戴傳利

（1.中共安徽省委黨校 法學(xué)部，安徽 合肥 230022；2.安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230039）

一、引 言

自2008之后，地方政府融資平臺(tái)成為研究的熱點(diǎn)問題，主要是因?yàn)?009年3月份中央銀行與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》刺激地方政府融資平臺(tái)井噴式發(fā)展而引發(fā)的。一方面，大規(guī)模的地方政府融資平臺(tái)為地方政府解決發(fā)展資金瓶頸起到重大緩解作用，另一方面，快速無序發(fā)展的地方政府融資平臺(tái)也隱含著許多問題。理論上關(guān)于地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展方式、快速發(fā)展的原因、融資平臺(tái)的性質(zhì)、融資的方式、發(fā)行城投債、對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用、存在的風(fēng)險(xiǎn)及防范、融資監(jiān)管、債務(wù)管理、法律控制等方面的研究成果很多。一些學(xué)者對地方融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行了梳理，如秦德安和田靖宇（2010）、吳海西（2010）、張剛（2009）、李娜（2009）、安麗（2007）等［1］。

楊燕英、劉栓虎（2011）在從體制、機(jī)制、法制和監(jiān)管等方面,探析促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)的健康有序發(fā)展的有效路徑；劉亞莉（2011）分析了地方政府融資平臺(tái)存在的法律風(fēng)險(xiǎn)，并提出了防范建議；巴曙松（2009）對地方投融資平臺(tái)快速發(fā)展及其存在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析，提出了發(fā)行地方債券、增強(qiáng)融資平臺(tái)信息透明、加強(qiáng)資金監(jiān)管、探索地方財(cái)政破產(chǎn)、強(qiáng)化責(zé)任追究等方面建議；肖鋼（2009）主張商業(yè)銀行對地方融資平臺(tái)貸款應(yīng)該有保有壓，區(qū)分地方融資的不同項(xiàng)目實(shí)施分類監(jiān)管模式。梅建明（2011）在《關(guān)于地方政府融資平臺(tái)運(yùn)行的若干問題》一文中，指出地方政府融資平臺(tái)與地方官員任職有關(guān)等；田華杰（2011）分析融資平臺(tái)公司融資的借、用、還主體分離，造成監(jiān)管困難問題；肖玉香（2010）提出地方政府融資平臺(tái)采用股權(quán)投資基金形式；劉穎（2010）認(rèn)為應(yīng)該放寬法律約束，允許地方政府自行舉債，減少政府對投融資平臺(tái)的過度依賴；王曉曦（2010）認(rèn)為投融資平臺(tái)應(yīng)該成為“具有獨(dú)立行使民事權(quán)利和承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的市場主體”，從而促使投融資平臺(tái)經(jīng)營的市場化、規(guī)范化；朱相平（2009）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)劃定融資平臺(tái)與地方政府的責(zé)任邊界，對地方政府融資平臺(tái)的融資風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)監(jiān)管。

當(dāng)然理論上的研究成果遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些，難以一一列舉。國外的研究成果更多是集中在地方融資體制、地方政府城投債、借貸監(jiān)管規(guī)則等方面。Peterson在2002年亞洲發(fā)展銀行會(huì)議上提交的關(guān)于地方政府融資和債券市場融資的論文分析了地方政府信貸市場的兩種主要模式：銀行貸款和地方政府債券（美國）。Dillinger（2002）論述了巴西地方政府債務(wù)危機(jī)的救助及資產(chǎn)重組方法，等等。

二、我國地方政府融資平臺(tái)特點(diǎn)及其功能

（一）地方政府融資平臺(tái)特點(diǎn)

我國地方政府融資平臺(tái)經(jīng)歷了從探索建立到放手發(fā)展再到加強(qiáng)管理的過程，是近幾年來理論上研究的熱點(diǎn)問題之一。按照國務(wù)院“關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知”（國發(fā)［2010］19號(hào)）規(guī)定，地方政府融資平臺(tái)公司指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國有資產(chǎn)運(yùn)營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。通過舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極的作用。地方政府融資平臺(tái)的真正大規(guī)模發(fā)展是在2009年3月份以后①。

