(湖南省財政廳，湖南 長沙 410000)

2014年全國財政工作會議后，全國各級財政部門均按照財政部的要求，在一個廣闊的領(lǐng)域探索如何推廣使用PPP模式[1]。經(jīng)過幾個月的學(xué)習(xí)、調(diào)研、思考，筆者對PPP形成了一些膚淺的認(rèn)識，愿供大家分享、參考，并祈拋磚引玉。

一、明確一個概念

1、PPP模式的概念

第一個“P”，即Public，通常指政府機(jī)構(gòu)、公共部門或者政府預(yù)算資金。執(zhí)行公私合作項目和管理公私合同的責(zé)任通常落在負(fù)責(zé)確保相關(guān)資產(chǎn)或服務(wù)提供的實體上，這一實體在公私合作中通常被稱為合同主管部門，擔(dān)當(dāng)公私合作的公共方。公私合作法律或政策可以確定擔(dān)當(dāng)合同主管部門的政府實體，并指定這些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公私合作的實施。貫徹“不與民爭利”的原則，就是市場能做的政府不做、民營企業(yè)能做的國企不做、社會組織能做的政府不做。不管是傳統(tǒng)領(lǐng)域還是新興產(chǎn)業(yè)，應(yīng)盡可能讓市場起決定性作用，充分發(fā)揮市場配置資源的功能。政府部門主要是做好PPP模式的總體規(guī)劃、建立“政策(定價)調(diào)整機(jī)制”、監(jiān)督合同的履行等工作，一般不參與項目的建設(shè)經(jīng)營。第一個“P”可能是一級政府部門(機(jī)構(gòu)、單位)，也可能是兩個平級的政府部門。

第二個“P”，即Private，通常指私營部門或者是社會資本、民間資本。貫徹“盈利但不暴利”的原則。私營部門或者社會資本、民間資本主要負(fù)責(zé)項目的設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)，同時承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，通常情況下私營部門必須承擔(dān)重大風(fēng)險和管理責(zé)任。第二個“P”可以是一人公司，可以是幾個合伙制公司，甚至可以是幾個有限責(zé)任公司、股份公司等。不同股東之間應(yīng)注意規(guī)避關(guān)聯(lián)交易事項，如項目屬于設(shè)計施工總承包方式，就要防止作為股東的設(shè)計單位和施工單位組成項目盈利目標(biāo)之外的小集體。

第三個“P”，即Partnership，指的是合作，也就是第一個“P”和第二個“P”就提供公共產(chǎn)品(準(zhǔn)公共產(chǎn)品)或者提供公共服務(wù)簽訂的長期合同，是一種新的投融資模式，是一種合作關(guān)系。商業(yè)銀行、金融單位自有資金以及其他法律、法規(guī)規(guī)定的資本，比如說一些國家主權(quán)外債，都可以作為股權(quán)投入、作為第二個“P”參與進(jìn)來。其他金融資本、信托、保險、基金可以作為債權(quán)投資參與進(jìn)來，只收利息，但不參與項目管理。

2、PPP模式的分類

(1)根據(jù)內(nèi)涵不同，PPP模式有廣義和狹義之分

廣義的PPP，包括以前運用的BOT、BOO、BT、PFI等模式[2]。目前我國城市污水處理廠約有60%是采用PPP模式建設(shè)運營的，社會垃圾處理廠約有90%是采用PPP模式建設(shè)運營的。筆者認(rèn)為，第二個“P”如果是政府成立的融資平臺或者是國有資產(chǎn)控股的國企、央企，其經(jīng)營、債務(wù)風(fēng)險最后還是會轉(zhuǎn)嫁到政府，此類PPP應(yīng)歸入廣義類。有時政府不出資，而是以補(bǔ)貼、或有收益、無形資產(chǎn)等要素參與到PPP，這類也應(yīng)歸入廣義范圍的PPP模式，實踐中應(yīng)盡可能將之量化為一定股份，作為出資人才能參與決策，有發(fā)言權(quán)和投票權(quán)。這些要素值不值錢、值多少錢，需要經(jīng)過評估由市場說了算。

