薛曉星

海關(guān)思想解放和深化改革之路徑辨析

薛曉星

海關(guān)落實(shí)黨的十八大精神和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指示，勢必加快推進(jìn)改革。深化改革啟動(dòng)之際，需要在思想層面全面分析研判面臨的主要矛盾、與時(shí)俱進(jìn)解放思想、明確改革目標(biāo)以及將近期目標(biāo)與中長期發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)；在改革的路徑選擇上，提出以風(fēng)險(xiǎn)管理為中心環(huán)節(jié)，改革海關(guān)管理模式、決策方式、運(yùn)作機(jī)制，提升管理水平。

思想解放；海關(guān)管理；海關(guān)改革

改革開放以來，伴隨著開放型經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，海關(guān)管理制度等各方面改革持續(xù)不斷。在適應(yīng)形勢要求盡職履責(zé)、把好國門的同時(shí)，或主動(dòng)順勢而為，適應(yīng)對外貿(mào)易的新情況、解決企業(yè)遇到的新問題，起到了助推器作用；或超前謀劃，借鑒發(fā)達(dá)國家通行做法、改進(jìn)和優(yōu)化通關(guān)監(jiān)管模式，發(fā)揮了加速器作用。在積極履職促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，海關(guān)自身現(xiàn)代化建設(shè)水平也獲得同步提升。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期、改革進(jìn)入深水區(qū)，海關(guān)如何落實(shí)黨的十八大精神，同步推進(jìn)自身的改革，已成為迫在眉睫的首要任務(wù)。

一、海關(guān)改革在思想層面應(yīng)當(dāng)解決的問題

黨的十八大明確了“兩個(gè)一百年”的發(fā)展目標(biāo)，堅(jiān)持深化改革擴(kuò)大開放的發(fā)展戰(zhàn)略。在新一輪改革開始啟動(dòng)的關(guān)鍵時(shí)期，有必要對海關(guān)近年來改革和發(fā)展歷程進(jìn)行全面評估，既要總結(jié)成績和經(jīng)驗(yàn)以資借鑒，也要反思不足和教訓(xùn)以期避免，更應(yīng)當(dāng)確立科學(xué)的理念來謀劃和指導(dǎo)新一輪改革。筆者認(rèn)為，海關(guān)在推進(jìn)改革過程中應(yīng)著力解決四方面問題：

（一）深化改革需要準(zhǔn)確研判面臨的主要矛盾

除了海關(guān)監(jiān)管與通關(guān)效率這對基本矛盾以外，較長時(shí)期以來，海關(guān)還面臨著業(yè)務(wù)量快速增長與人力資源相對不足的矛盾，都一并作為主要矛盾來研究解決。歷經(jīng)通關(guān)作業(yè)改革和信息技術(shù)廣泛應(yīng)用，管得住與通得快的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，為應(yīng)對監(jiān)管任務(wù)繁重的壓力，緩解人力資源不足的困境，中央政府在給海關(guān)增加機(jī)構(gòu)和編制的同時(shí)，增派武警協(xié)助海關(guān)執(zhí)法，加強(qiáng)了整體監(jiān)管力量。雖然對外貿(mào)易持續(xù)增長與海關(guān)人力資源相對不足的矛盾仍然存在，但明顯已不再是主要矛盾。

