宋麗麗，禚洪娟

（揚(yáng)州大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225009）

在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的背景下，農(nóng)村問題已經(jīng)成為社會沖突最為集中和突出的地方，各式糾紛紛繁復(fù)雜。無論是在征地糾紛還是拆遷糾紛中，農(nóng)民始終處于弱勢地位。土地征收中，政府和開發(fā)商都在尋求自身利益最大化,我國現(xiàn)行的征地制度已經(jīng)難以協(xié)調(diào)我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展形勢下農(nóng)民、集體、政府之間的矛盾。如何在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)及推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的過程中，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法的土地權(quán)益，建立健全征地制度，完善對公共利益的界定，限制政府權(quán)力，使農(nóng)民真正參與到與自己切身利益相關(guān)的事務(wù)處理中，值得我們深入研究。黨的十八屆三中全會也明確提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

一、土地征收和征用的基本認(rèn)識

征收和征用是土地征收制度中涉及的兩個比較相近的概念。如何理解征收和征用之間的區(qū)別，在理論與實(shí)踐中，存在著差異。在此，僅從立法方面對其進(jìn)行分析：2004年我國憲法修正之前，我國立法中將征收與征用混合使用，均被稱為“征用”。被征用的客體大多為不動產(chǎn)及權(quán)利，權(quán)利表現(xiàn)為所有權(quán)的轉(zhuǎn)移[1]。2004年《憲法修正案》第10條第3款將“國家為了公共利益的需要，可以依據(jù)法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”改為“國家為了公共利益的需要，可以依據(jù)法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償。隨后，對《土地管理法》也做了相應(yīng)修改：（1）第二條第四款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！保?）將第四十三條第二款、第四十五條、第四十六條等多處的“征用”修改為“征收”。修改后的《土地管理法》僅在第二條第四款處使用了“土地征用”一詞，其余均改為“土地征收”。也就是說，學(xué)界及理論界一直使用的“土地征用”一詞，在多數(shù)場合下均指“土地征收”，即轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)。實(shí)際上，總結(jié)可以看出，經(jīng)過多處修改后的《土地管理法》是將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有土地的情形，稱為土地征收。立法中保留了“土地征用”一詞，指在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。

綜上，土地征收與征用存在一定的區(qū)別。征收是為了公共利益，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，但應(yīng)給予相應(yīng)補(bǔ)償。征用是指為了包括公共利益在內(nèi)的更廣泛的目的，協(xié)商性的轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的使用費(fèi)[2]。結(jié)合我國的實(shí)際情況，本文中將土地征收界定為：國家以公共利益為目的，將依法屬于集體所有的土地收為國有，并給予補(bǔ)償?shù)闹贫取?/p>

二、土地征收過程中侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象及其原因分析

我國《憲法》、《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等許多法律均對土地征收程序做了相關(guān)規(guī)定，但實(shí)踐中，仍有大量侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。例如，《土地管理法》第46條規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?！币恍┑胤秸唤?jīng)公告直接實(shí)施，侵犯了農(nóng)民的知情權(quán)。第48條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。”有些地方政府未經(jīng)聽證程序而批準(zhǔn)補(bǔ)償安置方案，或者只與村集體的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)商，沒有聽取農(nóng)民的意見。這顯然侵犯了農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)，并且給腐敗現(xiàn)象的發(fā)生提供了有利土壤。

通過對當(dāng)前侵犯農(nóng)民合法權(quán)益現(xiàn)象的分析，結(jié)合我國的實(shí)際情況，引起該現(xiàn)象的原因主要總結(jié)為以下幾點(diǎn)：

（一）土地征收法律制度的缺陷導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益缺失

1.《土地管理法》第1條規(guī)定：“為了加強(qiáng)土地管理，維護(hù)土地的社會主義公有制，保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”從該條可以看出，土地管理法的立法目的是強(qiáng)調(diào)國家對土地的管理，而非加強(qiáng)土地的流通與交易，更沒有體現(xiàn)對所有權(quán)人和使用權(quán)人的利益保護(hù)。

2.《土地管理法》第8條第二款：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！倍鴮Α凹w”一詞，法律沒有做出合理解釋和明確的界定，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體模糊。由以上可以看出，農(nóng)村集體土地“名義上人人所有，實(shí)際上人人沒有”，沒有行使所有權(quán)職能的明確主體，進(jìn)而對補(bǔ)償費(fèi)的落實(shí)問題造成一定困難。由于存在不同利益主體，即使有補(bǔ)償款，最終到農(nóng)民手中的款項(xiàng)少之又少，這同樣也可能滋生腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

3.《土地管理法》第43條中規(guī)定，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。第2條中規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。通過以上條文可以看出，集體土地不得入市，集體土地若入市需要經(jīng)過國家征收環(huán)節(jié)。可以說，僅允許以國有土地的方式進(jìn)入土地一級市場的規(guī)定存在一定缺陷。