狹義的PPP模式，僅指私營部門運用民間資本與政府公共部門之間的合作關(guān)系，而且大多是有穩(wěn)定的現(xiàn)金流、有固定收入回報的準(zhǔn)公共產(chǎn)品項目，這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品大多具有公益性、公共性和外部性以及運營周期長、投資大、風(fēng)險高、回報期長、收益持續(xù)穩(wěn)定等特征。

(2)以收費機(jī)制為標(biāo)準(zhǔn)，PPP可以分為“使用者付費”和“政府付費”的公私合作項目以及二者皆有的項目

收費道路是最典型的“使用者付費”公私合作項目。此類項目中，私營方向使用者提供公共產(chǎn)品或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品服務(wù)，并通過向使用者收取服務(wù)費來創(chuàng)造收益。相關(guān)費用可以由政府出資予以補(bǔ)貼，補(bǔ)貼可以基于業(yè)績，如取決于所提供的服務(wù)是否達(dá)到特定的標(biāo)準(zhǔn)；補(bǔ)貼可以基于產(chǎn)出，如根據(jù)使用者的數(shù)量付費。

“政府付費”的公私合作項目中，政府是私營方唯一的收入來源。政府付費可取決于資產(chǎn)或服務(wù)是否達(dá)到事先約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，即按“可用性”付費。政府可基于產(chǎn)出、根據(jù)私營方向使用者提供服務(wù)的數(shù)量，向私營方付費。如“隱性收費”公路項目，使用者可免費使用道路設(shè)施，政府則根據(jù)用戶數(shù)量向私營方付費。

3、PPP模式運作的目標(biāo)

許多國家的政府部門制定和編寫公私合作政策文件時，均確立了公私合作項目的目標(biāo)。目標(biāo)的選擇主要依賴于政府的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展其他政策和優(yōu)先事項，具體包括通過民間融資方式加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面實現(xiàn)更高的性價比、提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面完善問責(zé)制、利用私營部門的創(chuàng)新和效率促進(jìn)國家的經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展。

4、PPP適合的領(lǐng)域

公私合作項目主要應(yīng)用于最需要投資或最需要改進(jìn)服務(wù)的領(lǐng)域，或者預(yù)計公私合作能夠順利實現(xiàn)的領(lǐng)域。如新加坡的公私合作政策(2004年)被限定在“其他類似國家已經(jīng)證明公私合作成功”的領(lǐng)域，包括體育設(shè)施、垃圾焚燒、供水和污水處理工程、大型IT基礎(chǔ)設(shè)施、教育設(shè)施、醫(yī)院和綜合診所、高速公路及政府辦公大樓建設(shè)等。

5、PPP合同期限及規(guī)模

關(guān)于合同期限，巴西公私合作法(第11079號法律，2004年)和智利特許法(第20410號法律，2010年)都對合同期限進(jìn)行了規(guī)定，巴西最短為5年、智利最長為50年。關(guān)于項目規(guī)模，新加坡公私合作政策(2004)規(guī)定，初期推行的公私合作僅適用于資金估算超過5000萬美元的項目；巴西的公私合作法設(shè)定了單個項目的最小規(guī)模為2000萬雷亞爾(1170萬美元)。

二、掌握兩個核心要義

PPP的全過程反映了兩個核心要義，即“利益共享和風(fēng)險共擔(dān)”。

一方面，合同的設(shè)計要確保項目能夠正常營運(略有盈利)但又能夠防止暴利。如一條經(jīng)營性高速公路，當(dāng)建設(shè)初期，低于預(yù)測的最低流量時(不是因為經(jīng)營不善引起的)，政府有時會給予一定的補(bǔ)貼；當(dāng)高于一定流量時，政府通過降低收費標(biāo)準(zhǔn)等辦法適時調(diào)整收益分配機(jī)制，防止產(chǎn)生暴利。PPP項目最終都應(yīng)有一定的盈利能力，通常是同期限國債利率加減CPI。

