長期以來，法院擁有查明事實和適用法律規(guī)則或原則，即裁決法律問題的專屬權(quán)力，這是法治的必然要求。然而，“在現(xiàn)代社會，由于法治自身的局限性以及行政機關(guān)管理職權(quán)的不斷深化，導(dǎo)致人們對行政的依賴與日俱增，各國普遍進(jìn)入行政國家時代，行政機關(guān)廣泛而全面地介入國民生活領(lǐng)域，面對各種專業(yè)性、技術(shù)性、即時性事件及其引發(fā)的糾紛，行政機關(guān)憑借其掌握的公共資源、在行政管理過程中形成的專業(yè)優(yōu)勢、對社情民事的深入了解以及積極主動形塑社會生活的特性，使其能夠及時有效地解決糾紛，避免社會秩序失范，具有其他糾紛解決方式所不具備的制度優(yōu)勢”。①趙銀翠、楊建順：《行政過程中的民事糾紛解決機制研究》，載《法學(xué)家》2009年第3期，第148頁。行政解紛機制便在各國應(yīng)運而生，即“國家的行政機關(guān)（包括地方政府）或準(zhǔn)行政機關(guān)所設(shè)或附設(shè)的非訴訟糾紛解決程序，包括行政申訴、行政調(diào)解、行政裁決等基本形式，這種機制既可作為行政司法的組成部分，設(shè)定為由當(dāng)事人選擇的替代性程序，也可以作為準(zhǔn)司法系統(tǒng)，設(shè)定為法定前置程序或獨立的行政法院（庭）系統(tǒng)”。②范愉：《行政調(diào)解問題芻議》，載《廣東社會科學(xué)》2008年第6期，第175頁。就行政解紛的對象而言，既包括行政爭議，又包括民事糾紛。相較于大陸而言，臺灣地區(qū)目前已形成一套較為成熟的行政解紛機制體系。下文將立足于民事糾紛解決的視角，即行政機關(guān)對行政管理過程中民事糾紛的解決，擇取臺灣地區(qū)行政調(diào)解制度與行政調(diào)處制度為研究對象，梳理、總結(jié)臺灣地區(qū)行政解紛機制的有益經(jīng)驗。

一、臺灣地區(qū)行政調(diào)解制度

在我國大陸地區(qū)，行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解一并構(gòu)成所謂“東方經(jīng)驗”的大調(diào)解體系。①肖偉：《論行政調(diào)解應(yīng)然價值的實體性保障路徑》，載《四川行政學(xué)院學(xué)報》2012年第5期，第48頁。行政調(diào)解與其他調(diào)解制度最大的區(qū)別在于由行政機關(guān)作為第三者居間解決糾紛。臺灣地區(qū)目前已經(jīng)形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解為主，輔之以各專業(yè)調(diào)解的行政調(diào)解制度體系。

（一）臺灣地區(qū)行政調(diào)解制度體系概覽

在臺灣地區(qū)，現(xiàn)行的調(diào)解主要有三類，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解、法院調(diào)解及專業(yè)調(diào)解。本文所討論的行政調(diào)解機制體系為鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解與專業(yè)調(diào)解。所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解，是指由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市公所設(shè)立的調(diào)解委員會對民事糾紛及告訴才處理的刑事糾紛進(jìn)行調(diào)解解決的制度，②此處的民事糾紛并非所有的民事案件，主要包括債權(quán)、債務(wù)之清償、房地產(chǎn)之構(gòu)建、租賃、占用、家庭糾紛、公害賠償、商事買賣、以及其它有關(guān)民事事件，而告訴才處理的刑事糾紛主要包括妨害風(fēng)化、婚姻、家庭，妨害自由、名譽、信用及秘密，傷害、毀棄、損害，親屬間財產(chǎn)犯罪，交通事故及其它告訴才處理的刑事事件，參見陳賢忠：《新制鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解法制研究》，臺灣地區(qū)國立中正大學(xué)法律學(xué)研究所2008年碩士學(xué)位論文，第14～15頁。專業(yè)調(diào)解則主要指涉及某專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的糾紛，由相關(guān)主管機關(guān)或其設(shè)立的調(diào)解委員會對該糾紛進(jìn)行協(xié)調(diào)解決的制度。例如消費爭議調(diào)解、耕地三七五減租（耕地租佃）爭議調(diào)解、公害（環(huán)保）糾紛調(diào)解、勞資爭議調(diào)解、醫(yī)療爭議調(diào)解、采購履約爭議調(diào)解等。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解

臺灣地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解制度可追溯至1931年，當(dāng)時國民黨政府的“內(nèi)政部”與“司法行政部”共同頒布制定的“區(qū)鄉(xiāng)坊調(diào)解委員會權(quán)限規(guī)程”規(guī)定“各縣市以下之鄉(xiāng)鎮(zhèn)，選任地方上具有法律知識及信望素孚之公正人士擔(dān)任調(diào)解委員，組織調(diào)解委員會，辦理民、刑事件調(diào)解業(yè)務(wù)”，③陳琪瑜：《我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解制度之研究》，臺灣地區(qū)國立暨南國際大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文，第57頁。此為鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解制度的雛形，后直至1955年制定并施行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解條例”（以下簡稱“條例”），賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解制度以法制化的地位，該“條例”歷經(jīng)10次修改，最終形成現(xiàn)行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例”。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解制度在定紛止?fàn)?、化解糾紛方面發(fā)揮著重要作用。