（二）政府征地權(quán)濫用侵犯農(nóng)民合法的土地權(quán)益

我國《憲法》、《土地管理法》均規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但是，對“公共利益”應(yīng)當(dāng)如何理解？憲法和法律沒有做出明確解釋。這就為政府通過擴(kuò)大解釋“公共利益”，濫用征地權(quán)提供了便利。無論是公益性建設(shè)還是商業(yè)性建設(shè)，政府均打著為了公共利益的旗號，大量低價征收農(nóng)民土地，再高價轉(zhuǎn)讓，從中獲得高額土地價差。政府主要是用法律作為自己的武器來壓低出價，使其出價合法化。而且，政府只顧建設(shè)面子工程，卻忽視了被占地農(nóng)民的安置及生活就業(yè)問題，后者恰是服務(wù)型政府最應(yīng)該關(guān)注的問題。

（三）農(nóng)民法律意識淡薄缺乏對自己合法權(quán)益的維護(hù)

有些被征地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)及法律意識淡薄，在他們的概念中，土地幾乎沒有什么大的價值，更不明白什么是所謂的土地發(fā)展權(quán)，政府給予一點(diǎn)補(bǔ)償費(fèi)就可了事。孰不知，他們獲得的補(bǔ)償費(fèi)，遠(yuǎn)不及土地本身的價值。由于對我國法律法規(guī)的缺乏整體性了解，征地過程中，失地農(nóng)民對于政府濫用征地權(quán)的行為，尋求法律途徑救濟(jì)的意識淡薄。當(dāng)然，我國的整體法治環(huán)境尚不健全，農(nóng)民的參與權(quán)與知情權(quán)得不到保障，例如，《土地管理法》是由全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和修訂的，其制定的過程不可能真正全面考慮到農(nóng)民的心聲，因此，即使農(nóng)民尋求救濟(jì)往往也無濟(jì)于事。

三、土地征收過程中失地農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)對策研究

我國的農(nóng)村土地的現(xiàn)狀是：所有權(quán)在農(nóng)村集體、經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶、處分決定權(quán)在政府及土地管理部門，由于這樣的局面，導(dǎo)致國家通過立法權(quán)和限制權(quán)來低價征得土地，村集體依靠所有權(quán)不征得農(nóng)民同意賣地，村民依據(jù)自己的實(shí)際占有同以上行為進(jìn)行對抗，糾紛矛盾因此不斷的加大。為解決土地糾紛帶來的各種矛盾，應(yīng)當(dāng)通過完善我國的立法、遵守市場規(guī)律、規(guī)范政府行為等措施解決。黨的十八屆三中全會的決議中也明確提出應(yīng)當(dāng)縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民的保障機(jī)制。

（一）完善我國土地征收法律制度

1.界定土地所有權(quán)主體范圍，保障農(nóng)村土地所有權(quán)人的主體地位。在新完善的法律中，界定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的范圍，對“集體成員”的界限做出明確規(guī)定。目前，農(nóng)村最基本的組成元素是村民小組，它最接近土地使用者，是農(nóng)民利益的最好代表。所以村民小組是農(nóng)村土地集體所有的最佳產(chǎn)權(quán)代表，立法時，可以將集體成員界定在具體的范圍內(nèi)。保障農(nóng)村所有權(quán)人的主體地位，是農(nóng)村土地所有權(quán)改革的關(guān)鍵，也是農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定的前提[3]。

2.完善征地公告程序與聽證程序，讓被征地農(nóng)民充分享有征地知情權(quán)與參與權(quán)。從土地列入建設(shè)規(guī)劃到拆遷補(bǔ)償安置，告知是被征用或征收人了解自己權(quán)利受到影響的首要步驟。目前，我國法律對被征地人的告知程序僅規(guī)定“公告”一項(xiàng)。實(shí)踐中，大都僅僅通過樹立廣告牌的方式面向大眾發(fā)公告，該方式可能導(dǎo)致權(quán)利人沒有留意或者公告不清晰，耽誤其主張自己權(quán)利的期限。公告程序的完善可以采取郵寄等直接的方式，將政府的征收征用決定直接送達(dá)給被征收征用人或者相關(guān)權(quán)利人。要提高農(nóng)民的土地權(quán)益的保護(hù)力度、防止政府權(quán)力濫用，還應(yīng)當(dāng)將當(dāng)前土地征收征用中的選擇性聽證程序設(shè)定為法定的強(qiáng)制程序[4]。

