楊云善

（信陽師范學院 當代馬克思主義研究所，河南 信陽 464000）

有序推進農業(yè)轉移人口市民化，是十八大以來黨中央立足我國國情，深刻把握改革與發(fā)展進程及時做出的重要戰(zhàn)略部署。它順應了億萬農民工的意愿和歷史發(fā)展規(guī)律，將對我國全面建成小康社會產生重要而深遠的影響。但由于復雜的主客觀因素，農業(yè)轉移人口市民化整體還處于停滯狀態(tài)[1]。有序推進農業(yè)轉移人口市民化，必須建立完善的農業(yè)轉移人口市民化促進機制。

農業(yè)轉移人口市民化，與隨著手工業(yè)和城市發(fā)展而出現(xiàn)的市民不同，與其他國家的市民化道路和方法也有巨大差別，是一個中國特色的改革命題，內涵頗為豐富。它是伴隨著我國改革開放和工業(yè)化及城市化發(fā)展，農村人口逐步向城市轉移并逐漸轉變?yōu)槌鞘惺忻竦倪^程。這一過程包括農村退出、城市進入和城市融合等三個相互聯(lián)系的時序環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為農民—農民工、農民工—市民二步轉移方式。它不是單純地實現(xiàn)職業(yè)轉換、身份轉換和居住地轉換，而是農民與城鎮(zhèn)居民享有同等的經濟社會權利和待遇及其生活方式、角色意識、思想觀念和行為模式的城市化[2]。因此，市民化的真正落足點是“市民”，更多涉及的是農業(yè)轉移人口的經濟融合、政治融合、社會融合、文化融合和制度融合等多個層面，使農民不僅成為城市經濟上的勞動者，同時又成為政治上的公民、社會文化上的成員。但由于以傳統(tǒng)戶籍制度為主體形成的城鄉(xiāng)分割制度依然存在，并嚴重屏蔽了農業(yè)轉移人口城市融合的條件和路徑。要實現(xiàn)農業(yè)轉移人口市民化，必須通過改革創(chuàng)新，構建一套完善的市民化促進機制，包括經濟融合機制、政治融合機制、文化融合機制、社會融合機制和制度融合機制，這也符合黨的十八大提出的“五位一體”總布局的戰(zhàn)略思想。

一、經濟融合機制

經濟融合或“經濟接納”，就是農業(yè)轉移人口順暢進入城鎮(zhèn)并實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，它是市民化的經濟前提和重要內容，也是發(fā)揮農民工在城市作用的前提。經濟融合機制主要包括農村土地退出機制、城鎮(zhèn)就業(yè)收入機制和成本分攤機制。

1.農村土地退出機制

土地是農民的財產，既是生產資料，也是生存保障?，F(xiàn)階段，農民與土地的主要矛盾已經從要土地、要生存，漸變?yōu)橐叱鐾恋?，要就業(yè)、要發(fā)展[3]。但現(xiàn)有農地制度由于缺乏退出機制制約著農民農村退出和城市融合的能力。

農村土地退出機制應本著離開土地的農民能放心地轉出土地，并借以提升他們進城安居、創(chuàng)業(yè)的資本的原則進行構建。在目前條件不夠成熟的階段，不能把犧牲承包地、宅基地作為農民進城的代價，以確保他們進退有路。農村土地退出制度主要涉及土地承包權和宅基地使用權問題。

首先，健全耕地流轉制度與機制。通過“確權頒證”，以法律形式確認農民對土地的長期經營權，確認其對承包土地的占有、使用、收益和處分權利，培育農村土地市場，通過市場機制形成合理土地轉讓價格，解決農民土地收益問題；允許農民根據情況，將承包經營權依法轉包、出租、互換、轉讓或以其他方式流轉，促進規(guī)模經營；建立農地退出補償機制，允許利用耕地入股分紅、退耕補償?shù)冉洕侄我龑мr業(yè)轉移人口與耕地脫鉤。但不得強迫農民進行土地流轉和侵占農民土地流轉收益。