（1）解紛主體

鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解機構(gòu)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會，④臺灣地區(qū)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例”第1條：“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市公所應(yīng)設(shè)調(diào)解委員會，辦理下列調(diào)解事件：一、民事事件；二、告訴乃論之刑事事件。”其設(shè)置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層行政機關(guān)內(nèi)部，主要考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層行政機關(guān)，是與民眾接觸最多的機關(guān)，也是糾紛多發(fā)的地方，將調(diào)解機構(gòu)設(shè)置于此大大利于糾紛及時解決，此與大陸地區(qū)努力實現(xiàn)的“把糾紛化解在基層”的基本理念不謀而合。⑤2009年中央發(fā)的三個文件：《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來訪的意見》、《關(guān)于中央和國家機關(guān)定期組織干部下訪的意見》以及《關(guān)于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》中從信訪的角度，提出把問題化解在基層。參見：http://politics.people.com.cn/GB/1026/9131419.html，最后訪問日期：2014年9月18日；2014年9月13日至16日，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長馬凱在浙江考察調(diào)研信訪工作中提到“努力把矛盾化解在基層?！眳⒁姟锻七M(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪，深入基層化解矛盾》，http://news.ifeng.com/gundong/detail_2011_09/17/9258784_0.shtml，最后訪問日期：2014年9月18日。論其專業(yè)性，“條例”已明確規(guī)定調(diào)解委員的積極資格與消極資格，或具有法律或其它專業(yè)知識，或為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市信望素孚的公正人士，此為鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員的必要條件。⑥臺灣地區(qū)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例”規(guī)定具有如下情形之一者不得擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員：曾因貪污罪被判刑的、曾犯組織犯罪防制條例規(guī)定的罪名而被起訴的、曾犯前述兩罪之外其它罪名并被判處有期徒刑以上刑罰的（過失犯罪或被判處緩刑除外）、曾受保安處分、受破產(chǎn)宣告并仍沒有恢復(fù)的、受監(jiān)護(hù)或輔助宣告并尚未撤銷的。論其獨立性，為防止地方派系介入而影響調(diào)解結(jié)果，“條例”特別規(guī)定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市長及民意代表均不得兼任調(diào)解委員；另一方面即為經(jīng)費上獨立，調(diào)解委員會所需的經(jīng)費，均由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市公所根據(jù)實際需要，編入鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市自治預(yù)算，其中法院移交至調(diào)解委員會調(diào)解的案件，由法院負(fù)擔(dān)其所需經(jīng)費。

另一方面，為提高調(diào)解委員對調(diào)解工作的熱情、發(fā)揮調(diào)解功能，臺灣地區(qū)構(gòu)建了調(diào)解委員的獎勵機制，并制定了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解績優(yōu)人員獎勵要點”。其獎勵可以分為兩類，一類為對調(diào)解委員獨任調(diào)解的獎勵,包括“行政院長獎”、法務(wù)部長獎以及由縣政府制定的其它獎項。①臺灣地區(qū)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解績優(yōu)人員獎勵要點”第3條規(guī)定，調(diào)解委員獨任調(diào)解之獎勵，規(guī)定如下：（一“）行政院長獎”：全年調(diào)解成立二百五十件以上者，由內(nèi)政部專案報請“行政院”獎勵。（二）法務(wù)部長獎：全年調(diào)解成立二百件至二百四十九件者，由內(nèi)政部轉(zhuǎn)請法務(wù)部獎勵。（三）未達(dá)前二款規(guī)定獎勵者：其獎勵由縣政府本權(quán)責(zé)訂定。另外，還特別根據(jù)調(diào)解委員的在職年限設(shè)定了“行政院長獎”、內(nèi)政部長獎與縣政府制定的其它獎項。②臺灣地區(qū)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解績優(yōu)人員獎勵要點”第5條規(guī)定，調(diào)解委員服務(wù)年資之獎勵，其規(guī)定如下：（一）“行政院長獎”:服務(wù)年資滿二十年者，由內(nèi)政部專案報請“行政院”獎勵。（二）內(nèi)政部長獎：服務(wù)年資滿十六年者，由內(nèi)政部獎勵。（三）未達(dá)前兩款規(guī)定獎勵者：其獎勵由縣政府本權(quán)責(zé)訂定。為了更好地起到激勵作用，前述諸多獎項的頒布均須在集會或慶典等公開活動中進(jìn)行，以期達(dá)到其社會效應(yīng)，對調(diào)解委員予以獎勵的同時也在社會層面上彰顯了調(diào)解的功能。除此之外，臺灣地區(qū)“內(nèi)政部”、“法務(wù)部”以及縣政府亦針對各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市調(diào)解委員會的績效予以獎勵，并編入預(yù)算，在一定程度上鼓勵、促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解制度的發(fā)展。

