耿清蔚 臧貴敏 孫 志

（水利部太湖流域管理局 上海 200434）

深刻理解《太湖流域管理條例》努力踐行最嚴(yán)格水資源管理制度

耿清蔚 臧貴敏 孫 志

（水利部太湖流域管理局 上海 200434）

通過結(jié)合最嚴(yán)格水資源管理制度的深刻內(nèi)涵和太湖流域管理局落實最嚴(yán)格水資源管理制度的實踐，系統(tǒng)解讀了《太湖流域管理條例》在實施最嚴(yán)格水資源管理制度方面的特點和內(nèi)容以及保障措施，提出全面貫徹落實《太湖流域管理條例》，努力踐行最嚴(yán)格水資源管理制度的建議。

太湖流域 管理條例 水資源管理

《太湖流域管理條例》（以下簡稱《條例》）于2011年11月1日正式施行，作為我國首部流域綜合性行政法規(guī)，這標(biāo)志著太湖流域進入了依法治水的新階段，是水利法治建設(shè)取得的重大成果，是流域立法的重要里程碑，同時也開啟了我國江河湖泊依法科學(xué)管理的新篇章。

1 太湖流域水資源情勢

太湖流域位于長江三角洲南緣，流域內(nèi)河流縱橫、湖泊密集，為典型的平原水網(wǎng)地區(qū)，行政區(qū)劃上分屬江、浙、滬和皖四?。ㄊ校?，是我國經(jīng)濟最發(fā)達、最具經(jīng)濟活力的地區(qū)之一。流域總面積36895km2，占全國國土面積0.4%。2012年太湖流域總?cè)丝谶_5920萬人，人口密度約1604人/km2，遠大于我國平均139人/km2和世界平均47人/km2；流域GDP54107億元，占全國10.4%，人均GDP9.1萬元，是全國人均GDP的2.4倍。

經(jīng)濟社會快速發(fā)展對水利提出了越來越高的要求，同時，流域下墊面變化、氣候變化等因素的影響使得流域水利形勢更為嚴(yán)峻。在經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展要求之下，流域當(dāng)前的水問題主要表現(xiàn)為：（1）保障流域供水安全。流域水質(zhì)型缺水問題依然存在，流域水資源調(diào)控能力不足；（2）保障流域防洪安全。流域現(xiàn)狀防洪標(biāo)準(zhǔn)不足50年一遇，防洪減災(zāi)體系仍需加強；（3）保障流域水生態(tài)安全。流域水生態(tài)退化形勢依然嚴(yán)重，尚需進一步加大治理力度。

2 落實最嚴(yán)格水資源管理制度的實踐

實行最嚴(yán)格水資源管理制度，是黨中央、國務(wù)院基于當(dāng)前我國國情水情，以強化水資源管理為切入點，大力促進我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的一項重要戰(zhàn)略舉措。2012年1月，國務(wù)院以國發(fā)[2012]3號文件發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，對實行最嚴(yán)格水資源管理制度作出全面部署和具體安排，是指導(dǎo)當(dāng)前和今后一個時期我國水資源工作十分重要的綱領(lǐng)性文件。實行最嚴(yán)格水資源管理制度，概括說，就是確定“三條紅線”，實施“四項制度”?！叭龡l紅線”：一是確立水資源開發(fā)利用控制紅線；二是確立用水效率控制紅線；三是確立水功能區(qū)限制納污紅線。“四項制度”：一是用水總量控制制度；二是用水效率控制制度；三是水功能區(qū)限制納污制度；四是水資源管理責(zé)任和考核制度。

實行最嚴(yán)格水資源管理制度對太湖流域加強水資源管理與保護意義重大，需要我們以三條

紅線控制為抓手，推進用水總量管理、水功能區(qū)管理、用水定額管理，建設(shè)節(jié)水防污型社會。最嚴(yán)格水資源管理制度，其核心是落實三條紅線，在流域?qū)用妫刂兄厥亲ズ糜盟偭亢团盼劭偭靠刂?。落實用水總量控制紅線，重點要加強“三方案一系統(tǒng)”和用水大戶管理，“三方案”就是太湖及重要河道水量分配方案、流域取水許可總量控制方案、流域水資源調(diào)度方案，“一系統(tǒng)”就是流域水資源管理信息系統(tǒng)。落實排污總量控制紅線，抓手就是國務(wù)院正式批復(fù)的《太湖流域水功能區(qū)劃》，要通過建立健全水功能區(qū)管理制度，明確功能區(qū)考核目標(biāo)，加強水功能區(qū)監(jiān)測，將限排措施落到實處。落實用水效率控制紅線，要在流域?qū)用孀龊脜f(xié)調(diào)，繼續(xù)加強建設(shè)項目水資源論證和取水許可管理，優(yōu)化用水定額，不斷提高用水效率，尤其是農(nóng)業(yè)用水效率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水負(fù)增長，工業(yè)用水零增長，生活用水微增長。