地方政府融資平臺(tái)具有以下特點(diǎn)：

第一，從我國地方政府融資平臺(tái)的產(chǎn)生和發(fā)展過程來看，我國地方政府融資平臺(tái)是我國城市化過程中政府行為的催生物。從“城投公司”、“市政公司”等地方政府融資平臺(tái)公司的命名中就可以看出，這類公司承擔(dān)的是城市化過程中城市投入、市政基礎(chǔ)設(shè)施的投融資業(yè)務(wù)。從1987年上海市成立的負(fù)責(zé)上海市投融資項(xiàng)目的“久事公司”開始，到2009年地方政府為了為了解決國家4萬億投資計(jì)劃中的地方配套資金2.82萬元而導(dǎo)致的地方政府融資平臺(tái)井噴式發(fā)展，無不與地方政府的推動(dòng)有關(guān)。融資平臺(tái)只是地方政府為了解決法律上無舉債權(quán)和擔(dān)保權(quán)等法律障礙而利用的替身，平臺(tái)發(fā)展的最大推手是地方政府，其發(fā)展既受國家宏觀政策的影響（比如，2008年下半年開始國家實(shí)施的積極財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策為平臺(tái)發(fā)展提供了機(jī)遇），也與地方政府“快出政績”的內(nèi)在需求有關(guān)。

第二，從融資平臺(tái)與政府的關(guān)系來看，融資平臺(tái)從屬于地方政府。其人、財(cái)、物、經(jīng)營行為等都在地方政府的掌控之中，徒有公司之名，而法人資格的獨(dú)立性不強(qiáng)。平臺(tái)公司的董事長、總經(jīng)理等都是政府任命的人員，很多人都是政府的辦公室（廳）、財(cái)政部門或者國資委等部門的人員兼任，或者由政府任命的其他人員擔(dān)任；融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)管理和資金使用也不是獨(dú)立的，往往受制于地方政府意愿，地方政府財(cái)政主管部門、金融辦、發(fā)改委、審計(jì)部門、監(jiān)察部門可以對融資平臺(tái)公司及其下屬公司實(shí)行監(jiān)督。平臺(tái)本身注冊的資產(chǎn)也來源于地方政府及其部門或機(jī)構(gòu)等注入的土地、股權(quán)或者財(cái)政撥款等，即使有的平臺(tái)公司通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓或者其他形式與私人資本合作，但其主要的資產(chǎn)還是屬于國有性質(zhì)，政府是其最大的股東，處于實(shí)際控制地位。

第三，從地方政府融資平臺(tái)公司的運(yùn)行來看，平臺(tái)的功能主要體現(xiàn)在其“融資”功能上。其設(shè)立的目的就是政府為了解決市政建設(shè)、民生項(xiàng)目支出等資金不足的問題。所以設(shè)立之后，融資是其主要的工作。從所融資金的來源來看，平臺(tái)的舉債融資來源主要有兩個(gè)途徑：銀行貸款和發(fā)行企業(yè)債券籌資②。

地方政府融資平臺(tái)大都以公司名義注冊，但其并不是以盈利為目的。其真正的目的是滿足繞開法律對地方政府舉債權(quán)的禁止，以公司的名義進(jìn)行融資，融到的資金再交由與其相關(guān)的政府或者部門投資使用，借、用、還是相互脫節(jié)的，在其貸款規(guī)模被壓縮以后，又通過發(fā)債、信托等融資方式進(jìn)行融資。信托融資是在國家強(qiáng)化對銀行貸款監(jiān)管以后而被許多融資平臺(tái)公司所使用的融資方式，但這不是地方政府融資的主要方式，也被2012年四部委“關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知”所限制，只有在有關(guān)監(jiān)管部門批準(zhǔn)的情況下才能組織購買信托、理財(cái)產(chǎn)品。公開宣傳、引導(dǎo)社會(huì)公眾參與融資平臺(tái)公司項(xiàng)目融資的行為也被禁止。這些對地方政府融資平臺(tái)公司的規(guī)范行為并非是想消滅地方融資平臺(tái)，而是要把其融資功能納入規(guī)范化管理，防止過度舉債。

（二）地方政府融資平臺(tái)公司功能

地方政府融資平臺(tái)公司功能就是其在于政府、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)建設(shè)和服務(wù)中等所表現(xiàn)出來的功效。我國地方政府融資平臺(tái)公司就像一個(gè)舞臺(tái)，其搭建是由政府推動(dòng)和創(chuàng)設(shè)，成立以后就成為一個(gè)很好的演出舞臺(tái)。地方政府、發(fā)改委、財(cái)政部門、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、銀行、項(xiàng)目主體、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、平臺(tái)公司自己等主體在這個(gè)舞臺(tái)上都扮演著重要的角色。以“融資”這種行為為主線，合演一部色彩斑斕的經(jīng)濟(jì)大劇。當(dāng)然，這只是個(gè)比喻，任何比喻都不能代替事物本身。我國地方政府融資融資平臺(tái)公司運(yùn)行畢竟是一個(gè)現(xiàn)實(shí)生活中的真實(shí)舞臺(tái)，受國家宏觀調(diào)控影響比較大，受行政權(quán)力干預(yù)比較多，受利益主體間的需求多元化影響，在我國城市化過程起到了重要的作用。