（2）調(diào)解模式

為了發(fā)揮行政解紛機制的優(yōu)勢，臺灣地區(qū)現(xiàn)將某些糾紛的調(diào)解程序作為提起訴訟的前置程序，其他則由當(dāng)事人選擇，既可直接訴訟又可以選擇調(diào)解。將調(diào)解前置的一般為因不動產(chǎn)所引起的糾紛、雇用人與受雇人因契約關(guān)系所產(chǎn)生的糾紛、具有一定血親關(guān)系的親屬間的糾紛或因小額財產(chǎn)所引起的糾紛等，③臺灣地區(qū)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例”第12條規(guī)定：“第一審法院得將下列事件，裁定移付調(diào)解委員會調(diào)解：一、民事訴訟法第403條第一項規(guī)定之事件。二、適宜調(diào)解之刑事附帶民事訴訟事件。三、其它適宜調(diào)解之民事事件。”臺灣地區(qū)“民事訴訟法”第403條規(guī)定：“下列事件，除有第406條第一項各款所定情形之一者外，于起訴前，應(yīng)經(jīng)法院調(diào)解：一、不動產(chǎn)所有人或地上權(quán)人或其它利用不動產(chǎn)之人相互間因相鄰關(guān)系發(fā)生爭執(zhí)者。二、因定不動產(chǎn)之界線或設(shè)置界標(biāo)發(fā)生爭執(zhí)者。三、不動產(chǎn)共有人間因共有物之管理、處分或分割發(fā)生爭執(zhí)者。四、建筑物區(qū)分所有人或利用人相互間因建筑物或其共同部分之管理發(fā)生爭執(zhí)者。五、因增加或減免不動產(chǎn)之租金或地租發(fā)生爭執(zhí)者。六、因定地上權(quán)之期間、范圍、地租發(fā)生爭執(zhí)者。七、因道路交通事故或醫(yī)療糾紛發(fā)生爭執(zhí)者。八、雇用人與受雇人間因雇傭契約發(fā)生爭執(zhí)者。九、合伙人間或隱名合伙人與出名營業(yè)人間因合伙發(fā)生爭執(zhí)者。十、配偶、直系親屬、四親等內(nèi)之旁系血親、三親等內(nèi)之旁系姻親、家長或家屬相互間因財產(chǎn)權(quán)發(fā)生爭執(zhí)者。十一、其它財產(chǎn)權(quán)發(fā)生爭執(zhí)，其標(biāo)的之金額或價額在新臺幣五十萬元以下者?！奔幢惝?dāng)事人已經(jīng)提起訴訟，一審法院亦須將案件移付調(diào)解委員會進(jìn)行調(diào)解。此處的調(diào)解，既可由法院調(diào)解也可由法院移付鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解。因此類糾紛多產(chǎn)生于鄰里之間、親屬之間等關(guān)系較為特殊的人群，將調(diào)解作為起訴之必經(jīng)程序，無論對糾紛的解決還是社會關(guān)系的和睦，均大有裨益。

（3）調(diào)解的效力與執(zhí)行

鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解書的效力實行“法院審核”制度，調(diào)解書必須交由法院審核后由法官簽名并加蓋法院印信，即具有與民事確定判決相同的效力，當(dāng)事人亦不得就該爭議再行起訴。若當(dāng)事人認(rèn)為經(jīng)核定的調(diào)解書為無效或可撤銷，可通過向原核定法院提起宣告該調(diào)解無效或撤銷調(diào)解之訴的途徑予以救濟(jì)。能夠?qū)е抡{(diào)解無效或可撤銷的原因如下：一是，調(diào)解具有實體法上無效或訴訟法上無效的情形；二是，調(diào)解委員以強暴、脅迫或欺詐等非法形式進(jìn)行調(diào)解，或阻止當(dāng)事人起訴以及其它涉嫌犯罪的行為；三是，非因當(dāng)事人過失而成立調(diào)解，如事后發(fā)現(xiàn)調(diào)解所依據(jù)的文件為偽造或變造而使得調(diào)解成立等情形。④陳琪瑜：《我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解制度之研究》，臺灣地區(qū)國立暨南國際大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文，第87頁。調(diào)解成立后更為重要的則為調(diào)解書的執(zhí)行。因具有確定民事判決的效力，一方當(dāng)事人對調(diào)解內(nèi)容不履行時對方可以申請強制執(zhí)行。賦予調(diào)解書具有強制執(zhí)行的效力，既提高了調(diào)解書的公信力及其在民眾心中的威信，又確保調(diào)解內(nèi)容的實現(xiàn)，保障了當(dāng)事人權(quán)益的實現(xiàn)，與此同時也可使法院減輕案件負(fù)擔(dān)、疏減訴源，可謂“一箭三雕”。

2.專業(yè)調(diào)解制度

現(xiàn)行的專業(yè)調(diào)解主要有消費爭議調(diào)解、耕地三七五減租（耕地租佃）爭議調(diào)解、公害（環(huán)保）糾紛調(diào)解、勞資爭議調(diào)解、采購履約爭議調(diào)解、著作權(quán)爭議調(diào)解、醫(yī)療爭議調(diào)解等。從各個調(diào)解機制的名稱便可看出其調(diào)解對象為何。其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解，可稱為個別與一般的關(guān)系，但凡非屬專業(yè)調(diào)解對象范圍之內(nèi)的糾紛，均可申請鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解來解決。因此在制度設(shè)計上，專業(yè)調(diào)解制度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解必有諸多相似之處，例如凡經(jīng)法院核定后的調(diào)解書均具有確定民事判決的效力等。由于專業(yè)調(diào)解種類繁多，此處不能一一列舉比較，下文僅著眼于專業(yè)調(diào)解之于鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解的區(qū)別所在，僅以消費爭議調(diào)解、耕地租佃調(diào)解、著作權(quán)爭議調(diào)解以及勞資爭議調(diào)解為例，歸納概括其一般性規(guī)律。