種種跡象表明，海關(guān)能力建設(shè)與形勢要求不相適應(yīng)的問題已經(jīng)上升為海關(guān)面臨的主要矛盾。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是新形勢下新任務(wù)以及新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)發(fā)展對傳統(tǒng)海關(guān)監(jiān)管模式提出挑戰(zhàn)。隨著我國開放型經(jīng)濟(jì)達(dá)到一定規(guī)模，對外開放口岸和特殊監(jiān)管區(qū)域激增，新業(yè)態(tài)層出不窮，服務(wù)貿(mào)易和跨境電子商務(wù)等新型運(yùn)作模式對海關(guān)監(jiān)管提出了相當(dāng)多的需求和挑戰(zhàn)，特別是黨中央提出全面建成小康社會(huì)目標(biāo)、推進(jìn)中國特色社會(huì)主義“五位一體”總布局，都要求海關(guān)從戰(zhàn)略層面及時(shí)甚至超前研究落實(shí)措施，適時(shí)出臺(tái)與新業(yè)態(tài)和新變化相適應(yīng)的監(jiān)管措施和解決辦法，更加重視提升監(jiān)管效率和效益。但目前海關(guān)缺乏與宏觀大局相適應(yīng)的中長期戰(zhàn)略安排，在方法上仍沿用“分兵把守式”粗放型管理模式，什么都想管住，什么都想管好，雖然支持發(fā)展的主觀愿望十分迫切，但一些配套辦法遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，決策初衷與執(zhí)行效果差距較大。二是全球經(jīng)濟(jì)低迷形勢下，企業(yè)經(jīng)營困難、效益走低，同時(shí)地方政府關(guān)注政績的壓力，給海關(guān)監(jiān)管與服務(wù)帶來考驗(yàn)。中國出口商品和企業(yè)經(jīng)營在國際市場頻繁面臨制裁與限制，對外貿(mào)易形勢極不樂觀，地方政府對外貿(mào)增長的期待，以及企業(yè)對特殊政策的渴求、監(jiān)管環(huán)境的寬松，要求海關(guān)既要立足大局提出積極對策和支持措施，也要有足夠的政治智慧，化解地方政府對外貿(mào)數(shù)據(jù)增長的不當(dāng)要求和動(dòng)作，這是海關(guān)為國分憂的職責(zé)所在。然而，媒體和社會(huì)對海關(guān)工作特別是對外貿(mào)數(shù)據(jù)增長的質(zhì)疑一時(shí)難以平息。三是公眾對政府公信力建設(shè)、政務(wù)公開的高期望值，以及網(wǎng)絡(luò)問政、社會(huì)輿論監(jiān)督的廣泛化壓力，海關(guān)自身隊(duì)伍管理和凝聚力工程面臨困境和難題。少數(shù)單位及一些海關(guān)人員的違紀(jì)案例和貪污腐敗行為頻遭媒體和網(wǎng)絡(luò)曝光追問；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)海關(guān)人員因規(guī)范津補(bǔ)貼后，實(shí)際收入低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員，內(nèi)部管理的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求與現(xiàn)實(shí)生活面對的困窘，直接影響隊(duì)伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力；基層對上級不斷推出的創(chuàng)新舉措不以為然、參與熱情低，關(guān)員跳槽現(xiàn)象多發(fā)、慢作為甚至不作為等消極怠工情緒降低了效率，有損海關(guān)的外部形象。任何應(yīng)對處置失當(dāng)，都有可能遭到政府部門、企業(yè)以及媒體責(zé)難，出現(xiàn)信任危機(jī)甚至被上層追究問責(zé)。

因此，在復(fù)雜多變的內(nèi)外環(huán)境面前，在中央宏觀決策明確的情況下，海關(guān)從決策到管理直至執(zhí)行層，如何主動(dòng)積極作為，在改革中創(chuàng)造解決矛盾的軟環(huán)境并化解矛盾，能力建設(shè)顯得尤為重要。

（二）深化改革需要與時(shí)俱進(jìn)解放思想

新一輪政治經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是提升政府管理水平，推進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)。海關(guān)改革也必然要圍繞這一目標(biāo)找準(zhǔn)定位，解決面臨的主要矛盾和突出問題。海關(guān)改革管理和運(yùn)行制度必然要簡政放權(quán)、觸及部門自身利益，這不僅需要決策層改革的魄力和勇氣，需要有改革的智慧和共識(shí)，更需要進(jìn)一步解放思想樹立正確的改革理念。“解放思想，是黨的思想路線的本質(zhì)要求，是我們應(yīng)對前進(jìn)道路上各種新情況新問題、不斷開創(chuàng)事業(yè)新局面的一大法寶”。①胡錦濤2007年6月25日在中央黨校省部級干部進(jìn)修班上的講話。解決當(dāng)前海關(guān)面臨的矛盾和問題，同樣需要解放思想這一法寶。