1.地方政府融資平臺(tái)公司為地方政府在現(xiàn)有的法律框架下舉債融資提供一個(gè)合法載體

我國《預(yù)算法》規(guī)定地方政府的財(cái)政平衡制度以及債券發(fā)行限制體現(xiàn)了立法者對地方政府負(fù)債行為的擔(dān)憂；《中國人民銀行法》和《貸款通則》也把地方政府排除在借貸主體之外，《擔(dān)保法》也不允許地方政府成為擔(dān)保主體。這些規(guī)定給地方政府債務(wù)融資套上了法律的緊箍咒。在財(cái)權(quán)上收而事權(quán)下方的中央和地方關(guān)系中，地方政府承擔(dān)了包括民生工程在內(nèi)的大量事務(wù)。與此同時(shí)，城市化要求擴(kuò)大配套的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些投資大部分也由地方政府承擔(dān)。

繁多的事權(quán)需要雄厚的資金支持為后盾，而一些地方的財(cái)政收入難以滿足支出的需求。政績的考核機(jī)制和社會(huì)的發(fā)展需求督促政府不能等到有錢后才去辦這些事情，負(fù)債發(fā)展成為地方政府必然的選擇。舉債權(quán)的法律禁止性規(guī)定和宏觀政策的鼓勵(lì)導(dǎo)致了地方政府債務(wù)融資平臺(tái)從萌芽到蓬勃發(fā)展，2013年審計(jì)結(jié)果表明從債務(wù)舉借主體看，2012年底債務(wù)余額中，融資平臺(tái)公司舉債占債務(wù)的45.67%，仍是主要的舉借主體。融資平臺(tái)公司債務(wù)余額增長較大，比2010年增加3227.34億元，增長比率為22.50%［2］。地方政府融資平臺(tái)不僅可以完成政府的債務(wù)融資的任務(wù)，還可以進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)營和管理，融資平臺(tái)公司之間可以相互擔(dān)保，一個(gè)融資平臺(tái)公司融資可以為其他平臺(tái)使用等等，不僅僅為政府融資解決了法律框架內(nèi)障礙，也為地方政府進(jìn)行預(yù)算外作業(yè)行為提供一個(gè)很好的避風(fēng)港，地方政府的許多不規(guī)范行為都是通過融資平臺(tái)公司進(jìn)行的。

2.改善了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

近10年來，我國城市化率約以一年一個(gè)百分點(diǎn)的速度增長?；旧闲纬闪舜笾行〕鞘信c小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，城鎮(zhèn)總?cè)丝谶_(dá)到近5億人。按照2050年達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，我國的城市化率到2050年必須達(dá)到70%～80%，這意味著在今后30多年的時(shí)間內(nèi)，中國的城市化率要以每年0.78%～1%的速度增長，每年約1000萬～1200萬人從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市。與居民生活直接相關(guān)的基本公共品，包括水、電、氣、道路交通、公益項(xiàng)目、文化娛樂設(shè)施項(xiàng)目等公共需求會(huì)直線上升。根據(jù)2013年審計(jì)結(jié)果，政府債務(wù)用于市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出87 806.13億元，占86.77%。

3.擴(kuò)大了內(nèi)需，為改善民生和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了資金支持

2008年年底的金融危機(jī)影響了各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也受到了重大影響。為了應(yīng)對危機(jī)，中國采取了相應(yīng)的財(cái)政和貨幣政策。實(shí)施了投資“4萬億”的拉動(dòng)內(nèi)需投資計(jì)劃，中央投資1.18萬億，地方政府配套2.82萬億，地方的配套資金中大部分來源于地方政府融資平臺(tái)公司的融資。據(jù)估計(jì)，2009年70%的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的資金是地方政府通過設(shè)立融資平臺(tái)公司從銀行貸款籌集而來的。因而，地方政府的融資平臺(tái)公司對保證項(xiàng)目資金的到位、及時(shí)開工、拉動(dòng)其他方面的配套生產(chǎn)和提供就業(yè)等方面起到了一定的積極作用。對我國成功應(yīng)對金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)、平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，地方政府通過融資平臺(tái)公司所籌集的資金，許多也用于支持災(zāi)后重建工作。汶川特大地震發(fā)生后，四川省各級政府籌措政府性債務(wù)資金558億元用于災(zāi)后重建，推動(dòng)災(zāi)后恢復(fù)重建的順利實(shí)施。