其次，探索農村宅基地資本化模式。在對宅基地使用權登記發(fā)證基礎上，鼓勵采取出讓、作價出資或入股、抵押和置換等方式，進行宅基地資本化運作，為農業(yè)轉移人口轉移固定資產提供制度支撐，提高他們進城定居的經濟能力。

2.城鎮(zhèn)就業(yè)收入機制

對農民工而言，就業(yè)和收入是其在城市生存的最大保障。促進他們穩(wěn)定就業(yè)提高收入，消除就業(yè)“機會不公”、同工不同權、同工不同酬、工作環(huán)境差、工資水平和福利待遇偏低等問題，需要建立農民工城鎮(zhèn)就業(yè)收入機制。

第一，促進市民化，必須徹底廢除限制農民工城鎮(zhèn)就業(yè)的規(guī)定，建立統(tǒng)一、公平、規(guī)范的城鄉(xiāng)勞動力市場。取消對進城農村人口的歧視性政策和職業(yè)工種限制，使農民工能夠平等獲得就業(yè)機會的權利、平等獲得勞動報酬的權利和平等獲得公共資源和公共服務的權利。第二，建立健全農民工工資正常增長機制，確保工資增長和勞動生產率提高同步。推行工資集體協(xié)商制度，使農民工平等參與企業(yè)勞動工資政策的決策；完善工資指導線制度，為企業(yè)協(xié)商工資提供依據；完善最低工資標準動態(tài)調整機制和工資支付保障機制。

3.成本分攤機制

農業(yè)轉移人口市民化的實質是福利待遇的市民化，而要將原本只覆蓋城鎮(zhèn)居民的基本公共服務擴展到農業(yè)轉移人口，需要額外的投入，這就是市民化的成本[4]。由于涉及公共衛(wèi)生、就業(yè)扶持、子女教育、住房保障和社會保障等多項公共服務，數(shù)額巨大。而農民的低收入使其無力負擔全部的市民化成本，加上社保、教育培訓等方面的“歷史欠賬”，由農民全部支付也不合理。龐大的成本全部由政府支付也不現(xiàn)實，需要構建由政府、企業(yè)和個人等多主體參與的成本分攤機制[5]。市民化成本主要由農民享受城鎮(zhèn)公共產品和服務所引發(fā)，屬于社會成本范疇，因此，在成本分擔中，應該以政府公共財政支出承擔為主；就中央政府和地方政府關系看，市民化成本如果大部分讓地方負擔，也存在很大困難，考量分稅制下雙方財權與事權劃分實際，市民化成本大部分應該由中央財政負擔起來；中央財政可以通過進一步提高專項轉移支付的比重，重點用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務領域，化解市民化成本?；谄髽I(yè)的責任和對農民工社保也存在“歷史欠賬”的實際，企業(yè)也有義務參與分攤市民化成本，它們既要維護農民工合法權益，確保按時支付與增長工資，還要通過依法為農民工辦理基本的工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保險，分攤市民化成本。農業(yè)轉移人口由于獲得市民待遇，也需要承擔進入城市后衣食住行等基本生活成本，以及在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社保成本中的個人支出部分。

二、政治融合機制

政治融合就是農業(yè)轉移人口參與城市政治生活和公共事務，與市民平等享有政治權利。這是他們形成城市主人翁意識，增強城市認同感和歸屬感，并最終融入城市的政治保障。

農業(yè)轉移人口作為國家公民，還理應擁有自己合法的政治權利，但他們的政治權利目前還僅僅存在于憲法與法律當中，邊緣化、空殼化現(xiàn)象嚴重。他們既無法在戶籍所在地行使選舉權利，也不能在現(xiàn)居住地參加選舉，幾乎不能有效參與城市政府的領導和政府管理，很少有擔任國家公職等。政治權利邊緣化使他們不能通過合法的政治渠道訴諸其多樣的利益，一些人逐漸被邊緣化，背離當?shù)刂髁魃鐣?。因此，必須建立農業(yè)轉移人口的政治融合機制。

