(huán)保部申請(qǐng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。2013年12月2日，環(huán)保部首次就環(huán)評(píng)審批召開(kāi)行政許可聽(tīng)證會(huì)，京沈高鐵建設(shè)項(xiàng)目的利益相關(guān)方出席了本次聽(tīng)證會(huì)。2013年12月4日，環(huán)保部公布關(guān)于京沈高鐵環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的批復(fù)，順理成章的是，京沈高鐵項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告也隨后獲國(guó)家發(fā)改委批復(fù)。2014年3月5日，京沈高鐵遼寧段正式開(kāi)工建設(shè)。京沈高鐵項(xiàng)目投資估算總額高達(dá)1245億元，比五年前增加545億元。在沿線公眾堅(jiān)持不懈的抗?fàn)幭?，京沈高鐵的建設(shè)單位和環(huán)評(píng)單位多次修改設(shè)計(jì)方案、優(yōu)化環(huán)保措施、增加環(huán)保投入，這場(chǎng)歷經(jīng)五年的環(huán)評(píng)風(fēng)波，終于塵埃落定。

3 京沈高鐵環(huán)境影響評(píng)價(jià)案例分析

3.1 京沈高鐵環(huán)評(píng)公眾參與存在的問(wèn)題和沖突

3.1.1公眾“鄰避情結(jié)”日趨濃烈，公眾參與的利益訴求多元化

維特斯等認(rèn)為鄰避情結(jié)是一種公眾的情緒性反應(yīng)，他們將環(huán)境價(jià)值作為判斷公眾設(shè)施是否應(yīng)當(dāng)建設(shè)的主要標(biāo)準(zhǔn)，而不是基于充分的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理方面的知識(shí)。京沈高鐵環(huán)評(píng)過(guò)程中，沿線居民的公眾參與動(dòng)機(jī)大致可以分為兩類(lèi)：一是對(duì)自身環(huán)境權(quán)益的訴求、二是對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的訴求。公眾重點(diǎn)關(guān)注的高鐵建設(shè)環(huán)境問(wèn)題主要包括噪音、振動(dòng)、電磁輻射等。然而，目前科學(xué)對(duì)高鐵經(jīng)過(guò)產(chǎn)生噪音污染、振動(dòng)困擾、電磁輻射等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法確認(rèn)，導(dǎo)致北京段沿線房?jī)r(jià)受到嚴(yán)重影響，公眾的經(jīng)濟(jì)利益受到損害。根據(jù)我國(guó)《環(huán)評(píng)法》第十七條“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的內(nèi)容”要求可知，房屋貶值并不屬于“環(huán)境影響”的范圍。為了“合法”表達(dá)經(jīng)濟(jì)利益訴求，沿線公眾只能將對(duì)房?jī)r(jià)的擔(dān)憂(yōu)以“噪聲、振動(dòng)、電磁輻射擾民”等方式融入自身環(huán)境權(quán)益訴求，通過(guò)公眾參與將訴求的聲音放大，名正言順地參與到環(huán)評(píng)過(guò)程中來(lái)。所以，公眾參與環(huán)評(píng)的動(dòng)機(jī)不可一概而論，鄰避情結(jié)的產(chǎn)生也并非均源自對(duì)環(huán)境權(quán)益的擔(dān)憂(yōu)，不同的公民個(gè)體都可以通過(guò)公眾參與表達(dá)自身的利益訴求，哪怕說(shuō)理并不充分，也應(yīng)當(dāng)允許不同聲音的呈現(xiàn)。

京沈高鐵環(huán)評(píng)案例中，公眾參與的利益訴求呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，主要囿于“只有利益的擁有者才能夠真正體會(huì)到利益受到侵害的切膚之痛，因而利益必須由利益的擁有者自己主張”。公眾個(gè)體作為關(guān)心自身環(huán)境權(quán)益的自然人，有著自己的價(jià)值偏好和利益傾向，這些不同的價(jià)值和利益，在整體的維度上，恰好是構(gòu)成公共利益和公共價(jià)值的基礎(chǔ)。在本案中，京沈高鐵的建設(shè)將大力推動(dòng)沿線城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)效益，而北京段沿線“少數(shù)人”卻硬生生地將高鐵建設(shè)推遲了五年。政府作為公共利益的天然代表行使決策權(quán)，京沈高鐵項(xiàng)目決策過(guò)程中必然存在公共利益與少數(shù)人利益的博弈。在民主社會(huì)中，尊重和保護(hù)包括少數(shù)人在內(nèi)的所有公民的權(quán)利是民主政治的核心價(jià)值。在利益價(jià)值追求多元的今天，公共利益并不總是比少數(shù)人權(quán)利重要，因?yàn)橄闰?yàn)性的公共利益并不存在，它往往是在少數(shù)人與多數(shù)人的利益衡量中所產(chǎn)生的。如何保障少數(shù)人的利益訴求得到充分表達(dá)，才是尊重和保護(hù)少數(shù)人權(quán)利的重要路徑。