三、完善我國地方政府融資平臺(tái)公司監(jiān)管的必要性

我國地方政府融資平臺(tái)公司為地方籌措資金，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善城市基礎(chǔ)設(shè)施可謂功不可沒，但也受到頗多的非議，可以說是功過參半。對眾多的地方政府融資平臺(tái)公司如何處理？是一概“封殺”，還是繼續(xù)保留，抑或做其他處理？理論上一些學(xué)者提出取締地方政府融資平臺(tái)公司的主張，還有一些主張保留和改造。實(shí)務(wù)中，從2010年的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（以下簡稱為《通知》）規(guī)定來看，對待地方政府融資平臺(tái)公司的態(tài)度是分類處理、強(qiáng)化監(jiān)管。如何處理地方政府融資平臺(tái)公司不單純是一個(gè)理論問題，而是需要盡快解決的現(xiàn)實(shí)問題。既要考慮眼前需求，又要考慮長遠(yuǎn)發(fā)展趨勢，積極穩(wěn)妥地處理。應(yīng)該說國務(wù)院《通知》采取的處理方式是切中肯綮，比較可行的。但還存在以下問題：第一，措辭過于原則。“落實(shí)還款責(zé)任以后，對公司進(jìn)行妥善處理”，何謂“妥善處理”？是注銷？是改造？還是做其他處理？第二，該《通知》對地方政府融資平臺(tái)公司的處理只是提出了原則性的指導(dǎo)思想，缺乏具體的操作性規(guī)定，哪一類融資平臺(tái)公司保留為地方政府融資功能？融資的方式除了向銀行貸款之外是否可以采用其他方式？第三，如果沒有按照《通知》要求去做，誰來監(jiān)督地方政府，怎么監(jiān)督？要承當(dāng)什么樣的法律責(zé)任？等等，這些問題在后來的實(shí)踐中都已經(jīng)暴露出來，并在2013年的國家審計(jì)結(jié)果中得到了印證。

2014年4月30日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》，《意見》中提出建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。這指出了融資平臺(tái)公司發(fā)展的方向。但還只能算是宏觀性的指導(dǎo)，具體剝離的方式、路徑等語焉不詳，剝離目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之前必將有一個(gè)過渡階段。其理由如下：第一，財(cái)政部2014年5月19日出臺(tái)的《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》中只規(guī)定10個(gè)地方政府享有自行發(fā)行債券融資的權(quán)，而其他地方政府沒有被賦予債券融資權(quán)，其他地方政府如何融資？在對地方政府借貸和擔(dān)保權(quán)限制法律規(guī)則修改之前，通過融資平臺(tái)公司融資仍然是其主要渠道。第二，被賦予試點(diǎn)發(fā)行地方政府債券的地方政府發(fā)行債券額度是受到審批限額限制，根據(jù)國家財(cái)政部公布的資料，2014年試點(diǎn)十個(gè)地方政府發(fā)債數(shù)額為上海126億元、浙江137億元、廣東148億元、深圳42億元、江蘇174億元、山東137億元、北京105億元、青島25億元、江西143億元、寧夏55億元，這些有限的債券發(fā)行權(quán)是不能滿足各地方政府發(fā)展需要的。第三，地方地方融資平臺(tái)公司所承擔(dān)的社會(huì)公益性建設(shè)項(xiàng)目短期內(nèi)很難完全從政府中剝離出來，后續(xù)的項(xiàng)目融資功能也需要繼續(xù)保留，否則會(huì)造成半拉子工程。因此，完善地方政府融資平臺(tái)公司監(jiān)管仍然有現(xiàn)實(shí)必要性。

四、完善我國地方政府融資平臺(tái)公司監(jiān)管建議

完善地方政府融資平臺(tái)監(jiān)管是一個(gè)系統(tǒng)的工程。涉及的監(jiān)管主體很多，國家層面包括國務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、審計(jì)部門等；地方層面包括地方政府的上級政府及其相關(guān)職能部門、地方政府、地方政府的財(cái)政部門、發(fā)改委、金融監(jiān)管部門、地方審計(jì)、地方工商等部門。監(jiān)管的內(nèi)容也比較廣泛，從融資平臺(tái)公司的主體資格到融資過程及其資金使用、債務(wù)登記、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等，環(huán)節(jié)較多，內(nèi)容貫穿于融資平臺(tái)融資行為的事前、事中和事后。面對如此復(fù)雜的監(jiān)管系統(tǒng)，不能眉毛胡子一把抓，尚需分清輕重緩急，當(dāng)務(wù)之急，筆者認(rèn)為要做好以下事情。

