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1 水法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀

自2002年頒布實施新《水法》以來，針對流域管理的立法進(jìn)程加快。尤其是長江流域水法規(guī)建設(shè)立法成果豐碩，各項水資源管理以及水事活動已基本納入法制軌道，為加強(qiáng)該流域管理、水利改革及發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法律保障。

長江流域的水法規(guī)體系可分為：①國家層面立法，適用于全國水法規(guī)；②長江流域?qū)用媪⒎?，適用于長江流域水法規(guī)，或適用于長江流域某特定區(qū)域、特定管理事項；③行政區(qū)域?qū)用媪⒎?，適用于長江流域內(nèi)某一行政區(qū)域的地方性水法規(guī)；④長江流域內(nèi)其他涉水行業(yè)立法。

根據(jù)以上劃分分析，可適用于流域管理的現(xiàn)有法律法規(guī)，可以認(rèn)為長江流域綜合管理法律體系已基本建立。其中，國家層面主要包括4部法律、12件行政法規(guī)和47件部規(guī)章以及大量規(guī)范性文件；流域?qū)用嬷饕?件國務(wù)院行政法規(guī)、9件水利部規(guī)章及規(guī)范性文件、 12件長江水利委員會(以下簡稱長江委)發(fā)布的長江流域水行政管理規(guī)范性文件；長江流域內(nèi)行政區(qū)域?qū)用嬷饕ㄩL江流域片19個省(自治區(qū)、直轄市)頒布的大量地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件；其他涉水行業(yè)立法主要包括適用于全國或僅適用于長江流域的涉水法規(guī)，以及其他行業(yè)適用于長江流域內(nèi)各行政區(qū)域的地方性涉水法規(guī)。近10 a來，一批涉及流域水行政管理的部門規(guī)章和規(guī)范性文件相繼出臺，流域水行政管理基本做到有法可依，為規(guī)范流域各項水事活動，提高水行政管理水平，推動流域水利改革發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

在長江流域綜合管理水法規(guī)體系建設(shè)中，尤以地方行政區(qū)域?qū)用娴牧⒎ǔ晒顬樨S富。近10 a來，長江流域內(nèi)各省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合本地實際，依據(jù)《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等骨干性水法律法規(guī)出臺了一系列配套管理辦法。其中，有相當(dāng)多的立法與長江流域特定區(qū)域的管理有關(guān)。據(jù)不完全統(tǒng)計，長江流域片19個省(市、自治區(qū))制定地方性水法規(guī)和政府規(guī)章達(dá)百余件，尤其是圍繞防汛抗洪、水利工程管理、河道及采砂管理、水行政執(zhí)法監(jiān)督等方面的地方立法力度較大，成效突出，為長江流域依法行政、依法治水奠定了基礎(chǔ)。

2 存在的主要問題和解決思路

在流域管理立法進(jìn)程中，中央立法和地方立法在長江流域涉水法規(guī)中占據(jù)主要地位，適用于流域管理的立法則存在明顯滯后問題。另外，長江流域現(xiàn)行的立法還存在明顯缺位的問題，因此亟需針對一些特定區(qū)域和特定管理事項進(jìn)行立法，以此來滿足長江流域管理的需求。

2.1 存在的主要問題

(1) 中央立法先于流域立法。由于流域管理機(jī)構(gòu)自身并沒有立法權(quán)且政府對流域管理立法力度較弱，故往往都是先建設(shè)全國性的水法規(guī)，然后再建設(shè)流域性水法規(guī)和綜合流域管理法規(guī)。

(2) 地方立法先于流域立法。流域內(nèi)各行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展引發(fā)的水資源開發(fā)利用矛盾，加快了各地涉水立法的步伐。但因受地域管理的限制，即使有地方性水法規(guī)，這些水法規(guī)中的規(guī)定也難以規(guī)范流域性的問題，流域管理立法的建設(shè)明顯滯后。

流域立法滯后的直接結(jié)果，就是直到目前，在法律方面尚沒有一部流域管理的綜合性法律或法規(guī)，在長江流域也沒有一部專門適用于長江流域綜合管理的水法律或法規(guī)。