1.實行城鄉(xiāng)一體的管理體制

破除城鄉(xiāng)二元結構，建立城鄉(xiāng)一體化的政治、經濟和社會體制，為從根本上解決農民工政治權利及其他權利缺失問題提供體制條件，改革核心是徹底消除戶籍制度上附加的經濟政治因素，實行以固定住所和穩(wěn)定收入作為申請城市戶口的政策依據，關注他們的政治需求，暢通權利行使渠道，促使他們融入城市政治生活中。

2.拓寬政治參與渠道，推進農民工參與城市政治事務和管理

第一，完善農民工參與選舉機制。修訂《選舉法》等相關法律，賦予農業(yè)轉移人口在城市享有選舉和被選舉權。改進現(xiàn)行的選舉制度：在選民登記上，設立選舉登記機構，采取自動與自愿、網絡與手工等多種登記相結合的登記方式，方便農民工；農民工若參加異地選舉須提前在選舉地登記，選舉地機構應在他們登記參選后，負責及時通知原居住地選舉機構，防止重復登記；在選民資格上，尊重農民工自由選擇選區(qū)的權利，禁止以任何借口剝奪農民工的選舉權；在代表結構上，可以考慮給予農民工適當傾斜，增設一定的代表席位。第二，提高政治參與的組織化程度，為農民工獲得利益表達機會和擁有合法權益提供組織保障。要盡可能多地將農民工中的先進分子吸收進黨組織，發(fā)揮執(zhí)政黨組織的政治優(yōu)勢，保障農民工的政治權利；工會、共青團、婦聯(lián)等各級群團組織也應將農民工納入組織系統(tǒng)中，發(fā)揮群團組織的政治作用，依法維護農民工的政治權利。第三，發(fā)揮人大和政協(xié)的作用。提高農民工在人大和政協(xié)中代表的比重，形成其列席人大和政協(xié)會議制度，增加農民工參政、議政、監(jiān)督的機會和權利。

此外，還要為實現(xiàn)農民工的政治權利提供經濟保障。政治權利的喪失往往由貧困所致。經濟保障核心是提高農民工的勞動報酬、提供一定的閑暇時間等，這是他們參與政治生活的必備條件。

三、文化教育融合機制

文化教育融合是指農業(yè)轉移人口精神文化、教育技能與市民接近或趨同，它是農業(yè)轉移人口市民化的根本標志和重要動力。但農業(yè)轉移人口的精神文化和教育現(xiàn)狀不容樂觀：文化教育權益缺乏保障、文化程度較低、勞動技能較差；參加文化活動普遍較少，精神文化生活總體貧乏，娛樂活動嚴重不足；普遍存在精神壓力較大，自卑、焦慮、壓抑和缺乏歸屬感等負面心理問題；文化價值觀念陳舊，傳統(tǒng)觀念和小農意識較強，現(xiàn)代市場意識、法制意識不強等，阻滯了他們融入城市和市民化過程。文化教育融合，離不開文化教育融合機制的有力支撐。

1.文化建設機制

第一，改善制度政策環(huán)境，為農業(yè)轉移人口享受文化權益提供前提和保障。文化權益是他們最基本的權益之一。文化權益缺失必然導致他們精神文化總體貧乏。要消除城鄉(xiāng)二元格局，為保障他們享受文化權益，實現(xiàn)其文化價值觀的市民化提供基礎性制度安排。如果連城市戶籍都拿不到，“二等公民”的身份待遇，很難使其思想實現(xiàn)向現(xiàn)代性的轉變。要將農業(yè)轉移人口納入城市社會保障體系，解決其子女“上學難”等實際問題，改變他們在城市生活中的“邊緣人”身份，為他們享受城市居民文化權益提供條件。