另一方面，風(fēng)險共擔(dān)并不是所有股東對于可預(yù)見的風(fēng)險平均分配，而是由最合適的一方負(fù)擔(dān)。比如，地鐵項目施工過程中的風(fēng)險，如果股東中有施工企業(yè)，而且也是項目的施工方，那么他就可以承擔(dān)施工過程中的大部分風(fēng)險。風(fēng)險共擔(dān)的最優(yōu)原則是，誰對哪種風(fēng)險最有控制力，誰就承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險。

哈爾濱既有建筑綜合節(jié)能改造項目在PPP模式設(shè)計時，同時引入亞行(公營)和私營部門資本，采用合同能源管理模式建設(shè)，統(tǒng)籌當(dāng)?shù)卣⒐崞髽I(yè)、節(jié)能服務(wù)公司、最終受益人等利益相關(guān)方，通過政府財力投入一部分、供熱企業(yè)從節(jié)能效益中貢獻(xiàn)一部分、節(jié)能服務(wù)公司利潤讓渡一部分、節(jié)能改造建筑所有者負(fù)擔(dān)極少一部分的融資方式，有效整合多種資源，在不增加社會成本的前提下，實現(xiàn)了“四方共贏”。

PPP與通常使用的BOT、BT模式有所區(qū)別。BOT、BT等傳統(tǒng)模式最大的問題是，沒有在合同或協(xié)議中對私人收益做出“可以調(diào)整”的約束性條款，導(dǎo)致項目經(jīng)營中出現(xiàn)暴利。PPP有一個合理的、適時的價格或利潤調(diào)節(jié)機(jī)制。作為PPP典型案例的英國希思羅機(jī)場，其監(jiān)管機(jī)構(gòu)航空管理委員會每五年會對機(jī)場的運營成本和價格上限核定一次。

三、端正三種思想，厘清三個關(guān)系

1、端正三種思想

(1)PPP是轉(zhuǎn)變方式，不是轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險

近年來，我國4萬億投資、全國20萬億平臺債務(wù)積累了一些債務(wù)風(fēng)險、出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩問題。美國次貸危機(jī)、歐洲國家的主權(quán)債務(wù)危機(jī)、底特律市的破產(chǎn)，都給了我們很多警示。毋庸置疑，傳統(tǒng)發(fā)展方式難以為繼。新一屆政府大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，有關(guān)部門提出了6年50萬億的投資需求，湖南省2014年組織203個重點項目建設(shè)，年度投資達(dá)1800億元，巨量的投資計劃，資金從哪來，必須創(chuàng)新思路、創(chuàng)新投融資體制，把思想統(tǒng)一到十八屆三中全會精神上來。十八屆三中全會提出要“大幅度減少政府對資源的直接配置”、“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”、“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”[3]等體制機(jī)制變革。從傳統(tǒng)的“政府包攬式”公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供方式向PPP轉(zhuǎn)變，不是簡單的、技術(shù)層面的“轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險和方式更新”，而是涉及轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新預(yù)算管理、整合社會資源、消除隱性壁壘的“機(jī)制變革”，是適應(yīng)“轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化資源配置、深化改革開放”要求的一次體制機(jī)制變革。只有站在這一高度，做這項工作才會有動力有積極性心情愉悅。

(2)PPP是平等合作，不是一廂情愿

股東結(jié)構(gòu)、成本負(fù)擔(dān)、利益分配等不是政府說了算，不是政府行為，不是拉郎配，政府不是老大，政府不能背著手、高高在上發(fā)號施令；PPP是市場行為，需要前后兩個P坐下來好好談、細(xì)細(xì)談、認(rèn)真談。

(3)PPP是婚姻，不是婚禮

一場美好的婚姻更多的是需要雙方的信任、理解、容忍、謙讓，這樣才能天長地久。結(jié)婚前要談戀愛(項目艱苦細(xì)致的前期工作，國際上有的PPP項目前期工作有上10年的)，你情我愿了要有婚前協(xié)議(全面詳實的合同文本，有的PPP合同文本長達(dá)一兩百頁，10多萬字)等等。不是拿一個證書，放幾個禮炮，說兩句我愿意就完事了。PPP是項目全過程、全生命周期的合作，包含共同謀劃、共同投資、共同建設(shè)、共同運營維護(hù)、共同監(jiān)管。