3 《條例》在實施最嚴(yán)格水資源管理制度方面的特點及內(nèi)容

《條例》共九章七十條，主要對飲用水安全、水資源保護、水污染防治、防汛抗旱和水域岸線保護、保障機制和監(jiān)督措施等作了更嚴(yán)、更細、更具操作性的規(guī)定?！稐l例》在不違背上位法的原則下，有機銜接了涉水法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真總結(jié)了國內(nèi)外湖泊流域保護的經(jīng)驗教訓(xùn)，充分吸納了流域治水管水的成功實踐，結(jié)合流域?qū)嶋H進行了細化，創(chuàng)造性的提出了很多管理的制度和措施，特別是在細化實化最嚴(yán)格水資源管理制度等方面取得了積極的進展。

《條例》將國家及水利部有關(guān)實施最嚴(yán)格水資源管理制度等最新治水方針政策納入其中，按照流域?qū)嶋H進行了細化、實化，最大程度上體現(xiàn)了太湖流域平原河網(wǎng)地區(qū)實行最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”、“四項制度”控制的特點和要求。

（1）確立涵蓋直接取水戶和流域重點河湖的取水總量控制制度，建立有流域特色的水資源開發(fā)利用控制紅線。

《條例》第十八條明確規(guī)定“太湖、太浦河、新孟河、望虞河實行取水總量控制制度”。該條規(guī)定在實行水資源開發(fā)利用紅線控制方面，一是突破了取水總量控制實施的區(qū)域范圍，除了在流域和行政區(qū)域應(yīng)實行取水總量控制制度外，按照流域水資源實際，明確了太湖、太浦河、新孟河、望虞河等重點河湖也實行取水總量控制；二是突破了《取水許可和水資源費征收管理條例》（國務(wù)院令第460號）確定的取水許可總量控制實施對象范圍，除了對河道外取水戶（通過取水設(shè)施從河流湖泊取水的單位或者個人）實施取水總量控制，還將河道內(nèi)取水戶（通過河道、水閘、泵站等水工程從河流湖泊取水的工程管理單位）納入取水總量控制；三是為了落實太湖、太浦河、新孟河、望虞河取水總量控制制度，條例明確太湖流域管理機構(gòu)對以上重點河湖取水總量實施年度用水計劃管理，并進行實時監(jiān)控，對取水總量已經(jīng)達到或者超過取水總量控制指標(biāo)的，不得批準(zhǔn)建設(shè)項目新增取水。

（2）對所有取水項目實行水資源論證，細化建設(shè)項目節(jié)水“三同時”制度，對承壓地下水實行全面禁采，建立有流域特色的用水效率控制紅線。

《條例》第二十三條規(guī)定“需要取水的新建、改建、擴建建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)在水資源論證報告書中按照行業(yè)用水定額要求明確節(jié)約用水措施，并配套建設(shè)節(jié)約用水設(shè)施。節(jié)約用水設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)?！痹摋l與《取水許可和水資源費征收管理條例》（國務(wù)院令第460號）相比，一是在建設(shè)項目水資源論證的范圍上突破了利用取水工程或者設(shè)施直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的局限，與《水法》第三十二條進一步銜接；二是在建設(shè)項目水資源論證報告書中明確節(jié)約用水措施和落實節(jié)水設(shè)施“三同時”制度的要求。

針對太湖流域承壓地下水超采嚴(yán)重，引發(fā)地面沉降等地質(zhì)環(huán)境災(zāi)害問題，《條例》在總結(jié)流域省市實行承壓水禁限采成效的基礎(chǔ)上，第二十四條明確了太湖流域承壓地下水作為應(yīng)急和戰(zhàn)略儲備水源，禁止任何單位和個人開采，可以說是最嚴(yán)格的地下水保護制度。

（3）確立流域?qū)用嬷攸c水污染物排放總量控制制度，建立有流域特色的水功能區(qū)限制納污紅線。

《條例》第二十五條規(guī)定“太湖流域?qū)嵭兄攸c水污染物排放總量控制制度”。該條首次在流域?qū)用婕{入重點水污染物排放總量控制制度，并

將水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)、納污能力、限制排污總量意見、水污染物排放總量控制等有關(guān)法律制度及核心問題予以有效銜接；同時規(guī)定按照太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案等確定的水質(zhì)目標(biāo)，充分考慮限制排污總量意見，制訂重點水污染物排放總量削減和控制計劃，使得水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)落到執(zhí)行層面。