（1）調(diào)解主體的設(shè)置層級更高

嚴(yán)格的說，在調(diào)解主體設(shè)置方面不應(yīng)當(dāng)稱為與鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解的區(qū)別，二者均具有專業(yè)性與獨立性，其細(xì)微差別僅體現(xiàn)在專業(yè)調(diào)解更高的層級設(shè)置以及更為嚴(yán)格的專業(yè)性要求上。專業(yè)調(diào)解的調(diào)解委員會一般設(shè)在直轄市、縣（市）級政府內(nèi)，例如，消費爭議調(diào)解委員會設(shè)置于直轄市、縣（市）政府，其組織成員由直轄市、縣（市）政府代表、消費者保護(hù)官、消費者保護(hù)團(tuán)體代表、企業(yè)經(jīng)營者所屬或相關(guān)職業(yè)團(tuán)體代表組成；耕地租佃委員會則分別設(shè)置于直轄市或縣（市）政府及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所，可根據(jù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）地主、佃戶數(shù)量的多少選擇不予設(shè)立委員會或數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）合并設(shè)立之；對于勞資爭議調(diào)解，當(dāng)事人須向“中央行政院勞工委員會”或直轄市、縣（市）政府申請調(diào)解；對于著作權(quán)爭議，則由“經(jīng)濟(jì)部智慧財產(chǎn)局著作權(quán)審議及調(diào)解委員會”根據(jù)具體爭議而指定個別委員予以調(diào)解。①臺灣地區(qū)“消費者保護(hù)法”第45條：“直轄市、縣（市）政府應(yīng)設(shè)消費爭議調(diào)解委員會，置委員七至十五名。前項委員以直轄市、縣（市）政府代表、消費者保護(hù)官、消費者保護(hù)團(tuán)體代表、企業(yè)經(jīng)營者所屬或相關(guān)職業(yè)團(tuán)體代表充任之，以消費者保護(hù)官為主席，其組織另定之?！薄案厝呶鍦p租條例”第3條：“直轄市或縣（市）政府及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所，應(yīng)分別設(shè)立耕地租佃委員會。但鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所轄區(qū)內(nèi)地主、佃農(nóng)數(shù)過少時，得不設(shè)立，或由數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）合并設(shè)立耕地租佃委員會?！薄皠谫Y爭議處理法”第4條：“本法所稱主管機關(guān)：在中央為行政院勞工委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。”“著作權(quán)爭議調(diào)解辦法”第3條：“前條所定爭議之調(diào)解，由經(jīng)濟(jì)部智慧財產(chǎn)局著作權(quán)審議及調(diào)解委員會（以下簡稱‘委員會’）依事件之性質(zhì)或著作之類別指定委員一人至三人調(diào)解之?！毕噍^鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會均設(shè)置于基層而言，專業(yè)調(diào)解的調(diào)解主體則設(shè)置于直轄市、縣（市）政府或更高層級的行政機關(guān)內(nèi)部，且資格條件也比鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員更為嚴(yán)格。既充分發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)市基層行政機關(guān)與民眾生活最為貼近，解決普通民事糾紛時便民、迅速、高效的優(yōu)勢，又體現(xiàn)了對于涉及某專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)知識的糾紛，級別較高的行政機關(guān)在人員素質(zhì)、專業(yè)知識等方面更適宜專業(yè)糾紛的解決。

（2）與其他解紛機制的銜接模式更為多樣性

專業(yè)調(diào)解與調(diào)處、仲裁、裁決等其它非訴訟糾紛解決機制之間的銜接模式各異，尚缺乏一般性的原則性規(guī)定，主要有兩種，其一即為申訴不服后方可提起調(diào)解，例如消費者與經(jīng)營者之間的消費爭議，消費者必須先行向企業(yè)經(jīng)營者、消費者保護(hù)團(tuán)體或消費者服務(wù)中心或其分中心進(jìn)行申訴，當(dāng)申訴未獲得妥當(dāng)處理時，消費者可向直轄市、縣（市）政府消費者保護(hù)官申訴，只有當(dāng)經(jīng)過前述兩次調(diào)解而糾紛仍未獲得妥當(dāng)處理時，消費者才得向直轄市或縣（市）消費爭議調(diào)解委員會申請調(diào)解。②臺灣地區(qū)“消費者保護(hù)法”第43條：“消費者與企業(yè)經(jīng)營者因商品或服務(wù)發(fā)生消費爭議時，消費者得向企業(yè)經(jīng)營者、消費者保護(hù)團(tuán)體或消費者服務(wù)中心或其分中心申訴。企業(yè)經(jīng)營者對于消費者之申訴，應(yīng)于申訴之日起十五日內(nèi)妥當(dāng)處理之。消費者依第一項申訴，未獲妥當(dāng)處理時，得向直轄市、縣（市）政府消費者保護(hù)官申訴?！钡?4條：“消費者依前條申訴未能獲得妥當(dāng)處理時，得向直轄市或縣（市）消費爭議調(diào)解委員會申請調(diào)解?！绷硪粍t為調(diào)解前置模式，例如出租人與承租人因耕地租佃發(fā)生爭議時，當(dāng)事人必須先行向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所耕地租佃委員會申請調(diào)解，調(diào)解不成時才能徑行向直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會申請調(diào)處，經(jīng)過調(diào)處仍不能解決糾紛時，直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會應(yīng)將案件移送司法機關(guān)處理，并且免收裁判費用。①臺灣地區(qū)“耕地三七五減租條例”第26條：“出租人與承租人間因耕地租佃發(fā)生爭議時，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所耕地租佃委員會調(diào)解；調(diào)解不成立者，應(yīng)由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調(diào)處；不服調(diào)處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關(guān)，司法機關(guān)應(yīng)即迅予處理，并免收裁判費用。前項爭議案件非經(jīng)調(diào)解、調(diào)處，不得起訴；經(jīng)調(diào)解、調(diào)處成立者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會給予書面證明?！?/p>

綜上，臺灣地區(qū)已經(jīng)形成較為成熟的行政調(diào)解機制體系。在制度設(shè)計上，既發(fā)揮了基層行政機關(guān)對民眾熟悉與了解的優(yōu)勢，又不乏專業(yè)性要求，將糾紛盡可能化解于基層，真正起到為法院疏減訴源的“過濾器”作用。與此同時，構(gòu)建有效的獎懲機制有利于激發(fā)調(diào)解熱情進(jìn)而推動行政調(diào)解解紛功能的發(fā)揮。最為重要的一點則為行政調(diào)解與其他解紛機制的銜接與運行，將行政調(diào)解與其他糾紛解決機制有機地銜接、環(huán)環(huán)相扣，使整個糾紛解決過程像一條“糾紛解決鏈”將各個環(huán)節(jié)能動的連接起來，從而達(dá)到迅速、及時、有效地解決糾紛的目標(biāo)。