（一）進(jìn)一步對地方政府融資平臺(tái)公司進(jìn)行分類清理

國務(wù)院《通知》下發(fā)之后，各地展開了對地方融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理活動(dòng)，但由于各地把握的寬嚴(yán)尺度不一，加之地方政府對融資平臺(tái)存在一定程度的依賴性等原因，有的地方政府并沒有完全按照《通知》精神進(jìn)行對地方政府融資平臺(tái)公司進(jìn)行分類清理。根據(jù)2013年6月審計(jì)署公布的審計(jì)結(jié)果，在國務(wù)院下發(fā)《通知》之后，融資平臺(tái)公司退出管理不到位。2011年以來，經(jīng)地方政府相關(guān)部門、融資平臺(tái)公司和債權(quán)銀行三方簽字，共有61家融資平臺(tái)公司按銀監(jiān)會(huì)規(guī)定轉(zhuǎn)為“退出類平臺(tái)”，但審計(jì)發(fā)現(xiàn)，上述公司中有55家未完全剝離原有政府性債務(wù)或繼續(xù)承擔(dān)公益性項(xiàng)目的建設(shè)融資任務(wù)，2012年底政府性債務(wù)余額為7414.83億元，其中有4個(gè)省本級和1個(gè)省會(huì)城市本級的18家融資平臺(tái)公司以轉(zhuǎn)為“退出類平臺(tái)”為由，少統(tǒng)計(jì)政府性債務(wù)2479.29億元，脫離了債務(wù)監(jiān)管［2］。筆者認(rèn)為，對地方政府融資平臺(tái)公司清理的任務(wù)不能單純地交給地方政府，建議由上級政府負(fù)責(zé)對地方政府融資平臺(tái)公司負(fù)責(zé)清理。地方各級政府可以成立“地方政府債務(wù)融資平臺(tái)公司清理小組”，負(fù)責(zé)對下級地方政府融資平臺(tái)公司進(jìn)行分類排查。首先，對于符合“退出類平臺(tái)”公司，要責(zé)令下級地方政府在明確債務(wù)承擔(dān)主體后，注銷這些平臺(tái)公司。其次，對于承擔(dān)地方政府公益性項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營任務(wù)的融資平臺(tái)公司，要按照《通知》要求精神，把為地方政府融資任務(wù)與其他業(yè)務(wù)分開，其償債責(zé)任應(yīng)該由地方政府財(cái)政承擔(dān)，平臺(tái)公司繼續(xù)保留，承擔(dān)該項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營任務(wù)。由于該項(xiàng)目本身沒有穩(wěn)定性的經(jīng)營性收入，所以其后期運(yùn)營的費(fèi)用也應(yīng)該納入到地方政府財(cái)政預(yù)算范圍內(nèi)，項(xiàng)目建成后建議把平臺(tái)公司進(jìn)行非公司化改造，否則就會(huì)出現(xiàn)徒有“公司”之名，而無“公司”之實(shí)。

再次，對于為了公益性項(xiàng)目融資并且以穩(wěn)定經(jīng)營性收入（或者自身其他收益）償還債務(wù)的地方政府融資平臺(tái)公司，要按照《通知》要求以公司法為依據(jù)完善公司治理結(jié)構(gòu)，計(jì)算成本和收益。筆者認(rèn)為該類公司可以繼續(xù)承擔(dān)為地方政府債務(wù)融資功能?？梢砸云涮卦S經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)、項(xiàng)目資產(chǎn)等作為抵押向銀行貸款，確保項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的后續(xù)資金需要。在實(shí)踐中，一些融資平臺(tái)公司發(fā)行城投債券，類似于美國的市政債券，為公益性項(xiàng)目融資的一種方式，該種方式融資應(yīng)該需要立法限定資金用途、規(guī)范發(fā)行程序、確定償債保障等。

第四，承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資的地方政府融資平臺(tái)公司，應(yīng)該按照公司法規(guī)定的公司類型進(jìn)行改造，與地方政府進(jìn)行剝離，不應(yīng)該再承擔(dān)為地方政府融資的功能，按照市場化公司運(yùn)營模式經(jīng)營，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，自負(fù)盈虧，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。該類公司發(fā)行債券應(yīng)該符合《公司法》和《債券法》的規(guī)定，發(fā)行的債券完全為企業(yè)債券性質(zhì)，與市政債券截然不同。