3.1.2環(huán)評(píng)公眾參與有效性不足，公眾意見(jiàn)調(diào)查存在瑕疵

在本案中，前兩個(gè)階段的環(huán)評(píng)公眾參與過(guò)程都表現(xiàn)出嚴(yán)重的瑕疵，由此引發(fā)公眾的強(qiáng)烈不滿(mǎn)，導(dǎo)致鄰避事件的升級(jí)。首先，環(huán)評(píng)報(bào)告公示不符合便利原則。環(huán)評(píng)單位將環(huán)評(píng)報(bào)告公示于公眾不熟悉的平臺(tái)，第一次公示于“環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與平臺(tái)”，第二次公示于《中國(guó)環(huán)境報(bào)》。根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》可知，建設(shè)單位或環(huán)評(píng)單位可以選擇一種多種方式發(fā)布信息公告，包括在建設(shè)項(xiàng)目所在地的公共媒體上發(fā)布公告、免費(fèi)發(fā)放包含公告信息的印刷品、其他便利公眾知情的信息公告方式。而京沈高鐵環(huán)評(píng)單位并未直接將相關(guān)信息發(fā)布在公眾容易瀏覽的場(chǎng)所，如小區(qū)公告欄、電子屏、公共紙媒等，信息公開(kāi)渠道存在問(wèn)題，有故意避開(kāi)公眾參與的嫌疑。當(dāng)然，這也是我國(guó)環(huán)評(píng)公眾參與的突出問(wèn)題之一。因此，前兩次環(huán)評(píng)公示中只有某個(gè)小區(qū)的數(shù)名居民對(duì)京沈高鐵建設(shè)表示抗議，而其他公眾則對(duì)建設(shè)信息基本不知情，環(huán)評(píng)公示有違公眾參與的便利原則。

其次，第二次環(huán)評(píng)公眾意見(jiàn)調(diào)查漏洞百出。通常而言，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是否有實(shí)效很大程度上取決于公眾是否成功參與，最有可能受所建項(xiàng)目影響者的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)最具有影響力，因?yàn)樗麄儽绕渌烁芴峁┛赡墚a(chǎn)生的不良影響的性質(zhì)和程度方面的信息。然而，第二次公眾意見(jiàn)調(diào)查存在各方面的瑕疵：第一，執(zhí)行調(diào)查人員未清楚交待調(diào)查背景；第二，調(diào)查問(wèn)題避重就輕，提問(wèn)不統(tǒng)一；第三，調(diào)查規(guī)避核心公眾群，忽視被調(diào)查者的年齡、職業(yè)、性別等因素；第四，調(diào)查不符合核心公眾代表的基本數(shù)量要求；第五，調(diào)查時(shí)間短，調(diào)查程序不合法；第六，調(diào)查存在剝奪公眾參與權(quán)利的現(xiàn)象。由此，環(huán)評(píng)單位得出了京沈高鐵北京段第二次公眾調(diào)查支持率達(dá)94.8%，“虛高”的支持率直接引發(fā)了公眾與政府、環(huán)評(píng)單位、建設(shè)單位之間的沖突，公眾不斷質(zhì)疑環(huán)評(píng)報(bào)告，采取上訪、信訪、“散步”等非正式參與方式表達(dá)訴求，形成持續(xù)性的鄰避運(yùn)動(dòng)。