《條例》第二十條對涉水的各項開發(fā)利用活動與水功能區(qū)保護的關(guān)系進行了協(xié)調(diào)，養(yǎng)殖、航運、旅游等涉及水資源開發(fā)利用的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)批準(zhǔn)的水功能區(qū)劃，特別規(guī)定，在太湖從事生產(chǎn)建設(shè)和其他開發(fā)利用活動的，有關(guān)主管部門在辦理批準(zhǔn)手續(xù)前，應(yīng)當(dāng)就其是否符合水功能區(qū)保護要求征求太湖流域管理機構(gòu)的意見，增強水功能區(qū)監(jiān)督管理手段，實現(xiàn)涵蓋水量、水質(zhì)、水生態(tài)管理的全面的水功能區(qū)管理目標(biāo)。《條例》還規(guī)定了一定范圍內(nèi)禁止從事的有關(guān)生產(chǎn)活動，對水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模、布局、技術(shù)等提出管理要求，并明確提出逐步淘汰太湖圍網(wǎng)養(yǎng)殖。

4 《條例》在實施最嚴(yán)格水資源管理制度方面的保障措施

4.1細化流域管理體制機制，建立水資源管理責(zé)任和考核制度

《水法》明確對水資源實行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但由于水污染防治體制實行地方負(fù)責(zé)體制，導(dǎo)致在流域?qū)用鎱f(xié)調(diào)不足?！稐l例》第四條明確太湖流域?qū)嵭辛饔蚬芾砼c行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，表明太湖流域涉水事物管理包括水污染防治都要流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，同時也為下一步流域綜合管理與治理體制機制的建立與完善留下了空間?！稐l例》同時明確增強多部門協(xié)調(diào)合作，將太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會議制度等有益的機制通過法律制度明確下來，明確建立太湖流域管理協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)太湖管理中的重大事項。

《條例》切實加強國家有關(guān)部門的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，規(guī)定對太湖流域水資源保護和水污染防治實行兩省一市人民政府目標(biāo)責(zé)任制與考核評價制度，將對流域綜合管理增加重要的抓手與措施，主要體現(xiàn)為太湖流域管理機構(gòu)監(jiān)測數(shù)據(jù)將可為開展水資源保護與水污染防治目標(biāo)責(zé)任考核提供公正的數(shù)據(jù)支撐，考核的范圍拓寬到取水總量控制和水污染防治?！稐l例》同時落實地方人民政府及其有關(guān)部門的責(zé)任，逐級分解和細化治理任務(wù)，切實保障各項綜合治理措施的落實。

4.2強化流域防洪和水資源統(tǒng)一調(diào)度，明確調(diào)度職責(zé)和權(quán)限

太湖流域獨特的平原河網(wǎng)地形對河湖水位非常敏感，太湖特征水位變幅很小，極易出現(xiàn)旱澇急轉(zhuǎn)，而近年來實施的“引江濟太”為流域水資源調(diào)度提供了生動的實踐?！斗篮榉ā泛汀端ā贩謩e對防洪調(diào)度和水量調(diào)度做出了規(guī)定?！稐l例》吸收了流域與區(qū)域引江濟太水資源調(diào)度、洪水調(diào)度等實踐經(jīng)驗，加強了流域防洪和水資源統(tǒng)一調(diào)度，從法規(guī)層面提出了流域水資源調(diào)度，明確了調(diào)度方案編制、報批、組織實施等；進一步強化了流域防洪和水資源統(tǒng)一調(diào)度，從流域?qū)用娼y(tǒng)籌防洪、供水及水生態(tài)等綜合需求。

《條例》按照水資源應(yīng)急調(diào)度、水資源日常調(diào)度、防汛抗旱調(diào)度三種情況，分別規(guī)定流域和區(qū)域的調(diào)度權(quán)限。其中第十七條明確了太浦河太浦閘、泵站，新孟河江邊樞紐、運河立交樞紐，望虞河望亭、常熟水利樞紐等6個流域骨干河道控制性工程由流域管理機構(gòu)下達調(diào)度指令，對流域水資源配置影響較大的水工程，由流域管理機構(gòu)商地方省市人民政府水行政主管部門下達調(diào)度指令。這樣從流域?qū)用娼y(tǒng)籌考慮防洪和供水需求，也為進一步拓展流域的調(diào)度權(quán)限留下了空間。同時，《條例》第十四條還綜合考慮了發(fā)生供水安全事故以及防汛抗旱期間的應(yīng)急調(diào)度，賦予了流域管理機構(gòu)更多的調(diào)度權(quán)限。