解放思想首先要有思想。一是要有獨(dú)特的站位。在貫徹黨的十八大精神前提下，圍繞維護(hù)國家利益大局，推進(jìn)海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)。二是要堅(jiān)持實(shí)事求是的思想路線?？陀^分析近年來海關(guān)改革方式和得失，不回避矛盾，不推脫問題，勇于剖析和糾正粗放型改革的思想根源，防止經(jīng)驗(yàn)主義思維主導(dǎo)下再出臺(tái)頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳“創(chuàng)可貼”式改革，堅(jiān)持以唯物辯證法為指導(dǎo)，準(zhǔn)確研判形勢，做到“不唯上、不唯書、只唯實(shí)，交換、比較、反復(fù)”。②參見陳云：《陳云文選（第3卷）》，人民出版社1995年版。三是要走群眾路線。改革不只是總署黨組的任務(wù)，頂層設(shè)計(jì)也不是業(yè)務(wù)司局做規(guī)劃或少數(shù)精英做文章，有必要在全國海關(guān)開展“解放思想深化改革”主題大討論，與管理相對人廣泛開展管理模式的深度探討。不僅決策層需要解放思想，還應(yīng)結(jié)合群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，鼓勵(lì)不同思想觀念碰撞，激發(fā)海關(guān)關(guān)員及企業(yè)、公眾參加改革的積極性，調(diào)動(dòng)管理相對人的參與熱情，形成匯聚共識(shí)的改革和發(fā)展理念。四是要敢于碰硬。在利益博弈中堅(jiān)持公平公正，排除墨守成規(guī)的本位主義和形式主義干擾，以正確的政績觀和以人為本的發(fā)展觀推動(dòng)改革。五是要高瞻遠(yuǎn)矚兼收并蓄，善于學(xué)習(xí)利用人類文明成果取長補(bǔ)短。只有在思想解放、觀念碰撞的過程中，厘清海關(guān)依據(jù)什么改革、怎樣改革和如何推進(jìn)改革等疑惑，才能用新的發(fā)展理念，為新一輪海關(guān)改革提供源動(dòng)力。

（三）深化改革需要有明確的追求目標(biāo)

新一輪改革應(yīng)遵循三個(gè)前提：一是必須實(shí)事求是，不犯急躁冒進(jìn)的錯(cuò)誤。在社會(huì)主義初級階段，海關(guān)推進(jìn)改革首先要冷靜地面對現(xiàn)實(shí)障礙。從外部環(huán)境看，生產(chǎn)關(guān)系阻礙生產(chǎn)力發(fā)展是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的共性問題，海關(guān)不可能超越現(xiàn)階段社會(huì)征信水平、企業(yè)經(jīng)營狀況和管理水平這一基本現(xiàn)實(shí)盲目改革，推進(jìn)改革的步驟和力度必須與國家整體戰(zhàn)略保持一致，避免脫離現(xiàn)實(shí)急于求成。二是必須更加關(guān)注效益而非自身權(quán)力。不能忽視計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代慣性思維影響，擔(dān)心“一放就亂”，把住行政許可事項(xiàng)不放，事無巨細(xì)發(fā)文件作指示，雖加班加點(diǎn)操勞忙碌，但只講程序不講效率，只重形式不重結(jié)果，既管不了也管不好。三是必須貼近基層解決實(shí)質(zhì)性問題。不能忽視封建思想殘余觀念作祟和官本位思想，習(xí)慣于聽上級話跟感覺走，報(bào)喜不報(bào)憂，經(jīng)驗(yàn)主義、官僚習(xí)氣、形式主義或隱或現(xiàn)，企業(yè)呼聲再高、基層建議再好、下級意見再多也得不到重視，把住“一畝三分地”，既管不準(zhǔn)也管不精。正在開展的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)正是清除這些障礙的對癥之藥，是為改革開道的思想利器。

新一輪改革應(yīng)有一個(gè)明確的目標(biāo)：適應(yīng)和滿足中國社會(huì)主義初級階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展，貼近內(nèi)外需求，簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，與國際海關(guān)通行做法有機(jī)銜接，形成具有現(xiàn)代化特征的管理理念、業(yè)務(wù)模式、管理制度等一整套體系，建成具有中國特色的社會(huì)主義海關(guān)。

新一輪改革應(yīng)體現(xiàn)“三不”原則：不能把局部的修修補(bǔ)補(bǔ)和管理改良等同于改革，簡單地把職能事務(wù)按三級事權(quán)作量的切割整合；不能把改革僅局限于看得見摸得著見效快的通關(guān)現(xiàn)場，一味求新求快求簡，博眼球樹形象；也不能把改革出發(fā)點(diǎn)僅僅定位在防控風(fēng)險(xiǎn)制約關(guān)員用權(quán)，或者想方設(shè)法管住企業(yè)上，在操作流程和監(jiān)督內(nèi)控環(huán)節(jié)上設(shè)置繁復(fù)的手續(xù)，浪費(fèi)人力資源且離散人心。

新一輪海關(guān)改革應(yīng)聚焦三個(gè)點(diǎn)：一是忠誠維護(hù)國家和人民的利益，在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，無可挑剔地履行好法律賦予的職責(zé)；二是圍繞解放和促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中與海關(guān)履行職能相關(guān)的矛盾和難題，尤其要化解因海關(guān)自身管理體制或制度設(shè)計(jì)原因造成的物流阻礙，尊重規(guī)律，提高效率，支持企業(yè)參與兩個(gè)市場競爭；三是創(chuàng)新管理理念，為基層海關(guān)和關(guān)員降壓減負(fù)，借鑒發(fā)達(dá)國家海關(guān)監(jiān)管成熟經(jīng)驗(yàn)，改革管理制度，合理設(shè)置流程和崗位，明晰事權(quán)和責(zé)任，充分體現(xiàn)以人為本。