（二）理順地方政府融資平臺(tái)公司與地方政府的關(guān)系

許多地方政府隱性債務(wù)都是潛伏在融資平臺(tái)公司當(dāng)中，地方政府與融資平臺(tái)之間具有連體式的親密關(guān)系，欲對地方政府債務(wù)融資行為規(guī)范化管理，需理清地方政府與融資平臺(tái)公司的關(guān)系。實(shí)踐中，融資平臺(tái)公司是由地方政府出資設(shè)立的，其負(fù)責(zé)人多是地方政府委派的人員，融資平臺(tái)公司的運(yùn)營行為也多由地方政府決定。隨著對地方政府融資平臺(tái)公司分類清理后，除了上述“退出類”融資平臺(tái)公司之外的其他三類平臺(tái)公司都應(yīng)當(dāng)與地方政府剝離開來，其由地方政府出資形成的公司資產(chǎn)應(yīng)該作為國有資產(chǎn)，交由國有資產(chǎn)管理部門代表政府部門行使所有權(quán)人權(quán)利，確保國有資產(chǎn)保值增值。引入社會(huì)資本參與融資平臺(tái)公司進(jìn)行股權(quán)結(jié)構(gòu)改造時(shí)，必須保證國有資產(chǎn)不能流失。對地方政府已經(jīng)形成的債務(wù)進(jìn)行分類登記，劃清責(zé)任，該由地方政府財(cái)政承擔(dān)還債義務(wù)的，要納入到地方政府財(cái)政預(yù)算支出范圍；以公益性項(xiàng)目本身產(chǎn)生受益作為償債擔(dān)?；蛘邅碓吹?，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行借貸合同約定，由項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流償還債務(wù)。因非公益性項(xiàng)目融資產(chǎn)生的債務(wù)應(yīng)該由融資平臺(tái)公司償還債務(wù)，合同另外約定由地方政府承擔(dān)償還義務(wù)或者由地方政府擔(dān)保的，根據(jù)合同法及其他法律、法規(guī)規(guī)定，地方政府在合同有效范圍內(nèi)承擔(dān)償還責(zé)任，合同無效的按無效合同處理。

（三）增強(qiáng)融資平臺(tái)公司債務(wù)信息透明性，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控

對地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的管理主要包括兩個(gè)方面：存量債務(wù)和新增債務(wù)。國務(wù)院《通知》對融資平臺(tái)公司向銀行金融機(jī)構(gòu)貸款提出“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進(jìn)行全面清理。對融資平臺(tái)債務(wù)打開、核對是對存量債務(wù)的信息探底，做到“摸清底數(shù)，心中有數(shù)”。這為建立地方政府融資平臺(tái)債務(wù)信息管理系統(tǒng)、統(tǒng)計(jì)報(bào)告和會(huì)計(jì)核算奠定了基礎(chǔ)。在掌握融資平臺(tái)公司存量債務(wù)的前提下，才能根據(jù)平臺(tái)公司的資產(chǎn)與債務(wù)總量對比中來決定是否對融資平臺(tái)進(jìn)行新的貸款業(yè)務(wù)。《通知》對加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司融資管理和金融機(jī)構(gòu)信貸管理提出了很好的要求，為構(gòu)建對地方政府債務(wù)融資監(jiān)管法律框架提供了很好的實(shí)踐指導(dǎo)。

融資平臺(tái)公司的債務(wù)是一個(gè)不斷變化的數(shù)值，要在償債率、負(fù)債率等債務(wù)規(guī)模數(shù)值建立和完善之后，結(jié)合這些數(shù)值目標(biāo)對融資平臺(tái)公司債務(wù)加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控成為一種必要。動(dòng)態(tài)監(jiān)控的目標(biāo)是把融資平臺(tái)公司債務(wù)總量控制在安全要求值范圍內(nèi)，為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制作用的發(fā)揮準(zhǔn)備條件。

