張 英

（新疆水利水電勘測設(shè)計研究院 新疆烏魯木齊 830000）

新疆水利水電工程征地移民存在的問題及對策

張 英

（新疆水利水電勘測設(shè)計研究院 新疆烏魯木齊 830000）

水利水電工程征地移民問題是一個持久而復(fù)雜的經(jīng)濟社會問題。本文通過對新疆移民進行調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析了地處邊疆地區(qū)的水庫移民生產(chǎn)生活中存在的問題及其產(chǎn)生的原因,并提出了相關(guān)的政策建議。

新疆 征地 移民

1 引言

根據(jù)中國水利水電出版社出版的《中國新疆河湖全書》的統(tǒng)計資料，自中華人民共和國成立以來，新疆修建了大量的水利水電工程。截止2008年，全境共建有水庫575座，總庫容134.6億m3（其中包括兵團水庫25座，庫容32.8億m3），其中：大型水庫24座，中型水庫116座，?。?）型水庫301座，?。?）型水庫134座。

截止2008年，全疆水庫移民人數(shù)為8.97萬人，2008年全疆水庫移民人均純收入1700元左右，為全疆農(nóng)民平均收入水平的48%；貧困人口59325人，占移民總數(shù)的65.8%；絕對貧困人口10027人，占移民總數(shù)的11.1%，移民成為當?shù)剞r(nóng)村的主要貧困群體。

2 存在的問題

由于地方的財政能力薄弱，補償標準偏低、水庫移民直接受益不夠等諸多因素，全疆水庫移民的生產(chǎn)生活仍然很困難，相當多的移民仍然處在絕對貧困和相對貧困的狀態(tài)，屬于新疆弱勢群體中的弱勢群體，已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的重要因素之一。

2.1補償標準偏低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

由于受歷史條件限制，對工程建設(shè)和移民工作的認識存在局限，對移民工作的長期性、艱巨性、復(fù)雜性認識不足，一方面，工程建設(shè)急于求成，在工程建設(shè)中“重工程、輕移民，重搬遷、輕安置”；另一方面，移民搬遷要求過急，工作過粗，形式過于簡單劃一，移民補償標準偏低，造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足，加之缺乏后期扶持措施，使得庫區(qū)及移民安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直處于停滯狀態(tài)。從總體來看，移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后、生產(chǎn)基礎(chǔ)和發(fā)展的底子薄弱，產(chǎn)業(yè)單一，信息閉塞，遠離商品經(jīng)濟，缺乏新的經(jīng)濟增長點，加上移民本身適應(yīng)能力、創(chuàng)新能力偏低，動力與后勁不足，經(jīng)濟活動展不開，項目搞不起來，當?shù)氐慕?jīng)濟建設(shè)參與不進去，再加上不少地方移民后期扶持措施沒及時跟上，甚至有的根本就沒有后期扶持。移民在搬遷后的生產(chǎn)和生活水平急劇下降，出現(xiàn)了普遍性的貧困現(xiàn)象和群體性的邊緣化傾向。

目前，全疆尚有5.67萬人安全飲水問題沒有解決；庫區(qū)和移民安置區(qū)90%的鄉(xiāng)村道路未硬化，

出行難的問題十分突出；現(xiàn)有村級小學(xué)辦學(xué)條件差、師資力量薄弱，農(nóng)村人口受教育質(zhì)量和年限大大低于城鎮(zhèn)人口，多數(shù)移民村未建學(xué)校，小學(xué)生只能異地就讀；移民集中安置村文化設(shè)施短缺，群眾文化生活匱乏；部分移民戶沒有通電，不能通電話和收看廣播電視；部分移民村沒有醫(yī)療衛(wèi)生室等等。