3.2 京沈高鐵環(huán)評(píng)公眾參與矛盾的協(xié)調(diào)和化解

3.2.1政府部門(mén)理性對(duì)話公眾，公眾參與方式基本得以保障

正是這場(chǎng)持續(xù)性的對(duì)抗式溝通，導(dǎo)致了相關(guān)政府部門(mén)與公眾的直接對(duì)話。2012年8月，星火站附近居民對(duì)京沈高鐵項(xiàng)目北京段選線問(wèn)題反映強(qiáng)烈，前往國(guó)家發(fā)改委、北京市規(guī)劃委、北京市環(huán)保局、籌備組、鐵道第三勘察設(shè)計(jì)院等部門(mén)信訪和上訪。2012年9月，環(huán)保部便以關(guān)于轉(zhuǎn)送《關(guān)于北京市部分群眾對(duì)擬建京沈客運(yùn)專(zhuān)線項(xiàng)目投訴情況專(zhuān)報(bào)》的函，要求建設(shè)單位高度重視，并開(kāi)展有關(guān)反對(duì)意見(jiàn)公眾的座談會(huì)。2012年10月，建設(shè)單位組織了星火站附近反對(duì)意見(jiàn)較為強(qiáng)烈的小區(qū)公眾代表召開(kāi)座談會(huì)，認(rèn)真聽(tīng)取了代表對(duì)北京段線路選線的意見(jiàn)，公眾意見(jiàn)主要包括：強(qiáng)烈反對(duì)高鐵經(jīng)過(guò)小區(qū)，認(rèn)為鐵路需要建設(shè)，但不要穿越城區(qū)，經(jīng)濟(jì)需要發(fā)展但決不能以犧牲人民的健康和幸福為代價(jià)。若必須修建的話，也希望星火站站位在既有站中心原址改建或向北移動(dòng)。2012年11月21日，五十多位公眾代表到環(huán)保部進(jìn)行申訴，表達(dá)對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告“虛高”支持率的不滿(mǎn)，環(huán)保部環(huán)評(píng)司相關(guān)負(fù)責(zé)人聽(tīng)取了他們的意見(jiàn)。2012年11月29日，數(shù)百名公眾聚集到北京市規(guī)劃委門(mén)前呼喊“領(lǐng)導(dǎo)下來(lái)”，北京市規(guī)劃委副主任友好地與公眾代表進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)兩小時(shí)的會(huì)談，并面對(duì)媒體和公眾表示：“京沈高鐵相關(guān)方案，一個(gè)月之內(nèi)一定給予明確答復(fù)，不通過(guò)環(huán)評(píng)絕不開(kāi)工?！?2013年12月2日，不少公眾仍然對(duì)多次優(yōu)化的京沈高鐵設(shè)計(jì)方案不滿(mǎn)，環(huán)保部認(rèn)為有必要針對(duì)有關(guān)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)一步公開(kāi)與公眾進(jìn)行直接交流。因此，首次組織召開(kāi)了就環(huán)評(píng)審批的行政許可聽(tīng)證會(huì)。讓公眾代表進(jìn)一步表達(dá)訴求，反映意見(jiàn)。

我國(guó)公眾參與的基本形式包括問(wèn)卷調(diào)查、咨詢(xún)專(zhuān)家意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)和聽(tīng)證會(huì)等。從本案中可以看出，針對(duì)不同的環(huán)評(píng)階段公眾參與的形式均有所不同。此外，有關(guān)政府部門(mén)在面對(duì)公眾強(qiáng)烈的鄰避情結(jié)時(shí)，保持理性、友好的態(tài)度傾聽(tīng)公眾意見(jiàn)，并及時(shí)作出承諾考慮建設(shè)方案，這種積極的意見(jiàn)反饋有助于平息公眾的激動(dòng)情緒，緩和矛盾與沖突。相關(guān)政府部門(mén)面對(duì)公眾參與的處理態(tài)度，由排斥環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通到理性溝通，雖然還沒(méi)有走向主動(dòng)溝通，但已然能看見(jiàn)政府決策逐漸走向科學(xué)化、民主化、透明化。最具意義的是，環(huán)保部對(duì)京沈高鐵環(huán)評(píng)工作高度重視，進(jìn)一步召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證會(huì)是最正式、最嚴(yán)格的公眾參與方法，公眾的意見(jiàn)在聽(tīng)證會(huì)中更容易被多方傾聽(tīng)，辯論更加激烈、理性。因此，本案中公眾參與的形式比較豐富，政府對(duì)待公眾參與的態(tài)度有所進(jìn)步，公眾的參與渠道基本得到保障。