二、臺灣地區(qū)行政調(diào)處制度

行政調(diào)處作為臺灣地區(qū)行政解紛的另一重要形式，其解決民事糾紛程序通常包括調(diào)解與處理（裁決）。其機能主要分成兩個階段，“第一階段的機能在于協(xié)助當(dāng)事人以協(xié)議的方式和平解決私權(quán)爭議，該功能與調(diào)解并無大異；第二階段的機能則為就該爭議裁決其應(yīng)有的實體關(guān)系”，此為調(diào)解所不具有的機能。②參見臺灣地區(qū)“行政院研究發(fā)展考核委員會”編：《行政機關(guān)介入私權(quán)爭議之研究》，2000年8月版，第129頁。調(diào)處第二階段的機能無異于大陸地區(qū)的行政裁決。

（一）臺灣地區(qū)行政調(diào)處制度體系概述

1.調(diào)處機構(gòu)的設(shè)置

與鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解機構(gòu)由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例”統(tǒng)一規(guī)定不同，調(diào)處機構(gòu)的設(shè)置分散于單行法律法規(guī)中，主要分為以下幾類：第一，在政府內(nèi)部設(shè)立獨立的調(diào)處委員會，此為大部分調(diào)處委員會的設(shè)置規(guī)則。例如，直轄市、縣（市）政府設(shè)立的公害糾紛調(diào)處委員會；③臺灣地區(qū)“公害糾紛處理法”第4條：“直轄市、縣（市）政府各設(shè)公害糾紛調(diào)處委員會（以下簡稱調(diào)處委員會）調(diào)處公害糾紛?！敝陛犑谢蚩h（市）政府及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所設(shè)立耕地租佃委員會，處理耕地租佃糾紛；④臺灣地區(qū)“耕地三七五減租條例”第3條規(guī)定：直轄市或縣（市）政府及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所，應(yīng)分別設(shè)立耕地租佃委員會。但鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所轄區(qū)內(nèi)地主、佃農(nóng)戶數(shù)過少時，得不設(shè)立，或由數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）合并設(shè)立耕地租佃委員會。醫(yī)療糾紛則交由直轄市、縣（市）主管機關(guān)設(shè)置的醫(yī)事審議委員會進(jìn)行調(diào)處；⑤臺灣地區(qū)“醫(yī)療法”第99條規(guī)定：“直轄市、縣（市）主管機關(guān)應(yīng)設(shè)置醫(yī)事審議委員會，任務(wù)如下：一、醫(yī)療機構(gòu)設(shè)立或擴充之審議……三、醫(yī)療爭議之調(diào)處……”不動產(chǎn)糾紛則交由不動產(chǎn)糾紛調(diào)處委員會處理等。第二，由各級政府承擔(dān)調(diào)處職能，此規(guī)則適用于少數(shù)糾紛。例如，關(guān)于基地面積糾紛，由直轄市、縣（市）（局）政府予以調(diào)處。⑥臺灣地區(qū)“建筑法”第45條規(guī)定：“前條基地所有權(quán)人與鄰接土地所有權(quán)人于不能達(dá)成協(xié)議時，得申請調(diào)處，直轄市、縣（市）（局）政府應(yīng)于收到申請之日起一個月內(nèi)予以調(diào)處……”第三，由航空站經(jīng)營人擔(dān)任調(diào)處主體。此主要針對民用航空乘客與航空器運送人間的運送糾紛，航空局委托航空站經(jīng)營人對該類糾紛予以調(diào)處。此調(diào)處機關(guān)的設(shè)置為特殊且少見，不具有普遍性與規(guī)律性。⑦臺灣地區(qū)“民用航空乘客與航空運送人運送糾紛調(diào)處辦法”第2條規(guī)定：“為維持機場運作并維護(hù)國家形象，交通部民用航空局（以下簡稱航空局）對民用航空乘客（以下簡稱乘客）與航空器運送人（以下簡稱運送人）間之運送糾紛，應(yīng)協(xié)助調(diào)處之。前項運送糾紛之調(diào)處，民航局得委托航空站經(jīng)營人辦理?！?/p>