2.2生存空間狹小，移民自我發(fā)展能力不足

上世紀90年代以前，新疆境內(nèi)建設(shè)的大中型水利水電工程，在移民安置過程中對安置區(qū)移民安置環(huán)境容量缺乏科學(xué)的論證，土地資源和水資源配置嚴重不足。搬遷前，移民大多居住在河谷地帶，耕地肥沃，飼草飼料充足，生活相對寬裕；搬遷后，安置區(qū)生存空間狹小、生產(chǎn)資料數(shù)量急劇下降，耕地數(shù)量少，土地貧瘠，缺乏灌溉設(shè)施，造成整體水庫移民生活困窘。目前，已搬遷移民中人均耕地在2畝以下的3.53萬人，占庫區(qū)和移民安置區(qū)總?cè)丝诘?9.4%，人均耕地不足1畝的為0.19萬人，占庫區(qū)和移民安置區(qū)總?cè)丝诘?.3%，種植業(yè)人口90%以上失去了固定的養(yǎng)畜用地。

2.3自然條件差，庫區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱

新疆屬全國“荒漠大區(qū)”，荒漠化土地占全區(qū)土地面積的47.7%，人口密度為12人/km2，已超過干旱區(qū)人口密度極限，且95%以上的人口集中在僅占全區(qū)土地面積4.3%的綠洲區(qū)，綠洲人口密度已超過276人，相當于沿海東部地區(qū)。

受全球氣候變暖的影響，新疆頻繁出現(xiàn)極端惡劣氣候和自然災(zāi)害。如地震、沙塵暴、暴風(fēng)雪、暴雨、山洪、冰雹、雷擊、凍雨，以及干旱、持續(xù)高溫、驟冷驟暖、初霜初雪異常偏晚、大范圍長時間的浮塵等災(zāi)害時有發(fā)生。據(jù)不完全統(tǒng)計，2007年洪水、冰雹、地震等各類災(zāi)害造成新疆103.68萬人受災(zāi)，緊急轉(zhuǎn)移安置受災(zāi)群眾16.9萬人，倒塌和嚴重損毀房屋7.84萬間，農(nóng)作物受災(zāi)面積239.6千公頃，因災(zāi)死亡大小牲畜4.94萬頭（只），災(zāi)害共造成直接經(jīng)濟損失15.15億元。災(zāi)害同時給庫區(qū)和移民安置區(qū)造成嚴重的經(jīng)濟損失，生態(tài)環(huán)境和頻繁的自然災(zāi)害，極大地制約了庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。

2.4自主發(fā)展動力缺乏，一定程度影響社會穩(wěn)定

水庫淹沒涉及范圍廣，影響大，一是移民搬遷后，原有的生產(chǎn)體系和社會網(wǎng)絡(luò)被打破，受少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣和宗教文化的影響，一些農(nóng)牧民存在故土難離、親情難舍的觀念，再加上安于現(xiàn)狀，對新的生產(chǎn)生活方式的不適應(yīng)，增加了移民對搬遷新居的恐懼和困惑，由此產(chǎn)生較大的心理壓力；二是前期補助標準低、后期扶持不到位，導(dǎo)致生產(chǎn)生活存在一些突出困難和問題。三是因當年基本上是靠行政命令方式無償調(diào)整耕地和宅基地進行安置，故受影響的農(nóng)戶基本上未得到經(jīng)濟補償，后期扶持政策實施后，部分受影響的農(nóng)牧民因身份確認問題，無法享受國家的扶持政策，造成新的不穩(wěn)定因素。此外，水利、公路、鐵路等其他工程征地移民也不同程度地存在政策攀比現(xiàn)象。

3 改善移民生產(chǎn)生活條件的重點工作

目前，新疆境內(nèi)部分庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、生產(chǎn)條件惡劣、生活質(zhì)量低、貧困面大等狀況還未從根本上得以改變，盡快改善邊境地區(qū)水庫移民生產(chǎn)生活狀況勢在必行、刻不容緩。3.1以解決移民基本口糧田為保障，促進庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟發(fā)展

（1）加強農(nóng)田水利配套設(shè)施建設(shè)：新建和改建各類渠道7420km；新打機井799眼；新修各類渠系建筑物1.33萬座；增加有效灌溉面積12.78萬畝。