3.2.2政府部門(mén)認(rèn)真對(duì)待公眾參與，積極采取措施優(yōu)化高鐵路線

公眾參與是現(xiàn)代民主的重要形式，按照科恩的觀點(diǎn)，衡量民主的尺度有三個(gè)方面：民主的廣度、民主的深度與民主的范圍。民主的尺度也是測(cè)量公眾參與的尺度。公眾參與的深度與范圍，是由參與的充分性和實(shí)際參與決定問(wèn)題的多少及重要程度來(lái)決定的。在京沈高鐵環(huán)評(píng)案中，公眾參與的形式基本得到保障，但公眾參與的效果如何呢？根據(jù)案情可知，第一次環(huán)評(píng)公示由于公眾的反對(duì)而未通過(guò)，第二次環(huán)評(píng)公示后進(jìn)行的第一次公眾參與調(diào)查因北京段沿線公眾反對(duì)率較高也未通過(guò)，逼迫高鐵建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位對(duì)線路方案、環(huán)保措施進(jìn)行了優(yōu)化：設(shè)置框架式聲屏障、限速處理、星火站位置偏移、保留小區(qū)綠地等。第二次公眾參與調(diào)查因被反映作假引發(fā)相關(guān)政府部門(mén)高度重視，環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本中再次對(duì)北京市境內(nèi)線路方案和環(huán)保措施再次進(jìn)行梳理和優(yōu)化：將“半包隔聲屏”改為“全包隔聲屏”、居民區(qū)禁止鳴笛等。面對(duì)公眾強(qiáng)烈的質(zhì)疑和不滿(mǎn)，北京市規(guī)劃委再次就京沈高鐵星火站至五環(huán)路段工程設(shè)計(jì)優(yōu)化方案進(jìn)行了公示，對(duì)受影響的住宅進(jìn)行拆遷或功能置換，采用無(wú)縫線路、有砟軌道等，最重要的是，取消北京站，改星火站為始發(fā)終到站。除此之外，北京市規(guī)劃委針對(duì)收集到的公眾反饋意見(jiàn)，按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》第十七條的規(guī)定，分別附具了采納或不采納的說(shuō)明，并列出了相應(yīng)的理由。第四次公示的環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)顯示，就京沈高鐵北京段存在的11處環(huán)境敏感點(diǎn)解決方式是，設(shè)置聲屏障、安裝隔聲窗、預(yù)留有線電視入網(wǎng)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)等，讓工頻電場(chǎng)、工頻磁感應(yīng)強(qiáng)度均滿(mǎn)足相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)要求。

可以看出，政府部門(mén)、建設(shè)單位、環(huán)評(píng)單位充分對(duì)待公眾利益訴求，慎重衡量少數(shù)人利益和公共利益的沖突，不斷調(diào)整和優(yōu)化高鐵設(shè)計(jì)路線，滿(mǎn)足部分公眾訴求。公眾參與政策過(guò)程之目的，就是要影響公共政策的決定。民主政治是民意政治，政策制定者必須敞開(kāi)心胸，讓民眾能夠在政策制定過(guò)程中暢所欲言；但民主政治更是責(zé)任政治，政策制定為其所制定的政策負(fù)責(zé)，公眾則應(yīng)為其所為之言論，負(fù)起道義上的責(zé)任。