另一值得我們關(guān)注的則為調(diào)處機構(gòu)的專業(yè)性與獨立性。就其專業(yè)性而言，在公害糾紛調(diào)處委員會中，除主任委員由直轄市（縣、市）長或其指定人兼任外，“其他委員則均須為有關(guān)機關(guān)代表、環(huán)境保護(hù)、法律、醫(yī)學(xué)等相關(guān)學(xué)者以及社會公正人士組成，且專家學(xué)者與社會公正人士的比例不得少于全體委員的2/3”；①臺灣地區(qū)“公害糾紛處理法”第5條：“直轄市調(diào)處委員會主任委員，由直轄市長或其指定之適當(dāng)人員兼任之；縣（市）調(diào)處委員會主任委員，由縣（市）長兼任之。其他委員，由直轄市長、縣（市）長遴聘有關(guān)機構(gòu)代表、環(huán)境保護(hù)、法律、醫(yī)學(xué)等相關(guān)學(xué)者專家及社會公正人士共同組成；學(xué)者專家及社會公正人士之人數(shù)，不得少于全體委員之三分之二。”醫(yī)事審議委員會中，“其委員同樣應(yīng)包含不具民意代表、醫(yī)療法人代表身份的醫(yī)事、法學(xué)專家、學(xué)者以及社會人士，其中法學(xué)專家及社會人士的比例不得少于1/3”，②臺灣地區(qū)“醫(yī)療法”第100條：“前二條之醫(yī)事審議委員會，應(yīng)就不具民意代表、醫(yī)療法人代表身份之醫(yī)事、法學(xué)專家、學(xué)者及社會人士遴聘之，其中法學(xué)專家及社會人士之比例，不得少于三分之一?！逼渌{(diào)處委員會的成員組成亦是如此。此種兼任與聘任相結(jié)合、專家學(xué)者占一定比例的組成形式，對糾紛解決起著至關(guān)重要的作用。就其獨立性而言，調(diào)處委員的獨立性并非一般性規(guī)定。僅“公害糾紛處理法”中規(guī)定“調(diào)處委員依法獨立行使職權(quán)，非因法定情形不得對其予以解聘”。③臺灣地區(qū)“公害糾紛處理法”第7條：“調(diào)處委員會委員，依法獨立行使職權(quán)，于在職期間，非有下列各款情形之一，不得于任滿前予以解聘：一、受有期徒刑以上刑之判決確定者。二、受破產(chǎn)、監(jiān)護(hù)或輔助宣告者。三、任公務(wù)員而受撤職或休職之處分者。四、因身心障礙疑致不能執(zhí)行職務(wù)者?！逼渌煞ㄒ?guī)中對調(diào)處委員會的獨立性尚無相關(guān)規(guī)定。獨立性作為調(diào)處公平、公正進(jìn)行的保障，在立法與實踐中逐步予以完善應(yīng)為調(diào)處制度發(fā)展的趨勢。

2.與其他解紛機制的銜接模式

（1）行政調(diào)解、調(diào)處、訴訟，逐一進(jìn)行

糾紛發(fā)生后，當(dāng)事人必須按照行政調(diào)解、調(diào)處、訴訟的程序逐一進(jìn)行。最為典型的為耕地租佃糾紛的處理，在上文“專業(yè)調(diào)解制度”中已作介紹，此處便不再贅言。將行政調(diào)處作為訴訟的前置程序，體現(xiàn)了窮盡行政救濟(jì)與司法最終原則，不僅能發(fā)揮行政解紛機制的專業(yè)性與高效性優(yōu)勢，將部分糾紛盡可能在行政系統(tǒng)中予以解決，達(dá)到將案件分流，緩解法院案件壓力大的目標(biāo)，而且最重要的則為使糾紛迅速得到解決，當(dāng)事人的權(quán)益得到切實保障提供了堅實的基礎(chǔ)。

（2）調(diào)處不成，由主管機關(guān)決定

對于某些糾紛的解決，由調(diào)處機關(guān)先行調(diào)處，待調(diào)處不成后交由其主管機關(guān)決定。如“森林法”中規(guī)定，“當(dāng)森林所有人因搬運森林設(shè)備、產(chǎn)物等有使用他人土地的必要，或在無妨礙給水及他人生活安全的范圍內(nèi)，使用、變更或除去他人設(shè)置于水流的工作時，應(yīng)先與其所有人或土地他項權(quán)利人協(xié)商，當(dāng)協(xié)商不諧或無從協(xié)商時，應(yīng)報請主管機關(guān)會同地方有關(guān)機關(guān)調(diào)處；調(diào)處不成，則由主管機關(guān)決定”；“漁業(yè)法”中亦規(guī)定，“對各特定漁業(yè)之漁船總船數(shù)予以限制，須減少已核準(zhǔn)之漁船數(shù)量時，先由該項漁業(yè)之漁業(yè)團(tuán)體協(xié)調(diào)業(yè)者辦理，并由繼續(xù)經(jīng)營之漁業(yè)人給予被限制者補償。當(dāng)無從協(xié)商時，由主管機關(guān)調(diào)處之，調(diào)處不成時，由主管機關(guān)決定之”。④臺灣地區(qū)“漁業(yè)法”第37條：“有左列各款情形之一者，主管機關(guān)得對各特定漁業(yè)之漁船總船數(shù)、總噸數(shù)、作業(yè)海域、經(jīng)營期間及其他事項予以限制：一、水產(chǎn)資源之保育。二、漁業(yè)結(jié)構(gòu)之調(diào)整。三、國際漁業(yè)協(xié)定或?qū)ν鉂O業(yè)合作條件之限制。”

本類型雖均規(guī)定調(diào)處不成時由主管機關(guān)決定，但其介入強度并不一致。與證照有關(guān)者，主管機關(guān)于調(diào)處不成時利用注銷證照的方式達(dá)到其調(diào)處成立時擬達(dá)到的目的。與產(chǎn)業(yè)營運條件有關(guān)時，利用征用提供該產(chǎn)業(yè)的營運條件。⑤參見臺灣“行政院研究發(fā)展考核委員會”編:《行政機關(guān)介入私權(quán)爭議之研究》,2000年8月版,第33頁。然此種規(guī)定的不足之處在于主管機關(guān)的決定是否為終局決定？是否存在后續(xù)的救濟(jì)途徑？相關(guān)立法中均未做規(guī)定，尚需進(jìn)一步完善。