（四）深化改革需要將近期目標(biāo)與中長期發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)

伴隨著現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，上世紀(jì)末海關(guān)制定現(xiàn)代海關(guān)制度八大體系戰(zhàn)略，五年后海關(guān)加快現(xiàn)代化建設(shè)步伐，出臺(tái)現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、對海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)起到了重要導(dǎo)向和推動(dòng)作用。從八大體系構(gòu)想到第二步戰(zhàn)略規(guī)劃推進(jìn)，改革歷程充滿曲折、步履蹣跚，實(shí)際成效事倍功半。究其原因，既有決策層缺乏系統(tǒng)思維、執(zhí)行戰(zhàn)略規(guī)劃剛性不強(qiáng)的問題，也有職能部門協(xié)同意識(shí)差、推進(jìn)落實(shí)不到位的問題，還有理想化目標(biāo)與實(shí)施過程中形勢多變，困難與阻力重重、主觀愿望與客觀現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)等問題。

“摸著石頭過河”的時(shí)代已經(jīng)過去，改革不僅要繼承過去積累的有益經(jīng)驗(yàn)，明確方向和堅(jiān)定決心，更要有科學(xué)的規(guī)劃和策略。在國家“十二五”戰(zhàn)略規(guī)劃全面實(shí)施的重要?dú)v史時(shí)期，海關(guān)履行把關(guān)職能需要更加盡職到位，同時(shí)要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)需求為導(dǎo)向制定簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的近期改革目標(biāo)，還要有服務(wù)國家利益大局、履職到位的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃。把管少、管好作為實(shí)現(xiàn)近期目標(biāo)的要求，在此基礎(chǔ)上向管準(zhǔn)、管精努力，實(shí)現(xiàn)中長期預(yù)期目標(biāo)。海關(guān)改革開放30多年的實(shí)踐證明，理性思考充分、工作方針正確、戰(zhàn)略規(guī)劃得當(dāng)，海關(guān)事業(yè)的發(fā)展就容易凝聚力量順利推進(jìn)，能夠得到各方面的認(rèn)可，反之則易于犯錯(cuò)跑偏。實(shí)踐還表明，流于形式的號召、缺少行業(yè)文化的口號難以成為指引改革的指導(dǎo)思想；缺乏系統(tǒng)思維的決策難以經(jīng)受實(shí)踐的考量，急功近利的短平快創(chuàng)新也難以長久。需要堅(jiān)持正確的海關(guān)工作方針，“站位國際化視角，研究海關(guān)服從于服務(wù)于國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略的目標(biāo)選擇和發(fā)展路徑，形成海關(guān)發(fā)展階段性戰(zhàn)略規(guī)劃，契合國際貿(mào)易規(guī)則和國際海關(guān)發(fā)展趨勢?！?/p>

二、深化海關(guān)改革的路徑選擇

深化海關(guān)改革是時(shí)代的要求，也是海關(guān)自身發(fā)展的要求。海關(guān)新一輪改革是系統(tǒng)工程，涉及方方面面，限于篇幅，關(guān)于改革路徑選擇，筆者認(rèn)為首要是解決方向問題，重點(diǎn)要針對管理模式、決策方式、運(yùn)作機(jī)制和提升管理水平等方面加大改革力度。

（一）以黨的十八大精神為指針，明確海關(guān)改革方向

黨的十八大報(bào)告提出：“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用?！睂ｊP(guān)而言，處理好政府與市場的關(guān)系，就是遵循經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，把握海關(guān)的基本矛盾和主要矛盾，將海關(guān)監(jiān)管行為融于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、內(nèi)外貿(mào)物流以及企業(yè)間聯(lián)動(dòng)、區(qū)域間聯(lián)動(dòng)之中，重新審視海關(guān)手中的行政許可事項(xiàng)和監(jiān)督管理行為，能在事中事后監(jiān)管解決的事項(xiàng)，就應(yīng)簡化事前審批；能讓市場、企業(yè)自律解決的，就應(yīng)放權(quán)給市場，讓行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)中介組織發(fā)揮應(yīng)有的作用；能在現(xiàn)場解決的監(jiān)管通關(guān)問題，盡量放權(quán)到基層海關(guān)，強(qiáng)化后臺(tái)運(yùn)行中的監(jiān)督內(nèi)控工作，上下形成合力，在管少、管好、管準(zhǔn)、管精上下功夫，在化解矛盾上求實(shí)效。