第二，建立“政府主導、企業(yè)共建、社會參與”的農民工文化工作機制。常住地政府要擔負起農民工文化工作責任主體的職責，建立以政府為主導，文化行政部門為主體，各部門協(xié)同參與的組織領導體系；用工單位及群藝館、文化館等文化單位也要承擔對應的文化服務責任；加強文化工作的統(tǒng)籌協(xié)調和地方文化資源的整合，提高面向農民工文化服務的能力；充分發(fā)揮城市社區(qū)、用工企業(yè)和社會力量的積極作用，支持發(fā)展企業(yè)文化、社區(qū)文化，營造全社會共同關心支持農民工精神文化生活發(fā)展的良好局面。

第三，加強農業(yè)轉移人口文化基礎設施建設。把農業(yè)轉移人口文化建設納入城市公共文化發(fā)展規(guī)劃，從財力上支持其文化設施建設和設備配備；推進“兩看一上”（看報紙、看電視、有條件的能上網）工程建設，解決他們的基本文化需求；社區(qū)要充分考慮所屬轄區(qū)農業(yè)轉移人口的規(guī)模、特點和文化需求，優(yōu)化配置文化設施，構建以社區(qū)文化設施為依托的文化服務平臺；對農業(yè)轉移人口相對集中的偏遠城區(qū)、城郊結合部等區(qū)域，應建立農業(yè)轉移人口文化活動中心，服務農民工的文化生活。企業(yè)要加大職工文化活動設施建設，設立閱報欄、閱覽室、棋牌室、文化中心等，為農民工提供文化活動平臺。

第四，城市公共文化基礎設施向農民工開放。城市公共文化娛樂設施都是農民工一磚一瓦建設起來的，應該讓他們不受限制地進入這些服務中心，享受這些設施所帶來的精神方面的快樂。將圖書館、各文化娛樂廣場、體育中心、公園等公益性設施向所有公眾免費開放，使農民工在閑暇時可以選擇更多的休閑娛樂方式[6]。

第五，完善經費保障機制。構建以政府投入為主、社會力量積極參與的農民工文化工作經費保障機制。各級政府要切實將農民工文化經費納入公共文化服務經費，建立農民工文化專項經費；引導社會力量捐贈等，形成穩(wěn)定長效的經費保障機制；引導企業(yè)重視企業(yè)文化建設，給企業(yè)公共文化設施建設進行適當補貼。

2.農民工人力資本提升機制

農民工人力資本缺乏，如受教育程度較低、自身投資積極性不高、流動性大等，影響了他們在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)、發(fā)展和融入城市的能力，有必要通過加大職業(yè)培訓力度，提升農民工的人力資本[7]。

加強農民工職業(yè)技能培訓。完善資金投入機制，建立主要由政府財政承擔、企業(yè)和農民工參與的資金投入分攤機制；規(guī)范農民工培訓市場，政府應加強對培訓工作的規(guī)劃與管理，把農民工人力資源開發(fā)與城鄉(xiāng)勞動力資源開發(fā)有機結合；改革分散管理、效益低下的職業(yè)培訓體系，進行統(tǒng)籌管理，并加強對培訓單位的監(jiān)督審核；優(yōu)化培訓內容，要根據勞動力市場需求狀況，合理安排培訓內容，設置培訓課程，提高培訓工作效益。

重視城鄉(xiāng)義務教育，提升后備勞動力素質。落實國家支持農村基礎教育的各項政策，加大農村教育經費投入，引導優(yōu)質教育資源流向農村，不斷改善農村辦學條件；做好農民工隨遷子女的義務教育工作，落實以公辦校為主、以流入地為主，接收農民工子女接受義務教育的相關政策，落實符合條件的農民工子女接受義務教育后在輸入地參加中考、高考的改革政策。

四、社會融合機制

這里的社會融合是指農業(yè)轉移人口通過平等享受城市公共服務，逐步提升社會經濟地位，適應城市社會的生活方式和思想理念的過程。社會融合是市民化的重要內容和主要標志。社會融合機制主要包括：

1.公共服務機制

農業(yè)轉移人口融入城市遭遇的諸多困難，如子女上學難、看病難、參保率低、住房保障低等，都源于公共服務缺位。構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務機制，使城市公共服務均等服務農業(yè)轉移人口，將對其市民化起到決定性的推動作用[8]。