（3）調(diào)處不成，由上級主管機關(guān)作出終局裁決

此類糾紛調(diào)處不成后，由主管機關(guān)作出終局裁決?！稗r(nóng)地重劃條例”規(guī)定，“農(nóng)地重劃計劃書經(jīng)上級主管機關(guān)核定后，直轄市或縣（市）主管機關(guān)應(yīng)即于重劃區(qū)所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所或重劃區(qū)之適當(dāng)處所公告三十日，公告期滿實施。當(dāng)公告期內(nèi)，重劃區(qū)土地所有權(quán)人半數(shù)以上且其所有土地面積超過重劃土地總面積半數(shù)以上者表示反對時，主管機關(guān)應(yīng)予以調(diào)處并根據(jù)反對理由，修訂農(nóng)地重劃計劃書，并再次報請核定并將核定結(jié)果公告實施?！靶率墟?zhèn)開發(fā)條例”中亦有相似規(guī)定”。①臺灣地區(qū)“新市鎮(zhèn)開發(fā)條例”第5條：“中央主管機關(guān)于可行性規(guī)劃報告書（圖）核定后，應(yīng)公告三十日，公告期滿，應(yīng)即進(jìn)行或指定?。ㄊ校┲鞴軝C關(guān)進(jìn)行新市鎮(zhèn)之規(guī)劃與設(shè)計，擬定新市鎮(zhèn)特定區(qū)計劃書，作為新市鎮(zhèn)開發(fā)之依據(jù)。前項公告期間內(nèi)應(yīng)舉辦公聽會，特定區(qū)內(nèi)私有土地所有權(quán)人半數(shù)以上，而其所有土地面積超過特定區(qū)私有土地面積半數(shù)者，表示反對時，中央主管機關(guān)應(yīng)予調(diào)處，并參酌反對理由及公聽會之結(jié)論，修訂或廢止可行性規(guī)劃報告，重行報核，并依其核定結(jié)果辦理之?！笨梢姶祟惣m紛，其多涉及土地利用的爭議，行政機關(guān)作為行政管理者，對此具有相當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)，且排除司法機關(guān)審查。推其緣由，系配合行政計劃與行政管理的需要。

3.調(diào)處決定的效力與執(zhí)行

查閱臺灣地區(qū)現(xiàn)有規(guī)定，僅“公害糾紛處理法”對行政調(diào)處的效力作出了明確規(guī)定，調(diào)處成立并作成調(diào)處書后，應(yīng)于七日內(nèi)將該調(diào)處書送管轄法院審核，待法院認(rèn)為調(diào)處書與法令無抵觸并予以核定時，該調(diào)處書即與確定民事判決具有同一效力并可作為強制執(zhí)行的依據(jù)，且針對此一糾紛，當(dāng)事人不得再行起訴。這與行政調(diào)解的效力相當(dāng)。對于其他調(diào)處決定則無關(guān)于效力的規(guī)定。然與行政調(diào)解相較而言，行政調(diào)處在糾紛解決主體上更具有專業(yè)性、公正性與獨立性，其對糾紛的解決應(yīng)更加具有公信力，而實際規(guī)定卻僅為行政調(diào)解一經(jīng)法院核準(zhǔn)便具有與確定民事判決相同的效力。

三、大陸地區(qū)行政解紛機制的完善：臺灣地區(qū)經(jīng)驗的啟示

（一）構(gòu)建專業(yè)性與獨立性兼具的解紛主體

行政解紛機制優(yōu)于其他糾紛解決機制最為重要的一點即為解紛主體的專業(yè)性，行政機關(guān)憑借其所具有的行政管理領(lǐng)域的知識，對該領(lǐng)域糾紛的解決顯得得心應(yīng)手。獨立性則應(yīng)為糾紛公平解決的前提，一個被其他諸多因素所牽絆的裁判者勢必會因“趨利避害”的本性而作出有失公正的裁判。

通過比較研究，筆者認(rèn)為臺灣地區(qū)關(guān)于解紛主體的制度設(shè)計可為大陸地區(qū)所借鑒。其中，在解紛主體的選任方面，必須以具備專業(yè)領(lǐng)域知識為基本任職資格，這里的“專業(yè)性”不僅指具備某些行政管理領(lǐng)域的專業(yè)知識，如專利、商標(biāo)、環(huán)境保護(hù)等，且必須讓具備法律知識的人士參與糾紛的解決并占一定的比例。行政管理領(lǐng)域知識在解決糾紛時固然重要，但是若缺乏法學(xué)知識的支撐，也難以作出公平、正確的裁決。

一個不具有獨立性的裁決者無法作出公正的審判。所有國家都在倡導(dǎo)司法獨立，同樣作為糾紛解決主體，行政解紛主體的獨立性對糾紛解決而言亦至關(guān)重要。大陸地區(qū)在構(gòu)建行政解紛主體獨立性時，有幾點可以參考臺灣地區(qū)的做法。

首先，除少數(shù)行政調(diào)處中的調(diào)處委員會由政府職能部門擔(dān)任外，其他解紛主體均為各調(diào)解（仲裁、調(diào)處）委員會，雖仍設(shè)置于行政機關(guān)，但相對于行政機關(guān)本身承擔(dān)全部解紛職能而言具有一定的獨立性，且筆者認(rèn)為，行政解紛機制的優(yōu)勢即在于行政機關(guān)的行政經(jīng)驗，若將其完全獨立于行政機關(guān)，反而抹殺了這種優(yōu)勢。其次，臺灣地區(qū)僅“公害糾紛處理法”中明確規(guī)定了解紛主體的獨立性，此應(yīng)為行政解紛主體獨立性的常態(tài)而存在，也應(yīng)為大陸地區(qū)改革完善的發(fā)展方向，即在行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)置獨立的糾紛解決委員會并強化其獨立解決糾紛的地位。再次，應(yīng)當(dāng)禁止某些可能影響糾紛解決結(jié)果的人士參與。如臺灣地區(qū)為防止地方派系介入影響調(diào)解結(jié)果，明確規(guī)定禁止民意代表兼任調(diào)解委員。最后，可以實行兼職與全職相結(jié)合的方式，影響解紛主體獨立性的無外乎為升職、薪資待遇、上級指示等等，而采取兼職解紛主體的形式，便不會面臨上述情形的壓力。