（二）以風(fēng)險(xiǎn)管理為中心環(huán)節(jié)，改革海關(guān)管理模式

15年前中國海關(guān)引入海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理理念，10年前海關(guān)總署發(fā)布《2004—2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，提出以風(fēng)險(xiǎn)管理為中心環(huán)節(jié)，建設(shè)耳聰目明的現(xiàn)代化海關(guān)，5年前風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)入實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用，風(fēng)險(xiǎn)分析指令和參數(shù)提示滲透進(jìn)海關(guān)業(yè)務(wù)全過程，為提高監(jiān)管效能、保障分類通關(guān)和無紙化通關(guān)改革作出了重要貢獻(xiàn)，同時(shí)催生指揮中心的模擬運(yùn)作，逐漸從分散起作用到影響戰(zhàn)略方向、從后臺(tái)支持向前臺(tái)指揮延伸，越來越表現(xiàn)出現(xiàn)代海關(guān)制度建設(shè)基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性的地位和作用。但也要看到，風(fēng)險(xiǎn)管理從理念引入到實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用，經(jīng)歷了“叫好不叫座”的漫長過程，至今仍在夾縫中求作為，究其原因是僵化的管理模式極大地限制了風(fēng)險(xiǎn)管理作用有效發(fā)揮。雖然風(fēng)險(xiǎn)管理工作與各業(yè)務(wù)現(xiàn)場、內(nèi)外勤執(zhí)法作業(yè)密切相關(guān)，但從領(lǐng)導(dǎo)體制上看，風(fēng)險(xiǎn)管理職能隸屬稽查司，在頂層決策中無法體現(xiàn)“中心環(huán)節(jié)”應(yīng)有的地位。主要業(yè)務(wù)司局各有各的計(jì)劃要點(diǎn)、任務(wù)安排和地位追求，縱橫交錯(cuò)、按部就班，在一定程度上限制甚至衰減了風(fēng)險(xiǎn)管理的作用。

總署黨組審時(shí)度勢，于2012年提出“將風(fēng)險(xiǎn)管理的理念、方法、技術(shù)貫穿于海關(guān)工作全領(lǐng)域，滲透到海關(guān)作業(yè)的每一個(gè)環(huán)節(jié)；完善風(fēng)險(xiǎn)管理運(yùn)行體制機(jī)制，在直屬海關(guān)探索建立業(yè)務(wù)指揮中心，推行風(fēng)險(xiǎn)信息集中管理、應(yīng)用共享、聯(lián)合分析和協(xié)調(diào)處置機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)管理的整體性和協(xié)調(diào)性?！雹邸逗ｊP(guān)貫徹落實(shí)國家“十二五”規(guī)劃綱要的意見》。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，顯然要改革現(xiàn)行海關(guān)管理模式，設(shè)計(jì)新的運(yùn)行機(jī)制。從優(yōu)化海關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制來看，有必要建立更具權(quán)威的業(yè)務(wù)指揮“司令部”，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的決策指揮能力。近年來一些直屬海關(guān)以風(fēng)險(xiǎn)管理處為主要力量，嘗試建立虛擬風(fēng)險(xiǎn)指揮中心，經(jīng)實(shí)踐證明有利于增強(qiáng)監(jiān)管有效性和對一線的掌控力，符合總署黨組的決策意圖，迫切需要總署研究出臺(tái)后續(xù)改革措施，定位職能、充分授權(quán)、鼓勵(lì)創(chuàng)新、幫助完善、加快推廣，使之成為海關(guān)深化改革的主要切入點(diǎn)。

構(gòu)建層級業(yè)務(wù)指揮中心，并非“疊床架屋”新設(shè)機(jī)構(gòu)，需要用系統(tǒng)思維梳理職能，對業(yè)務(wù)部門作合理歸并，改變多頭向下“蜂窩煤式”的管理格局，從總署到直屬海關(guān)均由一位副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“司令部”的“參謀長”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，形成耳聰目明的指揮中樞。層級指揮中心不僅應(yīng)用于業(yè)務(wù)指揮，還能在處置突發(fā)事件、跨區(qū)協(xié)調(diào)監(jiān)管力量執(zhí)法、解決執(zhí)法統(tǒng)一性問題等方面發(fā)揮作用。通過管理模式這一實(shí)質(zhì)性變革，輔之以相關(guān)的配套措施，撬動(dòng)和帶動(dòng)其他領(lǐng)域改革。