（2）農(nóng)村設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)：新建無公害蔬菜大棚、日光溫室大棚共1.7萬座，新增節(jié)水噴灌、滴灌面積30.45萬畝，新建農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)養(yǎng)殖小區(qū)268座，面積達32.16萬平方米。

（3）加強移民技能培訓(xùn)：開展實施勞動力技能培訓(xùn)和實用技術(shù)培訓(xùn)18.75萬人次，轉(zhuǎn)移剩余勞動力2萬人。

（4）扶持移民村群眾直接受益的生產(chǎn)開發(fā)項目：對移民村群眾直接受益的特種種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)等項目進行合理規(guī)劃，積極發(fā)展中草藥、小茴香等高效農(nóng)產(chǎn)品，擴大紅棗、巴旦木、小白杏、黑加倫及核桃等優(yōu)質(zhì)林果業(yè)，開發(fā)水庫水產(chǎn)養(yǎng)殖和水庫庫區(qū)旅游業(yè)，建設(shè)畜牧養(yǎng)殖小區(qū)和推廣先進養(yǎng)殖技術(shù)；生產(chǎn)開發(fā)總面積達37.82萬畝。

3.2以解決移民的突出困難為重點，大力加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

（1）加強農(nóng)村飲水安全建設(shè)：基本解決庫

區(qū)和移民安置區(qū)農(nóng)村飲水安全問題，到2010年，解決90%以上的移民飲水安全問題。新建251個農(nóng)村安全飲水項目，累計供水管網(wǎng)207km，新建水廠107個、新建水塔和高位蓄水池313座。

（2）加強農(nóng)村交通建設(shè)：基本實現(xiàn)村村通公路，移民村公路硬（油）化率達到90%以上，完善農(nóng)村公路的養(yǎng)護管理機制。到2010年，新建農(nóng)村公路2982km，新建各種公路橋涵4542座，切實解決庫區(qū)群眾出行難的問題。

（3）加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)：推廣“一池三改”循環(huán)生態(tài)農(nóng)業(yè)，建設(shè)沼氣池1.75萬座。在水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)實施種草種樹、退耕還林、退牧還草及天然林和天然草場保護工程，積極發(fā)展綠洲人工生態(tài)，改善綠洲內(nèi)部生態(tài)環(huán)境，加強水土流失治理，新增防護林20.71萬畝，新增圍欄草場77萬畝，新增經(jīng)濟林1.3萬畝。

（4）加強電力和通訊設(shè)施建設(shè)：加快農(nóng)村電網(wǎng)改造工程，架設(shè)高壓輸電線路735km，供電線路863km，廣播電視線路327km。實施移民“戶戶通電”工程，消滅移民無電村（組）。

（5）大力發(fā)展農(nóng)村教育文化事業(yè)：新建、改建1719所移民村小學(xué)，建筑面積達14.03萬m2；新建、改建文化活動室274所，建筑面積達3.95萬m2。

（6）大力發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)：著眼于逐步緩解移民“看病難、看病貴”問題，新建、改建533個村級衛(wèi)生室，建筑面積5.67萬m2，新建、改建計劃生育保健室719個，建筑面積1.03萬m2。

（7）加快農(nóng)村抗震安居房建設(shè)速度：為移民貧困戶改建抗震安居房 8.69萬m2。

4 做好移民工作的保障措施

4.1組織保障

隨著水庫移民后期扶持政策深入實施，同時各地很多水利水電工程紛紛上馬，移民搬遷安置、后期扶持和信訪維穩(wěn)等工作將更為繁重。貫徹落實好水庫移民政策首先要有一套健全、有力的工作組織機構(gòu)。

新疆維吾爾自治區(qū)移民管理局負責(zé)全區(qū)大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)、審查和實施管理。按照屬地管理原則，各地、州、縣（市）人民政府要成立移民管理機構(gòu)，地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，移民工作機構(gòu)主要負責(zé)人是直接責(zé)任人。移民管理機構(gòu)負責(zé)水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目規(guī)劃實施的組織、協(xié)調(diào)和檢查落實工作。各有關(guān)部門也要按照職責(zé)分工，各負其責(zé)，密切配合，抓好落實。