3.建立有效的土地征收征用監(jiān)督制度。陽光是最好的防腐劑，土地征收征用的程序應(yīng)當(dāng)公開、公正、公平，避免暗箱操作。加強(qiáng)事前監(jiān)督，做好事后監(jiān)督。事前監(jiān)督就是保證征地范圍、程序符合法律規(guī)定。事后監(jiān)督是保證被征收征用的土地不被改為他用。最好的監(jiān)督莫過于讓違法征地案件進(jìn)入司法程序訴訟[5]。即農(nóng)民可以通過訴訟的方式完成對自己權(quán)利的救濟(jì)。

（二）打破政府對土地市場的壟斷，讓農(nóng)民分享土地增值收益

我國現(xiàn)有的土地征收制度不符合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。政府低價征收農(nóng)民集體所有的土地，此種征收不是市場行為，屬于一種不公平的交易，依靠政府行政手段，打著所謂的“公共利益”旗號，滿足政府的土地使用計(jì)劃，從中獲取利益。應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民集體所有的土地直接進(jìn)入市場，這樣可以形成兩個相互競爭的建設(shè)用地使用市場，有利于發(fā)揮市場機(jī)制作用。另外，降低了交易成本，有利于土地的充分利用，發(fā)揮資源配置的效率。該措施在十八屆三中全會的決議中有所體現(xiàn)即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在此過程中，農(nóng)民也能獲得較大的收益，而不是微薄的補(bǔ)償款，那么房屋拆遷糾紛、信訪案件的數(shù)量均會大大減少。

（三）明確界定公共利益轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府

公共利益作為一個法律用語，在許多法律中均有體現(xiàn)。但，現(xiàn)行法律只對公共利益作了原則性規(guī)定，界定范圍不明確，沒有確定的判斷條件、判斷標(biāo)準(zhǔn)，缺乏可操作性?，F(xiàn)實(shí)中因所謂的“公共利益”而侵犯公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的事件也常常發(fā)生在政府的房屋拆遷、土地征收征用過程中。因此為了明確公共利益的概念、擺脫其空泛化的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)通過完善法律的途徑，規(guī)范其內(nèi)容及范圍，保證公共利益合法有效實(shí)現(xiàn)。在立法技術(shù)上，可以采用概括式和列舉式并用的方式，對公共利益既有原則性的界定，又有具體方面的界定。在立法方式上，通過制定征收征用法，明確界定公共利益目的下征收征用的條件、范圍、程序、征收征用的補(bǔ)償、救濟(jì)途徑等。征收的前提條件是公共利益[6]。政府通過擴(kuò)大對公共利益的解釋，濫用征地權(quán)，導(dǎo)致政府角色錯位，這無疑是失地農(nóng)民權(quán)益保障缺乏的癥結(jié)所在。在土地征收中，政府一方面是制度的設(shè)計(jì)者，另一方面又是土地消費(fèi)者，很容易導(dǎo)致其以公謀私，因此，要建立公正合理的征地制度，必須規(guī)范政府行為，明確政府職責(zé)，轉(zhuǎn)變政府職能。政府應(yīng)該尊重市場規(guī)律，劃清政府與市場在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的職責(zé)與功能，該政府管的政府管，屬于市場的交給市場。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村民主政治建設(shè)、普及法律知識，提高農(nóng)民的法律意識

農(nóng)民土地權(quán)益保障與農(nóng)村民主政治發(fā)展、農(nóng)民法律意識的提高有密切的關(guān)系。農(nóng)民土地權(quán)利保障需要加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)，農(nóng)村民主政治建設(shè)是建立在農(nóng)民有保障的土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上的[7]。難以想象，在農(nóng)民無法行使自己民主政治權(quán)利的情況下，是否還能有效保護(hù)自己合法的土地權(quán)利？村委會代行村民小組作為土地所有權(quán)主體的職責(zé)，全面嚴(yán)格地推行村務(wù)公開和民主管理制度，通過積極發(fā)展基層村民自治制度來提高農(nóng)民的參與性，有利于農(nóng)民在土地征收過程中行使其監(jiān)督權(quán)，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。另外，應(yīng)定期深入農(nóng)村普及法律知識，讓農(nóng)民了解到自己享有的權(quán)利，使其更好的行使，充分維護(hù)自己合法的土地權(quán)益。

四、結(jié)語

在我國全面建設(shè)法治社會和和諧社會的過程中，房屋拆遷及強(qiáng)制征收引發(fā)的暴力事件時有發(fā)生，對社會的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成一定影響。政府“低價征收高價轉(zhuǎn)讓”的濫用職權(quán)的行為，使其公信力也大大降低。十八屆三中全會明確提出，要賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。我們應(yīng)當(dāng)建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。法治社會的構(gòu)建最關(guān)鍵的是需要完善的法律制度，只有認(rèn)真剖析研究我國當(dāng)下的土地征收制度才能從根本上解決農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)社會的穩(wěn)定。

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