（三）以智庫支持為基礎(chǔ)，改進(jìn)海關(guān)決策方式

改革離不開頂層設(shè)計(jì)，為了防止頂層設(shè)計(jì)脫離實(shí)際，首先需要改進(jìn)決策方式，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策。應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前“海關(guān)重大決策缺乏理論指導(dǎo)和理論論證。無論是海關(guān)的法律制度建設(shè)，還是海關(guān)重大改革發(fā)展方案和舉措的出臺(tái)，應(yīng)當(dāng)是一件十分慎重的事情，需要經(jīng)過調(diào)查研究和理論論證的程序。但不可否認(rèn)的是，近幾年海關(guān)某些制度設(shè)計(jì)，提出的個(gè)別改革方案，形成的一些口號做法等，欠科學(xué)之處還是客觀存在的?！雹苄そ▏骸都訌?qiáng)和優(yōu)化海關(guān)理論研究的理性思考》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。比如困擾海關(guān)上下的業(yè)務(wù)量化考核工作，不僅下達(dá)的指標(biāo)不盡合理、考核的方式不夠科學(xué)，且“脫離工作重點(diǎn)和實(shí)際需要，簡單、片面地以量化指標(biāo)形式評價(jià)復(fù)雜的業(yè)務(wù)建設(shè)情況，考評之前缺乏必要性、可行性評估、一哄而上搞指標(biāo)擴(kuò)大化；基層為了達(dá)標(biāo)，將指標(biāo)數(shù)值層層加碼，個(gè)別單位甚至采取干擾正常監(jiān)管、做數(shù)據(jù)等辦法達(dá)標(biāo)?！蓖瑫r(shí)，“只顧指標(biāo)，忽視人文，導(dǎo)致管理風(fēng)險(xiǎn)。一些單位每月開展量化考評并作為年終考核的依據(jù)，干部長期處于壓力下，不同程度出現(xiàn)焦慮甚至抵觸等情緒?！鳖愃乒芾砝砟詈蜎Q策結(jié)果，“不僅破壞考評作用，甚至影響管理權(quán)威?！?/p>

1.遵守集體領(lǐng)導(dǎo)下的民主決策制度。改進(jìn)決策，首先要保證決策過程民主化并嚴(yán)格遵循規(guī)定程序。頂層設(shè)計(jì)走群眾路線是最基本要求，政策出臺(tái)、決定下達(dá)必須按規(guī)定認(rèn)真走程序，充分體現(xiàn)民意接地氣，諸如調(diào)研、會(huì)商、聽證、試點(diǎn)、評估等充分醞釀，重大決策甚至要請內(nèi)外專家進(jìn)行可行性論證。其次，決策者應(yīng)有能力將落實(shí)中央指示與海關(guān)自身發(fā)展有機(jī)結(jié)合，把方向、謀全局，科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃和工作方案；有智慧對上爭取支持，對下體恤民情，橫向良性互動(dòng)，妥善化解矛盾；有意識(shí)自覺接受監(jiān)督，敬畏權(quán)力，遵守規(guī)則；有魄力審時(shí)度勢作決斷，務(wù)實(shí)推進(jìn)抓落實(shí)。

2.轉(zhuǎn)變總署業(yè)務(wù)司局職能。建立層級指揮中心，必定要對業(yè)務(wù)部門權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。業(yè)務(wù)司局應(yīng)按照“簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能”的總要求，圍繞“中心”主動(dòng)轉(zhuǎn)變職能實(shí)現(xiàn)方式，側(cè)重于輔助決策，逐步剝離繁雜的操作性審批、執(zhí)行性事務(wù)辦理，發(fā)揮專業(yè)特長緊盯國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢，針對問題和矛盾，從海關(guān)角度超前研究、深化研究，及時(shí)提出建議、配套法規(guī)、完善制度、跟蹤實(shí)踐、分析評估，成為支撐“中心”決策指揮的智囊和基礎(chǔ)。避免突出某項(xiàng)業(yè)務(wù)，由該部門來設(shè)計(jì)并主導(dǎo)改革。與此同時(shí)，綜合利用境內(nèi)外資源，將總署若干外腦機(jī)構(gòu)與所在地海關(guān)代管關(guān)系脫離，成為“中心”的耳目和觸角延伸，以增強(qiáng)決策指揮能力。