2、厘清三個關(guān)系

按照目前理論界對經(jīng)濟(jì)事項的分析，PPP的推廣和運用，要注意處理好三個關(guān)系，即政府與市場的關(guān)系、當(dāng)期與長遠(yuǎn)的關(guān)系、傳統(tǒng)與創(chuàng)新的關(guān)系。

(1)政府與市場

“使市場在資源配置中起決定性作用”是18屆3中全會的理論創(chuàng)新，就是說，即使在傳統(tǒng)理論認(rèn)為市場難以發(fā)揮作用的公共領(lǐng)域，也要盡量依靠市場力量來做。推廣運用PPP模式，正是政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)等方式引入私人資本，不但可以發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的市場競爭作用，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力，而且有助于破除各種行政壟斷，消除各種隱性壁壘，推進(jìn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的市場化配置，大力提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的品質(zhì)和效率。

(2)短期與長期

以往各級政府都是單一年度的“預(yù)算收支”。18屆3中全會要求建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長期財政規(guī)劃和“資產(chǎn)負(fù)債管理”，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度。PPP模式強(qiáng)調(diào)將一部分政府性債務(wù)剝離出去，并提高效率，有助于減輕政府債務(wù)壓力，有助于創(chuàng)新財政管理理念。通過中長期規(guī)劃、公開收費或補(bǔ)貼的調(diào)整機(jī)制，將政府的遠(yuǎn)期支出責(zé)任和收益納入預(yù)算和資產(chǎn)負(fù)債表予以固化和法制化，并同年度預(yù)算安排相結(jié)合，做到PPP項目“全生命周期”的“預(yù)算管理”。公私合作通常會對政府產(chǎn)生長期財務(wù)影響。公私合作合同項下的付款承諾通常為長期的，可能取決于一種或多種風(fēng)險。這將為公共財政管理帶來特殊挑戰(zhàn)，因為公共財政管理通常與年度撥款掛鉤。因此，應(yīng)針對PPP公私合作制定出具體的公共財政預(yù)算、財務(wù)管理、會計處理辦法。

(3)傳統(tǒng)與創(chuàng)新

公共領(lǐng)域引入公私合作模式是政府投融資模式的創(chuàng)新，但這不意味著對傳統(tǒng)政府投資模式的全盤摒棄。尤其我國現(xiàn)階段，公私合作模式的法律、法規(guī)還不健全，相關(guān)運作機(jī)制和管理經(jīng)驗的積累還需要一段時間，推廣PPP將是一個循序漸進(jìn)的過程，不能“一哄而上”。參考國外做法，在推廣起步階段，對于一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地區(qū)可積極運用PPP，對于一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)還要小步試點、穩(wěn)步推進(jìn)?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃》要求每個省要選擇部分市縣開展新型城鎮(zhèn)化試點，PPP也可以選擇基礎(chǔ)條件較好的一些市縣先試起來。

四、解決四個問題

1、資金不足

公私合作可以拓寬基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資渠道，能產(chǎn)生更多的服務(wù)收入用于基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。首先，許多公私合作項目都向使用者收取服務(wù)費，能有效提高政府總收入和基礎(chǔ)設(shè)施項目資金。其次，公私合作還可以通過提高資產(chǎn)使用率獲得額外收入。利用基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)資產(chǎn)產(chǎn)生其他方面的收入可以降低政府和使用者所付成本。澳大利亞新南威爾士州的私營部門融資新學(xué)校項目(一項建造并維護(hù)19所新學(xué)校的公私合作項目)的承包商通過將學(xué)校區(qū)域內(nèi)的場地出租給私人幼教中心獲得額外收入；整個項目周期幼教中心的額外收入為澳大利亞政府節(jié)省了320萬澳幣(折合250萬美元)相應(yīng)支出。