2.2 解決思路

(1) 全力推進(jìn)長江流域綜合管理立法?！堕L江法》作為長江流域綜合管理的基本法，已開展了多年的立法前期研究工作，取得了一大批研究成果。同時，制定《長江法》已受到國家有關(guān)機(jī)構(gòu)和部門的重視，也得到了社會各方面的廣泛支持。因此，在長江流域立法工作中，要把推進(jìn)《長江法》的早日出臺作為流域立法的重要任務(wù)。

(2) 繼續(xù)加強(qiáng)對重點區(qū)域和重點事項的立法。從流域管理的實際來看，當(dāng)前迫切需要加強(qiáng)對長江流域源頭區(qū)、南水北調(diào)水源地、三峽水庫、長江河口、重要湖泊等特定區(qū)域的管理，并且要加強(qiáng)控制性水工程管理、流域內(nèi)跨邊界水事糾紛的處理、水能資源開發(fā)管理、水資源管理與保護(hù)。

3 構(gòu)建水法規(guī)體系的建議

3.1 總體思路

長江流域水法規(guī)體系構(gòu)建的總體思路是：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，著眼于服務(wù)長江流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，圍繞長江流域水利改革與發(fā)展的中心工作，遵循可持續(xù)發(fā)展治水思路。結(jié)合長江流域水利事業(yè)的發(fā)展實際和管理要求，通過中央和地方立法，構(gòu)建包括法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等各類法律文件的較為完備的流域水法規(guī)體系，以保障維護(hù)健康長江、實現(xiàn)人水和諧的目的[1]。

3.2 構(gòu)建原則

(1) 流域管理體制的繼承與創(chuàng)新相結(jié)合的原則。在長江流域水法規(guī)體系構(gòu)建中，應(yīng)注意合理繼承和堅持包括現(xiàn)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)水資源統(tǒng)一管理和監(jiān)督及多部門、多地區(qū)共同治水的協(xié)作體制，以及流域管理機(jī)構(gòu)作為法律法規(guī)授權(quán)組織和水利部派出機(jī)構(gòu)的管理體制。在此基礎(chǔ)上，針對長江流域的客觀需求，大膽推進(jìn)流域管理體制改革，以實現(xiàn)流域管理體制機(jī)制的創(chuàng)新。

(2) 流域管理制度建設(shè)的合法性與合理性相結(jié)合的原則。制度建設(shè)既要依據(jù)《憲法》、《立法法》、《行政許可法》和《水法》等法律的規(guī)定，又要重點考慮長江流域?qū)嵤┻^程中的合理需求，這樣構(gòu)建的長江流域水法規(guī)體系才能滿足長江流域不同層面管理的要求，也才能經(jīng)得起實踐的檢驗。

(3) 流域管理法規(guī)的主體與配套相結(jié)合的原則。長江流域水法規(guī)體系構(gòu)建首先必須堅持《水法》、《防洪法》等與流域管理有關(guān)的治水基本法以及《長江法》流域特別法的統(tǒng)領(lǐng)作用；其次，應(yīng)充分考慮到長江流域水資源管理與保護(hù)、防汛抗旱、水利工程建設(shè)、水土保持等方面制度建設(shè)的諸多需求，制定諸如《長江流域水資源管理與保護(hù)條例》、《長江河口管理辦法》等流域管理配套法規(guī)，才能形成有主有次、層次分明、體系完整的長江流域水法規(guī)體系。

(4) 流域立法資源的合理分配與挖掘相結(jié)合的原則。由于法律、法規(guī)、規(guī)章的立法主體不同、立法難度的差異、法律效力層級的不同，致使在流域管理法律制度建設(shè)中，其立法需求與實際取得的立法成果難以一致。因此，在長江流域水法規(guī)體系構(gòu)建中，應(yīng)在充分考慮流域立法資源不足的前提下，合理利用國家制定的法律、政策和法規(guī)，合理利用地方立法資源，以盡量保證流域管理立法在水利事業(yè)中不會缺失。

3.3 構(gòu)建建議

3.3.1 水法律建設(shè)