3.重視利用智庫和內(nèi)外專家意見。目前，總署研究室、海關(guān)研究中心以及海關(guān)學(xué)院研究所等構(gòu)成海關(guān)系統(tǒng)的官方智庫，側(cè)重于海關(guān)落實(shí)國家大政方針、領(lǐng)導(dǎo)指示和決策意圖等進(jìn)行論證并作出權(quán)威闡釋，在政策理論研究、宏觀形勢分析、輔助領(lǐng)導(dǎo)決策、推進(jìn)綜合改革等方面發(fā)揮了決定性作用，也將承擔(dān)起推進(jìn)新一輪改革謀劃、設(shè)計(jì)甚至推動(dòng)的重任。但是囿于管理體制限制，這些機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的研究課題必須在理念上與上級要求高度一致，難以全面深入了解海關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中存在的具體矛盾和問題，難以聽到基層關(guān)警員的建設(shè)性意見，以及系統(tǒng)外研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)協(xié)會(huì)組織、企業(yè)界的意見和訴求，輔助決策過程難免有局限性。為避免改革決策內(nèi)部化、封閉化和“自拉自唱”，總署還應(yīng)按照政務(wù)公開理念開門決策，重視和利用獨(dú)立于政府和部門決策體制的“外腦”智庫，重大改革措施從醞釀到形成以至出臺(tái)前后，都需要有系統(tǒng)的意識(shí)、開放的心胸兼聽專業(yè)智庫以及海關(guān)內(nèi)外專家和廣大關(guān)員意見，廣開言路，從中發(fā)現(xiàn)新思想、新理念，吸取合理建議，使決策更切合實(shí)際。

（四）以科技手段為支撐，優(yōu)化海關(guān)運(yùn)行機(jī)制

政令暢通、令行禁止一直是海關(guān)的優(yōu)勢，但理想中“決策指揮、監(jiān)督管理、落實(shí)執(zhí)行”三級管理模式還有很大改進(jìn)空間。改革開放以來，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)形成高密度直屬海關(guān)布局，同時(shí)按照行政區(qū)劃設(shè)立隸屬海關(guān)，橫向設(shè)關(guān)過密，形成條塊分割現(xiàn)狀，不僅各關(guān)之間協(xié)調(diào)難度大，體制性運(yùn)作成本增加，更重要的是監(jiān)管貨物在不同的關(guān)區(qū)流動(dòng)要辦理轉(zhuǎn)關(guān)手續(xù)，人為設(shè)置物流障礙、增加物流時(shí)間和運(yùn)行成本，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成阻礙。

科技進(jìn)步在改變?nèi)藗兩罘绞胶凸ぷ鞣绞酵瑫r(shí)，為管理革命帶來無限契機(jī)，也為海關(guān)優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制提供了可能：一是移動(dòng)通訊技術(shù)的成熟，使指揮中心移動(dòng)化決策成為可能。有利于靠前指揮，統(tǒng)籌調(diào)度使用系統(tǒng)內(nèi)資源，組織區(qū)域性反走私行動(dòng)、處置突發(fā)性事件。二是信息化網(wǎng)絡(luò)縱向到底、橫向到邊的特點(diǎn)，使總署行政管理指令直達(dá)基層成為可能?？梢越鉀Q層級機(jī)構(gòu)與矩陣組織結(jié)構(gòu)并存、運(yùn)行效率不高的問題，也可以在業(yè)務(wù)管理上集約直屬海關(guān)資源，以重點(diǎn)航運(yùn)口岸為中心，推行監(jiān)管貨物跨行政區(qū)域無障礙流動(dòng)、屬地海關(guān)有效監(jiān)管模式。三是具體監(jiān)管實(shí)踐分層管理成為可能。直屬海關(guān)指揮中心整合風(fēng)險(xiǎn)處、審單處以及統(tǒng)計(jì)執(zhí)法監(jiān)督等職能，匯集業(yè)務(wù)專家，指揮協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理轄區(qū)海關(guān)執(zhí)法監(jiān)管活動(dòng)；隸屬海關(guān)各現(xiàn)場與指揮中心保持實(shí)時(shí)聯(lián)系，在機(jī)動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督、監(jiān)管場所管理、特殊區(qū)域監(jiān)管以及內(nèi)外勤作業(yè)互動(dòng)等方面，采用移動(dòng)化作業(yè)模式實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)。四是信息化互動(dòng)功能為基層參與改革創(chuàng)新提供了可能。頂層決策、頂層推動(dòng)的改革模式，輔之以上下結(jié)合互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制，可加快推進(jìn)和完善改革舉措，便于決策層更方便地聽取基層海關(guān)和監(jiān)管主體意見，優(yōu)化決策，使改革創(chuàng)新的主體更加多元化。