（四）完善平臺(tái)公司融資擔(dān)保制度

在財(cái)政能力成為一個(gè)問題的背景下增加地方政府貸款，要考慮地方稅收的調(diào)整。稅收收入和資產(chǎn)擔(dān)保機(jī)制的運(yùn)用將有助于確保未來的貸款的償還。實(shí)施區(qū)域發(fā)展預(yù)算的干預(yù)和違約或者破產(chǎn)立法也大大有助于這方面保障［3］。在融資平臺(tái)公司的融資實(shí)踐中，由于銀行為了擴(kuò)大自己的業(yè)務(wù)量以及對融資平臺(tái)公司背后的地方政府信用的篤信，金融機(jī)構(gòu)對融資平臺(tái)公司貸款風(fēng)險(xiǎn)防范措施往往被疏忽。如何對融資平臺(tái)公司貸款進(jìn)行“整改保全”？對融資平臺(tái)公司融資債務(wù)增信的重要方式之一是要求融資平臺(tái)公司為自己的貸款提供擔(dān)保。這種擔(dān)保主要有四種形式：融資平臺(tái)公司項(xiàng)目資產(chǎn)抵押（質(zhì)押）、項(xiàng)目收益權(quán)（收費(fèi)權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等）質(zhì)押、地方政府保證、其他公司擔(dān)保。融資平臺(tái)公司資產(chǎn)可以分為可以分為可抵押資產(chǎn)和不可抵押資產(chǎn)。法律、法規(guī)禁止成為抵押物的公共資產(chǎn)不能作為抵押財(cái)產(chǎn)，否則抵押合同無效。融資平臺(tái)公司以項(xiàng)目收益權(quán)（收費(fèi)權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等）進(jìn)行質(zhì)押擔(dān)保的，是否有效關(guān)鍵看質(zhì)押權(quán)本身性質(zhì)是否具有專屬行政機(jī)關(guān)行使，如果不是專屬行政機(jī)關(guān)行使的權(quán)利（力），只要借貸雙方同意便可以成為質(zhì)押客體。隨著我國社會(huì)管理模式的創(chuàng)新，許多傳統(tǒng)意義上專屬于行政機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，可以讓渡給社會(huì)其他主體行使，出現(xiàn)了行政權(quán)社會(huì)化現(xiàn)象。隨著行政權(quán)社會(huì)化范圍的擴(kuò)大，可以作為質(zhì)押權(quán)的客體范圍也在不斷擴(kuò)大。讓社會(huì)資本參與融資平臺(tái)公司之后，可以把一些公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品等供給主體社會(huì)化，有利于提高社會(huì)資金的使用效率，降低行政管理成本，更多地滿足人們的公共需求。

地方政府能否為融資平臺(tái)公司債務(wù)融資提供擔(dān)保？根據(jù)我國擔(dān)保法規(guī)定，除了經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸之外，國家機(jī)關(guān)，包括地方國家機(jī)關(guān)不得為保證人。以公益為目的的學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體也不得為保證人，為實(shí)現(xiàn)公益目的的教育設(shè)施等公益性財(cái)產(chǎn)也不得作為抵押對象。但實(shí)踐中，地方政府把這些資產(chǎn)注入平臺(tái)公司，違法、違規(guī)提供擔(dān)保、變相提供擔(dān)保的事情卻屢見不鮮。國務(wù)院《通知》也明令禁止地方政府違法、違規(guī)為融資平臺(tái)公司提供擔(dān)保，但根據(jù)2013年6月審計(jì)署公布的審計(jì)結(jié)果，地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔(dān)保仍有3359.15億元；仍有部分地方將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地等以資本金形式違規(guī)注入71家融資平臺(tái)公司，涉及金額544.65億元［2］。一面是法律、文件明確禁止，另一面是地方政府冒險(xiǎn)頂風(fēng)作案。何也？這不得不讓我們反思其中原因。筆者認(rèn)為究其原因有三，一是地方政府有為融資平臺(tái)擔(dān)保的現(xiàn)實(shí)需求；二是我們對地方領(lǐng)導(dǎo)考核指標(biāo)過分追究經(jīng)濟(jì)性；三是法律后果設(shè)定和責(zé)任追究機(jī)制不夠嚴(yán)厲。既然現(xiàn)實(shí)又需求，就要在需求與監(jiān)管之間尋求某種平衡。融資平臺(tái)公司融資的目的很多是為了發(fā)展地方公益性事業(yè)，滿足社會(huì)公共產(chǎn)品需求，為公共服務(wù)均等化做出了很多貢獻(xiàn)。這些是地方政府職能之所在，應(yīng)該是地方財(cái)權(quán)范圍內(nèi)要做的事情，所以從邏輯上講，地方政府應(yīng)該為社會(huì)提供公益性事業(yè)的融資平臺(tái)公司債務(wù)負(fù)責(zé)。在法律上應(yīng)該調(diào)整擔(dān)保限制性規(guī)定，允許地方政府在符合規(guī)定的條件下為融資平臺(tái)公司債務(wù)融資提供擔(dān)保，把這種擔(dān)保范圍納入到地方財(cái)政預(yù)算范圍，對于所擔(dān)保的公益性債務(wù)融資承擔(dān)最終償還兜底責(zé)任。正如有的人提出的，地方政府可以為融資平臺(tái)公司發(fā)債提供擔(dān)保,但需要符合一定的規(guī)定,比如地方政府總擔(dān)保額必須小于其收入的一定比例,以及單個(gè)城投公司從一個(gè)地方政府獲得的擔(dān)保額不得超過該地方政府對所有城投公司和擔(dān)保額的一定比例［4］。地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行股權(quán)多元化改革之后，地方政府只以出資額為限對融資平臺(tái)公司債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。