根據(jù)長江流域管理的實際需要，20世紀(jì)初，長江委啟動了《長江法》的立法前期研究工作。為加強(qiáng)這一工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織，2003年長江委專門成立了起草研究《長江法》的領(lǐng)導(dǎo)小組與工作班子。經(jīng)過近10 a的努力，2010年長江委正式向水利部報送了《〈長江法〉立法建議》和《〈長江法〉立法必要性研究報告》，并初步提出了《〈長江法〉條文稿》。當(dāng)前，應(yīng)在此工作的基礎(chǔ)上，抓緊推動《長江法》的立法工作。繼續(xù)圍繞流域管理體制創(chuàng)新，協(xié)調(diào)水利、漁業(yè)、旅游、環(huán)保等不同部門法律文件之間可能存在的沖突，以及水資源開發(fā)利用與保護(hù)、防洪抗旱、河湖管理、水土保持、水庫調(diào)度、水能開發(fā)、航道港口管理、水污染防治、濕地與水生生物保護(hù)等開展深入研究，加速推進(jìn)長江流域綜合性法律——《長江法》的早日出臺。

3.3.2 水行政法規(guī)建設(shè)

(1) 流域性水行政法規(guī)建設(shè)。首先，按照水利部的立法規(guī)劃，抓緊研究和起草以下立法項目。①《長江干支流水庫群統(tǒng)一調(diào)度與管理條例》。應(yīng)從加強(qiáng)長江干支流控制性水庫群聯(lián)合調(diào)度管理入手，探索建立有效的管理體制與協(xié)調(diào)機(jī)制以及信息共享、利益分配與補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水庫調(diào)度的不同管理單位和不同利益主體，建立水庫群聯(lián)合防洪調(diào)度、水資源調(diào)度以及重大水污染、水生態(tài)、泥沙等應(yīng)急調(diào)度法律制度，充分發(fā)揮流域控制性水工程的綜合效益。②《長江流域水量調(diào)度條例》。明確適應(yīng)新形勢需要的水量調(diào)度原則；建立完整的水量調(diào)度管理體系；健全長江水量分配的制度；完善水量調(diào)度的方式方法；規(guī)范水量調(diào)度計劃的制定程序和原則；建立更加嚴(yán)格的水量調(diào)度責(zé)任制，為實現(xiàn)流域控制性水利水電工程和跨流域調(diào)水工程的統(tǒng)一調(diào)度提供法律保障。 ③《長江跨流域調(diào)水條例》。目前，在跨流域調(diào)水管理的立法方面還十分薄弱，應(yīng)對跨流域調(diào)水的立法宗旨與原則以及跨流域調(diào)水的規(guī)劃評價、組織管理機(jī)構(gòu)、水資源配置、水權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水事糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督檢查等，進(jìn)行深入研究，提出相應(yīng)制度。此外，還應(yīng)根據(jù)當(dāng)前長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)發(fā)展的需要，圍繞長江岸線與洲灘的開發(fā)和保護(hù)、重要水域的水質(zhì)保護(hù)、省際河流的開發(fā)利用與管理等方面，積極研究，提出新的立法項目，早日進(jìn)入立法程序[2]。

(2) 地方性水法規(guī)建設(shè)。當(dāng)前，在地方水法規(guī)建設(shè)中，應(yīng)把制定國家修訂后的《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等法律的實施辦法作為立法重點。另外，應(yīng)結(jié)合本省區(qū)特點，在河湖管理與保護(hù)，水資源管理與保護(hù)等方面，有針對性地出臺地方法規(guī)。

3.3.3 水行政規(guī)章建設(shè)