（五）理性借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，提升業(yè)務(wù)管理水平

中國海關(guān)加入WCO組織以來，積極學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國家海關(guān)先進(jìn)的管理理念和管理經(jīng)驗(yàn)，使海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)有了明顯的進(jìn)步。但是在引進(jìn)先進(jìn)理念和經(jīng)驗(yàn)過程中，其迫切的愿望、巨大的投入與實(shí)踐成效相比，仍有很大的落差。

究其原因，一是對成熟經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知有分歧，在實(shí)際借鑒過程中患得患失、有形無髓。風(fēng)險(xiǎn)管理理念的核心，是承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)并以小的成本獲得大的安全保障。不論是曾經(jīng)的紅綠通道模式，還是正在實(shí)行的分類通關(guān)模式，都依賴于風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)的設(shè)置。在“管得住與通得快”的要求下，對進(jìn)出境貨物和人員的實(shí)際監(jiān)管，多小的風(fēng)險(xiǎn)成本才能夠接受，討論和爭執(zhí)持續(xù)多年。既要體現(xiàn)海關(guān)支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通關(guān)不斷提速，希望社會(huì)對海關(guān)服務(wù)滿意；又要體現(xiàn)海關(guān)積極履職，保證查驗(yàn)率和查獲率不降低，海關(guān)稅收逐年遞增，在主客觀條件不具備的形勢下，實(shí)踐中要平衡這一對矛盾非常困難。二是借鑒國外成熟經(jīng)驗(yàn)沒有結(jié)合國情充分研究，缺乏管理相對人的參與。EDI、聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管、誠信管理等許多既便捷企業(yè)也減輕海關(guān)監(jiān)管壓力的經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)生的背景和推行的條件依賴于大部分企業(yè)甚至全社會(huì)的誠信意識(shí)，以及企業(yè)一旦違反規(guī)則必定受到懲處的法律保障，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制尚不完善的國情下，照抄照搬難免事與愿違、走樣變形。無紙通關(guān)雖然能夠體現(xiàn)海關(guān)服務(wù)的現(xiàn)代化水平，但在社會(huì)環(huán)境和相關(guān)管理部門配套條件尚不具備的情況下，操作和手續(xù)并不簡便，使得企業(yè)反映和社會(huì)反響都打了折扣。在分類通關(guān)模式中有的海關(guān)一段時(shí)間內(nèi)對低風(fēng)險(xiǎn)快速放行貨物查獲率高于高風(fēng)險(xiǎn)貨物，說明有企業(yè)專門針對海關(guān)的改革措施，瞄著低風(fēng)險(xiǎn)快速放行貨物通關(guān)要素申報(bào)。

因此，在推進(jìn)海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，仍應(yīng)以積極的心態(tài)學(xué)習(xí)借鑒國外的成熟經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國情再創(chuàng)新，在實(shí)踐中及時(shí)評估和動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)管措施。

辯證唯物主義認(rèn)為，正確的目的與美好的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)良好愿望的起點(diǎn)，但替代不了起步的艱難與實(shí)踐的反復(fù)，難以一蹴而就。建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義海關(guān)這一目標(biāo)，是黨的十八大提出的“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)中有機(jī)組成部分，深化改革是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的唯一路徑，管少、管好、管準(zhǔn)、管精是改革的具體要求，需要海關(guān)人審時(shí)度勢，不斷解放思想，強(qiáng)化能力建設(shè)，增強(qiáng)理論自信、道路自信，科學(xué)設(shè)計(jì)改革戰(zhàn)略，一以貫之，逐步實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

Analysis of Emancipating Minds and Deepening Reforms in Customs

Xue Xiaoxing

To implement the spirit of the 18thNational Party Congress and the instructions of the State Council，Customs should inevitably step up reforming initiatives.On the verge of launcing the deepened reforms，Customs need to ideologically and comprehensively analyze the following four problems：main conflicts encountered，emancipation of minds to keep abreast with the times，well-defined reforming objectives and coordination between short-term goals and mid-and long-term development planning.In respect of the choice of the reforming path，the article proposes to renovate customs constrol model，means of decision making，operational mechanism，centering on risk management，in order to enhance the management level.

Mind Emancipation；Customs Administration；Customs Reform

（責(zé)任編輯 趙世璐）

薛曉星，南京海關(guān)隸屬江陰海關(guān)。