融資平臺(tái)公司以地方政府注入的土地作為融資擔(dān)保的有兩個(gè)問題需要解決。一是土地使用權(quán)主體是誰？如果是地方政府融資平臺(tái)公司享有所有權(quán)，那么使用權(quán)的取得方式是什么？二是以土地作為融資借貸抵押，其價(jià)值如何計(jì)算？從現(xiàn)實(shí)的操作來看，地方政府多是把土地?zé)o償注入地方政府融資平臺(tái)公司，以土地的預(yù)期增值后價(jià)格進(jìn)行抵押融資。這就增加了土地融資的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。這個(gè)問題也引發(fā)了國家的關(guān)注。2003年，我國中央政府要求銀行金融機(jī)構(gòu)貸款給地方政府時(shí)不能以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后預(yù)期土地價(jià)格進(jìn)行評估，而應(yīng)該以土地抵押時(shí)的當(dāng)期市場價(jià)格進(jìn)行評估抵押，但這些規(guī)定在多大程度上得到地方政府的遵守？為此，需要改變地方政府為融資平臺(tái)公司注入土地的方式，把融資平臺(tái)公司從地方政府剝離后，地方政府不再對融資平臺(tái)公司注入土地使用權(quán)，過去注入的按照市價(jià)評估確定價(jià)值后為轉(zhuǎn)化為地方政府在融資平臺(tái)公司的股權(quán)。融資平臺(tái)公司要想獲得新的土地使用權(quán)需經(jīng)過公開拍賣程序而獲得，可以確立同等價(jià)格條件下，融資平臺(tái)公司優(yōu)先規(guī)則（基于其公益性目的）。融資平臺(tái)公司以劃撥方式取得土地使用權(quán)的必須符合土地法等規(guī)定的劃撥使用權(quán)條件。融資平臺(tái)以土地使用權(quán)進(jìn)行抵押借貸的要按照土地的當(dāng)期價(jià)值評估。當(dāng)然，即便是按照當(dāng)期價(jià)值評估，土地價(jià)格可能會(huì)隨著房地產(chǎn)市場的變化而貶值，所以，尚需建立相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度。劉琍琍提出的短期內(nèi)可行的改革方案很有討論價(jià)值，包括對由土地及其他固定資產(chǎn)抵押的銀行貸款進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估,為土地交易收入建立土地信托或特別基金,并禁止將賣地或土地租賃收入轉(zhuǎn)變成當(dāng)期預(yù)算。她認(rèn)為從中期來看,更多有挑戰(zhàn)性的改革包括:土地資產(chǎn)管理、規(guī)定抵押/貸款比率、將土地融資與中期財(cái)政規(guī)劃和資本預(yù)算關(guān)聯(lián)起來［5］。

注 釋：

①2009年3月，中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)［2009］92號(hào)），提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。這個(gè)規(guī)定迎來了地方政府融資平臺(tái)發(fā)展的春天。

②根據(jù)2011年6月1日晚間央行發(fā)布的《2010年中國區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》公布的關(guān)于地方政府融資平臺(tái)貸款的專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，截至2010年年末，全國共有地方政府融資平臺(tái)1萬余家，較2008年年末增長25%以上。

［1］劉艷華，洪功翔.地方政府融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究述評［J］.財(cái)政研究，2011，（6）：77-79.

［2］中華人民共和國審計(jì)署辦公廳.2013年第24號(hào)公告：36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果［EB/OL］.（2013-06-10）［2014-03-22］.http://www.audit.gov.cn/n1992130/n19921 50/n1992500/3291665.html.

［3］Lewis Blane D.Local Government Borrowing and Repayment in Indonesia:Does Fiscal Capacity Matter?［J］.World Development，2003，31（6）：1047-1063.

［4］田黎明.我國地方政府債務(wù)問題及對策研究［D］.長沙：湖南大學(xué)，2011.

［5］劉琍琍.地方政府債務(wù)融資及其風(fēng)險(xiǎn)管理［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2010（46)：2-29.