(1) 國家與流域?qū)用嫠姓?guī)章建設(shè)。無論是適用于全國還是僅適用于長江流域的水行政規(guī)章，目前均主要由水利部負(fù)責(zé)制定和頒布。長江流域的管理，除依據(jù)國家頒布的一般性規(guī)章外，還要針對流域?qū)嶋H，抓緊研究制定出臺以下僅適用于長江流域的規(guī)章。①《漢江流域水量調(diào)度管理辦法》。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水量增長以及2014年南水北調(diào)中線一期工程建成引水，漢江流域水資源、水生態(tài)環(huán)境壓力日益顯現(xiàn)。因此盡快制定《漢江流域水量調(diào)度管理辦法》十分必需。通過此項立法，以便實施流域水資源統(tǒng)一配置調(diào)度，建立流域與區(qū)域相結(jié)合的管理工作制度和監(jiān)督管理與評估制度等。②《丹江口庫區(qū)管理辦法》。作為南水北調(diào)中線的水源地，丹江口水庫的水土保持與水資源保護(hù)關(guān)系重大。因此需要制定《丹江口庫區(qū)管理辦法》，以促進(jìn)庫區(qū)水土保持與水資源保護(hù)，保證丹江口水庫的水質(zhì)，保證工程樞紐管理和水庫的正常運(yùn)行，保障南水北調(diào)中線水源區(qū)安全供水，依法規(guī)范庫區(qū)開發(fā)建設(shè)行為，明確執(zhí)法主體和管理權(quán)限，實現(xiàn)丹江口水庫綜合效益的最大化。③《陸水水庫管理辦法》。陸水試驗樞紐工程作為三峽試驗壩，兼有灌溉、發(fā)電、供水、航運(yùn)、養(yǎng)殖、水電工程科學(xué)試驗等綜合功能。為更好地發(fā)揮其綜合效益，需要制定《陸水水庫管理辦法》，以便進(jìn)一步理順陸水水庫管理體制，強(qiáng)化庫區(qū)水資源管理，解決上下游、左右岸各種利益矛盾等問題。實現(xiàn)防洪減災(zāi)、灌溉供水、科學(xué)試驗、發(fā)供電和生態(tài)環(huán)境等綜合效益。④《長江流域節(jié)水管理辦法》。長江流域作為全國的水資源戰(zhàn)略基地，節(jié)水管理顯得越來越迫切、越來越重要，因此制定《長江流域節(jié)水管理辦法》是十分必要的。

(2) 流域地方性水行政規(guī)章建設(shè)。長江流域內(nèi)，地方省級人民政府按照國家制定和修訂的適用于全國或流域的法律、法規(guī)，結(jié)合本省實際，制定或修訂本省與之相配套的地方性規(guī)章來加以貫徹實施，使得法律法規(guī)的操作性更強(qiáng)。地方制定的法規(guī)和規(guī)章，是長江流域水法規(guī)體系的重要組成部分。

3.3.4 規(guī)范性文件建設(shè)

在流域管理和流域水法規(guī)體系建設(shè)中，規(guī)范性文件的作用不容忽視。為滿足流域水法規(guī)建設(shè)需要，長江委開展了一系列政策研究工作，已出臺多項流域規(guī)范性文件。根據(jù)水法規(guī)規(guī)定和長江流域管理

工作的需要，圍繞《長江法》編制，建議從以下兩個方面重點進(jìn)行長江流域規(guī)范性文件建設(shè)：①根據(jù)國家現(xiàn)行法律法規(guī)，制定有關(guān)長江流域的規(guī)范性文件；②在法律法規(guī)及國家授權(quán)的前提下，結(jié)合長江委職權(quán)范圍，對長江流域綜合治理、開發(fā)利用和管理保護(hù)中的重大問題，自主制定、發(fā)布一批規(guī)范性文件。此外，鑒于國家對水利信息化建設(shè)越來越受到重視，還需要加強(qiáng)對長江流域水利信息化配套規(guī)范性文件的建設(shè)，制定相關(guān)管理辦法和規(guī)范，使之成為促進(jìn)流域水利信息化頂層設(shè)計的重要基礎(chǔ)。

4 結(jié) 語

長江流域管理涉及19個行政區(qū)域和眾多涉水部門，管理難度有目共睹。依法治水、加強(qiáng)流域管理迫切呼喚法律支撐，唯有通過水法規(guī)建設(shè)，才能最終實現(xiàn)流域治理開發(fā)和保護(hù)的目標(biāo)。本文從國家層面、流域?qū)用妗⑿姓^(qū)域?qū)用嬉约伴L江流域內(nèi)其他涉水行業(yè)方面對長江流域水法規(guī)體系的現(xiàn)狀進(jìn)行了細(xì)致整理，針對現(xiàn)行水法規(guī)存在的問題進(jìn)行了評析，并對如何構(gòu)建長江流域水法規(guī)體系提出了相關(guān)建議。相信在國家大力推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，經(jīng)過大家的共同努力，長江流域水法規(guī)體系建設(shè)將會取得更大進(jìn)展。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 夏細(xì)禾，余富基，吳建明，等.長江流域水行政管理的成效及發(fā)展思路[J].人民長江，2010，41(4).