2、規(guī)劃和項目遴選不善

規(guī)劃和項目遴選過程就是項目經(jīng)受市場考驗和測試的過程。PPP項目的出資人和貸款人會積極主動進(jìn)行項目分析，豐富的項目管理經(jīng)驗和強(qiáng)烈的利潤追逐動機(jī)會驅(qū)動他們對收益、成本進(jìn)行謹(jǐn)慎評估；尤其是為PPP項目合作提供資金的貸款人會針對項目開展廣泛的盡職調(diào)查。2002年標(biāo)準(zhǔn)普爾的一份研究表明，由銀行出具的收費公路交通流量預(yù)測不像其他機(jī)構(gòu)提出的預(yù)測那么樂觀，即使存在偏差，但銀行高估交通流量低于20%，而其他機(jī)構(gòu)往往高估交通流量超過35%以上[4]。

規(guī)劃PPP項目時，應(yīng)集眾人之長，匯集各方智慧，充分發(fā)揮項目團(tuán)隊的力量，大膽利用“外腦”，合理接受愿意參與PPP模式的私營企業(yè)提交的非應(yīng)標(biāo)建議書。非應(yīng)標(biāo)建議書可以成為非常有用的建議來源，但如想以此改善項目甄選，則需要和其他大型政府投資一樣，對建議書進(jìn)行深入分析。一些國家政府通過制定政策，鼓勵私營企業(yè)提交非應(yīng)標(biāo)建議書，但同時將其納入嚴(yán)格的分析和競爭程序。

3、管理低效

(1)改善新資產(chǎn)建設(shè)

與傳統(tǒng)的政府采購相比較，PPP模式可以大大節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的施工時間，節(jié)約工程成本，提高工程建設(shè)效率。英國國家審計署對PPP模式與傳統(tǒng)政府采購模式的超預(yù)算或工期延遲現(xiàn)象進(jìn)行了對比，發(fā)現(xiàn)PPP模式明顯優(yōu)于政府建造模式，尤其是在成本控制方面[5]。

(2)改善服務(wù)交付和管理

有證據(jù)表明，與政府運營的公用事業(yè)相比，私營部門參與項目可以改善服務(wù)和管理。2009年世界銀行一項綜合性研究分析了引入私營部門(通過特許經(jīng)營或公用事業(yè)完全私有化)參與經(jīng)營的效果[6]。該項研究使用計量經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的方法，評估了71個發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家中1200多家水電公共事業(yè)項目的表現(xiàn)。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)引入私營方參與項目時，會產(chǎn)生巨大的收益——包括降低水耗和提高人員效率。這些收益伴隨著服務(wù)質(zhì)量的提高、服務(wù)覆蓋范圍的擴(kuò)展和每天服務(wù)時間的增加。

4、后期維護(hù)不足

維護(hù)不足增加了整個生命周期的成本，同時也降低項目收益。為保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)、保持服務(wù)質(zhì)量，日常定期維護(hù)是降低成本的一種有效運營方式；如果疏于維護(hù)、任由硬件資產(chǎn)破敗到需要進(jìn)行大修的程度，則需要付出更高的成本。世界銀行非洲基礎(chǔ)設(shè)施診斷研究報告估計，非洲公路部門的預(yù)防性維護(hù)每年能夠節(jié)省大約26億美元的大修支出。在南非，南非國家公路局的公路維護(hù)報告指出，推遲公路維護(hù)三年產(chǎn)生的大修成本比預(yù)防性維護(hù)的原始成本高出6倍。若公路維護(hù)推遲五年，則大修成本將比預(yù)防性維護(hù)成本高出18倍[7]。

公私合作在一份合同中，把工程建設(shè)或修復(fù)與日常維護(hù)捆綁在一起，同為合同義務(wù)。如2003年英國國家審計署公私合作業(yè)績報告所述，這樣的激勵機(jī)制使私營企業(yè)非常重視項目前期的施工質(zhì)量，以便使后期維護(hù)需求最小化(使基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的“全生命周期”成本降低)[8]。

五、關(guān)注項目運作的五個階段

1、識別候選項目

首先是確定具備公私合作潛力的項目。政府已經(jīng)制定的領(lǐng)域或基礎(chǔ)設(shè)施計劃可作為出發(fā)點。通常，各級政府年初確定的重點項目，或是對外招商引資的重大項目都可納入備選項。這個階段包括把公私合作的提議發(fā)展到“概念”階段，初步篩選分析以評估其作為公私合作項目的盈利潛力。進(jìn)行更完善的“商業(yè)論證”之前可能需要審批。