4 京沈高鐵環(huán)境影響評(píng)價(jià)案例啟示

4.1 信息公開(kāi)是公眾參與環(huán)評(píng)的前提

知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)是公眾在環(huán)境保護(hù)中享有的主要權(quán)利，其中知情權(quán)是公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的前提和基礎(chǔ)。知情權(quán)是從公眾的角度而言，但是公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于政府信息的公開(kāi)。如果沒(méi)有政府信息的公開(kāi)，公眾的知情權(quán)便無(wú)從談起。因此可認(rèn)為，信息是否公開(kāi)是衡量一個(gè)社會(huì)是否是民主社會(huì)的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和條件，也是衡量這個(gè)社會(huì)是否具有真正的公眾參與的尺度。環(huán)評(píng)公眾參與中的信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)注意兩方面內(nèi)容；一是保證信息公開(kāi)的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、全面性；二是保障信息公開(kāi)的便利性。鄰避設(shè)施的建設(shè)對(duì)周?chē)h(huán)境、公眾都有較大的影響，因此要確保受項(xiàng)目直接影響的公眾能夠?qū)M建設(shè)施有充分的了解。因?yàn)橹挥兄楹蟛拍苄纬芍饔^判斷，表達(dá)訴求。環(huán)境信息應(yīng)當(dāng)被公開(kāi)，而且還要以全面的方式公開(kāi)，公開(kāi)一部分或選擇性公開(kāi)都不是實(shí)質(zhì)性公開(kāi)，都侵犯了公眾的知情權(quán)。此外，信息公開(kāi)的便利性也應(yīng)當(dāng)被強(qiáng)調(diào)。我國(guó)許多環(huán)評(píng)信息公示都存在規(guī)避公眾參與的嫌疑，主要原因在于公示地點(diǎn)不利于公眾方便地知曉。環(huán)評(píng)信息公開(kāi)應(yīng)通過(guò)政府網(wǎng)站、公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式進(jìn)行，更貼近公眾生活的公開(kāi)方式可能更容易達(dá)到知情的效果，比如小區(qū)公告欄、電子屏、公寓門(mén)口、車(chē)庫(kù)門(mén)口、政府官方微博等平臺(tái)，確保公眾能及時(shí)了解鄰避設(shè)施建設(shè)的環(huán)評(píng)進(jìn)展，進(jìn)而發(fā)揮監(jiān)督作用。全面而有效的環(huán)評(píng)信息公開(kāi)，是公眾充分參與的先決條件。

4.2 完善環(huán)評(píng)公眾參與方式保障參與有效性

在法律方面，我國(guó)規(guī)定的環(huán)評(píng)公眾參與方式豐富，賦予公眾在自環(huán)評(píng)委托，簽訂環(huán)評(píng)合同時(shí)起便可介入環(huán)評(píng)程序的權(quán)利。然而，不同的環(huán)評(píng)公眾參與方式均有其屬性特征，因此在適用方面應(yīng)區(qū)別對(duì)待。雖然《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》第十二條規(guī)定了公眾參與的形式，但卻沒(méi)有規(guī)定何種情形下應(yīng)適用何種方式調(diào)查公眾意見(jiàn)，這就給環(huán)評(píng)單位或建設(shè)單位留下了很大的操作空間。一般而言，要保障公眾參與的廣泛有效，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同環(huán)境問(wèn)題的項(xiàng)目，采用不同的參與方式。比如可以規(guī)定將發(fā)放問(wèn)卷作為公眾意見(jiàn)調(diào)查的基本和必須的方式，而針對(duì)反對(duì)比例較高的項(xiàng)目，可以再增加座談會(huì)、論證會(huì)或聽(tīng)證會(huì)，針對(duì)項(xiàng)目影響范圍大、環(huán)境問(wèn)題多、社會(huì)意義大的情況，應(yīng)分階段、分情況采用多種公眾參與方式，以便全面征求公眾意見(jiàn)，達(dá)成決策共識(shí)。

4.3 政府應(yīng)轉(zhuǎn)變管理理念加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通

解決該問(wèn)題的關(guān)鍵則在于政府的管理理念需要轉(zhuǎn)變。首先，政府應(yīng)承認(rèn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通中利益博弈的存在。盡管在鄰避設(shè)施規(guī)劃過(guò)程中的公眾參與對(duì)政府而言是不小的挑戰(zhàn)，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看具有未雨綢繆的前瞻性，也正是新型公共服務(wù)中所提倡的“花錢(qián)的目的是省錢(qián)”。其次，政府應(yīng)主動(dòng)保障公眾知情權(quán)，健全利益表達(dá)機(jī)制。公眾之所以面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出抵制情緒，很多情況下源于對(duì)鄰避設(shè)施的不了解，他們掌握的社會(huì)資源和知識(shí)都不夠充分，并且經(jīng)常受到強(qiáng)勢(shì)群體的侵害。主動(dòng)提供全面、及時(shí)、準(zhǔn)確的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息，健全合理利益訴求表達(dá)機(jī)制，使得政府和公眾進(jìn)行直接對(duì)話，對(duì)于化解二者之間的矛盾有著重要作用。

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