4.2政策保障

經(jīng)過不斷探索與實踐，我國已先后頒布實施了一系列與移民有關(guān)的政策、法規(guī)及各項行之有效的規(guī)章制度，規(guī)范了與移民有關(guān)的各項工作。尤其是2006年國務(wù)院頒布實施的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第471號），對提高水庫移民工作的地位和規(guī)范移民工作行為都起到了十分重要的作用。

為保障項目規(guī)劃的順利實施，我區(qū)已研究出臺《新疆維吾爾自治區(qū)水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置規(guī)劃大綱、專題報告審核辦法》、《新疆維吾爾自治區(qū)水利水電工程移民安置工作驗收暫行辦法》、《新疆維吾爾自治區(qū)大中型水利水電工程移民工作管理暫行辦法》等規(guī)范性文件，目前，還需要加強研究，努力形成系統(tǒng)完整的移民政策法規(guī)體系，使移民工作走上法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。

4.3配套資金保障

（1）征收大中型水庫庫區(qū)基金。按照國家在裝機容量2.5萬kW及以上有發(fā)電收入的大中型水庫和水電站中提取8厘/kW·h水庫庫區(qū)基金的規(guī)定。我區(qū)每年可征收大中型水庫庫區(qū)基金約2680萬元，“十一五”期間可落實區(qū)級資金約1.34億元。

（2）整合各類政府性資金。目前，安排土地整理、鹽堿地改良、大型灌區(qū)改造、農(nóng)村人畜飲水、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村公路等項目的政府性資金種類較多，包括農(nóng)發(fā)資金、水利基金、扶貧資金等。為提高資金的實用效益，按照不改變資金原有使用性質(zhì)的原則，擬“十一五”期間整合各類政府性資金約1.61億元。

（3）引入市場機制，通過招商引資、銀行貸款、土地儲備等方式吸引社會資本投入。

4.4資金管理保障

加強移民資金和移民項目的管理，是解決水庫移民問題的前提和保證。加強在建工程移民和遺留問題處理資金使用管理辦法及項目管理辦法的研究，要以配套完善規(guī)章制度為基礎(chǔ)，制定統(tǒng)一的辦法，并采取有力措施，保證其得到嚴格執(zhí)行。通過對資金管理與項目管理的強化，促進移民資金合理、有效的利用，提高使用的效益。

4.5監(jiān)測評估保障

目前，新疆移民安置工作的監(jiān)督評估工作還尚未開展，對移民安置的實施效果尚不能做出客觀、全面、準確的評價，而且在實施過程中探索出的好的工作經(jīng)驗也無法得到推廣。為加強項目的監(jiān)測評估，要通過社會中介機構(gòu)對項目實施效果及其影響進行客觀、系統(tǒng)的分析，跟蹤掌握項目實施效果，提高項目管理水平。

5 結(jié)語

水利水電工程征地移民問題是一個持久而復(fù)雜的經(jīng)濟、社會問題。隨著水利水電事業(yè)的不斷發(fā)展，還將會產(chǎn)生大量的移民，移民工作者應(yīng)在政府對水庫移民工作的高度重視下，按照國務(wù)院《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)[2006]17號）要求，在實踐中不斷總結(jié)、探索，繼續(xù)貫徹開發(fā)性移民方針，加大水庫移民的后期扶持力度，努力提高水庫移民的生活水平，把移民工作從理論和實踐上提升到一個新的高度。

1 《中國新疆河湖全書》. 中國水利水電出版社. 王世江主編. 2010.11.

2 《中國水力發(fā)電工程 移民環(huán)保卷》. 中國電力出版社. 2000. 8.

3 《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》.國務(wù)院令第471號. 中國法制出版社, 2006.

10.3969/j.issn.1672-2469.2014.07.005

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1672-2469(2014)07-0017-03

張英（1976年—），女，高級工程師。