（二）強化行政解紛效力的保障

通過上述分析，臺灣地區(qū)行政調(diào)解以法院審核后具有確定民事判決效力為原則，行政調(diào)處則主要為其他解紛途徑的前置程序，除個別調(diào)處決定經(jīng)法院審核后具有確定民事判決效力外，其他絕大多數(shù)調(diào)處決定并不具有終局性。反觀大陸地區(qū)行政解紛的效力，調(diào)解決定僅為一紙協(xié)議，內(nèi)容的實現(xiàn)尚依賴當(dāng)事人的意愿，實乃耗時、耗力、耗財?shù)慕饧娡緩?；行政裁決則類似于臺灣地區(qū)，僅為其他解紛途徑的前置程序而已，雖然從理論上來說，行政裁決為行政主體針對特定民事糾紛作出的具有法律意義的行為，一經(jīng)作出應(yīng)產(chǎn)生法律上的約束力，雖對行政裁決的約束力已于法律上予以規(guī)定，但其后續(xù)執(zhí)行力仍模糊不清。另就行政解紛決定的執(zhí)行力而言，凡在臺灣地區(qū)具有確定效力的行政解紛決定，均可作為申請法院強制執(zhí)行的依據(jù)，確保糾紛解決，大陸地區(qū)則無此執(zhí)行保障。

大陸地區(qū)的人民調(diào)解制度中已經(jīng)引入司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的做法，經(jīng)審核后的調(diào)解協(xié)議亦具有強制執(zhí)行效力，與臺灣地區(qū)行政調(diào)解中“法院審核”的做法類似，不同點則在于人民調(diào)解制度中的“司法確認(rèn)”以當(dāng)事人自愿為原則，非強制性規(guī)定?？梢?，大陸地區(qū)在人民調(diào)解制度中開始嘗試法院審核模式以確定調(diào)解決定效力，筆者認(rèn)為行政調(diào)解制度中可參照此種做法，通過法院的“司法確認(rèn)”來確定調(diào)解決定的效力并賦予其強制執(zhí)行力，保障調(diào)解決定內(nèi)容的履行。對于行政裁決，大陸地區(qū)普遍認(rèn)為行政裁決在性質(zhì)上為具體行政行為，其確定力與公信力應(yīng)強于行政調(diào)解，一經(jīng)做出便應(yīng)具有法律效力。

（三）建立高效、有序的多元糾紛解決機制

構(gòu)建多元化的糾紛解決機制已成為各國發(fā)展的趨勢，各糾紛解決機制間并非彼此毫無聯(lián)系，只有其間存在動態(tài)的銜接機制，糾紛才能在這樣的一個糾紛解決體系內(nèi)有效解決。在各種糾紛解決機制的制度化運作中，司法機制從來都是“制高點”。作為專司審判職能的司法機制而言，在多元化糾紛解決機制中處于“核心”地位，其權(quán)威性與最終性是其他糾紛解決機制所無法替代的。權(quán)威性在于確定司法判決具有無可爭議性，最終性則是其在整個糾紛解決機制中處于最頂層的位置，乃是糾紛解決手段的極限。何兵教授曾指出：“作為糾紛解決的最終和最高機構(gòu)，國家所要掌握的應(yīng)該是最終解決權(quán)而不是最先解決權(quán)，這應(yīng)成為糾紛解決機制整體重構(gòu)過程中的基本原則。①何兵：《法院應(yīng)掌握糾紛的最終解決權(quán)》，載《中國司法》2005年第1期，第4頁。”因此，無論其他糾紛解決機制多么完美，仍需遵循司法最終原則，行政解紛機制亦是如此。

對于民事糾紛是否應(yīng)實行行政解決先行，筆者認(rèn)為至少對于某些專業(yè)性較強的糾紛而言需要將行政解決機制前置。就兩岸目前的狀況來看，首先，行政調(diào)解前置，臺灣地區(qū)目前已有法院移送調(diào)解制度，對于某些糾紛即便當(dāng)事人選擇直接提起訴訟，法院也需將其移送至鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會予以調(diào)解。其次，行政裁決（調(diào)處）前置，臺灣地區(qū)選擇將調(diào)處作為大部分糾紛的前置處理程序，調(diào)處程序之后要么為訴訟要么為其他行政機關(guān)對糾紛的解決。大陸則一直奉行自愿調(diào)解原則，并無強制調(diào)解的規(guī)定，對行政裁決亦一般作為與訴訟并列的糾紛解決途徑，當(dāng)事人可選擇裁決亦可直接提起訴訟，且行政裁決制度正在逐漸萎縮，其糾紛解決的功能越來越弱化。

從司法的角度而言，其已經(jīng)不能完全滿足社會糾紛解決的需求，一方面，訴訟成本居高不下，這不僅包括經(jīng)濟(jì)成本還包括繁瑣的訴訟程序所帶來的時間成本，同時其兩造對抗的訴訟模式對雙方關(guān)系具有破壞作用；另一方面，短缺的司法資源直接造成“訴訟爆炸”現(xiàn)象的出現(xiàn)，積壓如山的案件進(jìn)一步影響了司法于糾紛解決方面的功能。而訴訟制度的上述缺陷正是行政解紛機制的優(yōu)勢所在，前述也反復(fù)論證過其專業(yè)性與解紛的高效性。也正因如此，我們應(yīng)實現(xiàn)行政解決機制的前置，且必須逐步予以實現(xiàn)。我們可先將一些案件量大、專業(yè)性強的糾紛規(guī)定為行政解決前置，以此類糾紛的解決作為先行試驗，若能真正起到應(yīng)有的“過濾器”作用，則可進(jìn)一步推進(jìn)行政解紛機制前置程序的構(gòu)建。