4.3協(xié)調(diào)和整合流域監(jiān)測體系，建立統(tǒng)一的流域監(jiān)測信息共享平臺

為了督促有關(guān)部門和地方政府依法履行職責(zé)，《條例》第七章對監(jiān)測與監(jiān)督作了詳細規(guī)定。第五十四條用較大篇幅明確了分工協(xié)作的監(jiān)測體系，一是明確由太湖流域管理機構(gòu)組織建立統(tǒng)一的流域監(jiān)測信息共享平臺，實現(xiàn)信息共享，為解決水資源水環(huán)境信息發(fā)布不統(tǒng)一的問題指出了途徑；二是明確了太湖流域管理機構(gòu)和地方人民政府環(huán)境保護、水行政主管部門監(jiān)測和信息發(fā)布的職責(zé)權(quán)限，明確太湖流域管理機構(gòu)負(fù)責(zé)兩省一市行政區(qū)域邊界水域和主要入太湖河道控制斷面的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，以及太湖流域重點水功能區(qū)和引江濟太調(diào)水的水質(zhì)監(jiān)測，將為實施水資

源保護和水污染防治目標(biāo)責(zé)任考核提供數(shù)據(jù)支撐。第四十一條還規(guī)定“太湖水位以及調(diào)度有關(guān)的其他水文測驗數(shù)據(jù)，以國家基本水文測站的測驗數(shù)據(jù)為準(zhǔn)；未設(shè)立國家基本水文測站的，以太湖流域管理機構(gòu)確認(rèn)的水文測驗數(shù)據(jù)為準(zhǔn)”，進一步確立了流域管理機構(gòu)水文測驗數(shù)據(jù)的地位。

5 建議

（1）加強《條例》的學(xué)習(xí)和宣傳。《條例》作為我國第一部綜合性流域立法，流域管理機構(gòu)、相關(guān)地方人民政府應(yīng)采取多種形式和措施，將《條例》學(xué)習(xí)宣傳好，確保執(zhí)法人員準(zhǔn)確掌握《條例》的各項規(guī)定，使廣大群眾了解《條例》的主要制度，為《條例》的執(zhí)行打好堅實基礎(chǔ)。

（2）加強《條例》的配套制度建設(shè)。流域管理機構(gòu)、相關(guān)地方人民政府應(yīng)因地制宜、結(jié)合實際分別抓緊制定一批配套的政策法規(guī)、規(guī)范性文件，細化各項制度，將法律的原則規(guī)定具體化并落實到操作層面。同時對現(xiàn)有的規(guī)章、規(guī)范性文件進行必要的清理，與條例抵觸的，要盡快修訂或者廢止。

（3）強化執(zhí)法監(jiān)督?！稐l例》的頒布實施，為踐行最嚴(yán)格水資源管理制度，建立有流域特色“三條紅線”和“四項制度”提供了有力的法律保障，對我們依法行政和依法治水提出了更高的要求。流域管理地位的真正取得和威信的樹立來自于忠實履行《條例》賦予的職權(quán)職責(zé)，來自于創(chuàng)新監(jiān)督機制實現(xiàn)科學(xué)執(zhí)法，來自于依法維護人民群眾的合法權(quán)益和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展大局。

（4）注重流域與區(qū)域的配合與協(xié)作。貫徹實施《條例》和實行最嚴(yán)格的水資源管理制度都是龐大的系統(tǒng)性和全局性工作，需要流域與區(qū)域付出長期和艱巨的努力。流域機構(gòu)要充分發(fā)揮流域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、服務(wù)作用。地方人民政府則需站在戰(zhàn)略高度認(rèn)真看待水資源對經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展的作用。區(qū)域間、部門間要互相支持、互相促進，共同推進貫徹實施《條例》和實行最嚴(yán)格水資源管理制度。

我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)、準(zhǔn)確把握《條例》的深刻內(nèi)涵，深刻領(lǐng)會最嚴(yán)格水資源管理制度的精髓，敢于管理、善于管理，把制度用好用足，使具有流域特色的三條紅線“紅起來、硬起來、動起來”，真正達到推進流域綜合管理與治理，促進流域水與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

10.3969/j.issn.1672-2469.2014.07.008

TV213.4

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1672-2469(2014)07-0026-04

耿清蔚（1982年—），男，工程師。