第一，健全公共服務制度機制。公共服務涉及豐富內容，目前重點應在建立就業(yè)、保障性住房、社會保障等基本公共服務制度等方面著力。取消對農民工就業(yè)的歧視性規(guī)定；將他們納入城市經濟適用房和廉租房的范圍，同時將公積金制度逐步擴大到各類就業(yè)群體；加大對農民工在醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷等方面的保障力度以及完善社會救助制度，盡快制定和實施農民工養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)辦法。

第二，創(chuàng)新公共服務組織。建立專門的多職能部門組成的農業(yè)轉移人口管理與服務相結合的常設機構，比如“移民管理局”或服務管理委員會等機構，對農業(yè)轉移人口事務統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調管理，協(xié)助他們盡快融入城市社會。

第三，建立財政保障機制。把農業(yè)轉移人口公共服務的開支納入各級政府財政預算，確保穩(wěn)定的經費投入。同時合理劃分中央與地方公共服務支出責任，中央財政要圍繞推進基本公共服務均等化目標，結合各地承載農業(yè)轉移人口數(shù)量和提供基本公共服務均等化情況，加大對地方的轉移支付，尤其是財政性轉移支付。地方財政要著力優(yōu)化財政支出結構，不斷增加基本公共服務投入，逐步建立起覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務體系。

2.自我和群體認同機制

建立自我和群體認同機制的目的是消除農業(yè)轉移人口在市民身份、市民制度和市民文化等方面對于自我認同和群體認同上的危機。

首先，消除城市社會認識偏見和歧視。政府和傳媒應通過宣傳和教育，引導市民正確看待農民工，改變“一等公民”的優(yōu)勢意識，讓他們真正在心理上認同、接納、靠攏農民工，尊重農民工；推動市民與農民工之間的交往和互動，逐步化解他們之間的誤解和隔閡。城市政府要杜絕出臺對農民工帶有歧視性的政策，以免誤導市民歧視和排斥農民工。

其次，加強農民工教育，克服農民工的過客心態(tài)。要通過多種形式，對農民工進行現(xiàn)代觀念、文明準則、法制觀念和城市意識教育，引導他們破除小農思想，形成與城市生活相適應的思想和思維方式，跟上現(xiàn)代城市發(fā)展的步伐；培養(yǎng)農民工的主體意識，增強他們的社會責任意識，逐步消除他們的過客心態(tài)。

再次，建立農民工的社會工作機制，維護市民化過程中的身心平衡。一是農民工社會工作機制的范圍應該涵蓋就業(yè)、婚姻、社交等多個方面，重在通過專業(yè)化服務來幫助農民工渡過心理與身體上的危機期，以及就業(yè)生活不穩(wěn)定帶來的壓力。作為一種非營利的管理模式，社會工作機制的活動應該由財政給予支持，以減輕處于社會弱勢的農民工負擔。二是針對農民工在城市遭受到的社會歧視與排斥進行幫助。在全社會樹立尊重、關懷和幫助農民工的氛圍，以舒解他們因歧視形成的心理壓力和心理疾病，城市社區(qū)要通過農民工參與管理和多種活動，加強與當?shù)鼐用竦纳鐣煌?，改善人際關系，克服他們異鄉(xiāng)人的心理和當?shù)鼐用駥λ麄兊钠?，促進融合。

五、制度融合機制

制度融合就是通過城鄉(xiāng)二元制度改革，構建城鄉(xiāng)一體的制度體系，為農業(yè)轉移人口與市民享有同等的制度關照和權利待遇，徹底完成從農村退出、城市進入和城市融合整個過程提供充分的制度保障。市民化問題主要是制度障礙問題[9]，而制度決定機制，又通過機制實施。農業(yè)轉移人口市民化促進機制的核心內容，也就是制度創(chuàng)新問題。

（一）制度改革必須逐步解決其存在的不徹底、不全面、不配套問題

對城鄉(xiāng)分割制度30多年的改革，促進了農業(yè)人口轉移，但改革中還存在很多問題：（1）改革不徹底。如農民工合法勞動權益保護有所進展，但同工不同權、同工不同酬現(xiàn)象嚴重；覆蓋農民工的城鎮(zhèn)住房保障體系還沒有建立，城市的經濟適用房、廉租房等公共住房基本上不對農民工開放等，限制了農民工融入城市社會。（2）改革不配套甚至存在沖突。如城鎮(zhèn)戶籍逐步放開，但一些城鎮(zhèn)社保又要求和城市戶口掛鉤，農民工由于沒有城市戶口而不能被納入城鎮(zhèn)社保體系中，社保區(qū)域化統(tǒng)籌模式又與農民工就業(yè)的流動性發(fā)生沖突等。（3）改革不全面。已有的制度改革主要圍繞農民工職業(yè)非農化、居住地城市化等，偏重“經濟層面”的“硬環(huán)境”，但市民化真正落足點是“市民”，更多涉及政治、社會、文化以及心理等層面的軟環(huán)境，而這些領域依然薄弱。像農民工缺乏平等的“市民待遇”“同城待遇”，是城市無歸屬群體；精神生活較為單調，融不進城市社會，形成獨特的“亞文化群體”；同工不同酬，存在“相對剝奪感”等，多緣于此。

改革不徹底、不全面、不配套，造成政出多門、力量分散、落實不到位，也難以形成目標指向一致、集成效應凸顯的政策鏈，弱化了市民化效果。

（二）制度改革要深入經濟體制、政治體制、文化體制和社會體制各個領域，全面、配套推進

市民化是一個復雜的系統(tǒng)工程，不能把這個問題及其解決辦法簡單化。市民化離不開戶籍、社保、教育、住房等各項改革，但如果僅僅看到某一項制度及其改革重要，而看不到任何一項改革的成效都離不開其他制度改革的銜接支持，就有失偏頗了。解決農業(yè)轉移人口市民化問題，一定要把其解決放在國家層面的政治、經濟、文化、社會和制度長期發(fā)展的大格局中考慮，實行全面、配套體制改革。只有這樣，才能切實賦予農業(yè)轉移人口公平平等的經濟、政治、文化和社會各方面權利、權益，才能從根本上促進和解決這一問題。

由于農業(yè)轉移人口市民化是一項艱巨的長期任務和復雜的系統(tǒng)工程，全面體制改革也好，農業(yè)轉移人口市民化促進機制也好，都不可能一步到位，市民化也不可能一蹴而就，應該根據具體情況，考慮制度慣性、利益集團的阻礙、城市大小和承載能力、地區(qū)經濟發(fā)展程度以及農民工意愿、素質和群體差異等多種因素，依據主客觀條件成熟程度，堅持動態(tài)、漸進、分類、分步推進原則，既要積極大膽，又要循序漸進，努力通過全面、配套改革，逐步實現(xiàn)農業(yè)轉移人口個人融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)、群體融入城鎮(zhèn)，完成市民化任務。

[1]侯云春，蔣省三，韓俊，等.農民工市民化：我國現(xiàn)代化進程中的重大戰(zhàn)略問題[N].中國經濟時報，2011-04-21（12）.

[2]郭慶松.農民工市民化：破局體制的“頂層設計”[J].學術月刊，2011，（43）：72—78.

[3]劉奇.三農問策——走出制度困局［M］.合肥：安徽人民出版社，2005.

[4]申兵.“十二五”時期農民工市民化成本測算及其分擔機制構建——以跨省農民工集中流入地區(qū)寧波市為案例[J].城市發(fā)展研究，2012，（1）：82—96.

[5]楊先明.構建農民工市民化的社會成本分攤機制[J].經濟界，2011，（5）：31—32.

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[7]張國勝.農民工市民化的城市融入機制研究[J].江西財經大學學報，2007，（2）：42—46.

[8]徐增陽，古琴.民工市民化：政府責任與公共服務創(chuàng)新[J].華南師范大學學報（社會科學版)，2010，（1）：6—9.

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