2、構(gòu)建和評估項目

確定和初步批準(zhǔn)有潛力的候選項目后，下一步通常是從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、金融、法律和環(huán)境方面進(jìn)行可行性研究，從而確定相關(guān)重要商業(yè)條款，包括擬議的合同類型、風(fēng)險分配和付款機(jī)制。通常也進(jìn)行“商業(yè)論證”證明該公私合作項目是明智的投資決策。公私合作的構(gòu)建可以與商業(yè)可行性、承擔(dān)能力和性價比分析的結(jié)果結(jié)合，在必要時調(diào)整風(fēng)險分配。

在決定是否開展公私合作項目時，通常要依據(jù)三個關(guān)鍵性標(biāo)準(zhǔn)對擬議的公私合作項目進(jìn)行評估：

(1)項目的技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)可行性

不論是實施公私合作項目還是采用傳統(tǒng)公共部門采購方式，需考慮相關(guān)項目是否合理。這通常包括用以檢查項目可能與否的可行性研究，證明其符合國家行業(yè)發(fā)展政策的優(yōu)先考慮和規(guī)劃，還涉及到用以檢查項目成本效益是否合理的經(jīng)濟(jì)性評估，以及用以實現(xiàn)效益的最低成本方法。

(2)公私合作的性價比

相比其他方案，以擬議公私方式開發(fā)項目預(yù)計是否能夠?qū)崿F(xiàn)最佳性價比。這可能包括與公共采購的替代方案進(jìn)行對比(在其為可選方案的情況下)。也可能包括與其他可能的公私合作結(jié)構(gòu)對比，以此檢查擬定的結(jié)構(gòu)能否產(chǎn)生最佳價值(例如，風(fēng)險是否配置得當(dāng))。

(3)負(fù)擔(dān)能力

項目的綜合收入要求是否在用戶、公共實體或兩者的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)支付能力范圍之內(nèi)。這涉及到在定期付款和財政風(fēng)險方面檢查項目財政成本，并確定其是否能夠在預(yù)算和其他財政約束范圍內(nèi)得到滿足。

在確定和開發(fā)潛在公私合作項目時，政府還需要考慮其商業(yè)可行性，也就是說，項目是否能夠通過提供穩(wěn)健和合理的經(jīng)濟(jì)回報吸引優(yōu)質(zhì)出資人和貸款人。

3、設(shè)計公私合作合同

制訂公私合作合同和其他協(xié)議，這一階段包括把商業(yè)原則納入合同條款以及制訂合同變更和管理的規(guī)定，如爭議解決機(jī)制。通常在采購流程的早期完成合同草案的設(shè)計，方便潛在投標(biāo)人協(xié)商。

4、進(jìn)行公私合作交易

在交易階段，政府選擇有可能實施公私合作項目私人方。通常包括準(zhǔn)備和競標(biāo)過程。投標(biāo)人需提交其資格證明、詳細(xì)技術(shù)和融資建議書；政府通常經(jīng)過若干階段根據(jù)預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)對材料進(jìn)行評估，選出優(yōu)先投標(biāo)者。一旦融資完成，該項目的交易階段隨即結(jié)束。

5、管理公私合作合同

公私合作項目的融資完成后，政府必須在合同期間全程管理合同，包括監(jiān)控與實施公私合作合同要求和管理公共和私人合作伙伴之間的關(guān)系。

六、做好六項重點工作

1、成立政府管理機(jī)構(gòu)

政府的PPP管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(建立法律體系)、戰(zhàn)略規(guī)劃、政策設(shè)計、部門協(xié)調(diào)、模式創(chuàng)新、平臺建設(shè)、項目指導(dǎo)，營造環(huán)境等工作。

(1)公私合作項目中政府的作用

私人融資并不是公私合作項目的必然特征，政府也可以為公私合作項目提供部分或全部融資。但是，降低私營部門的資本投資金額會減弱風(fēng)險轉(zhuǎn)移的力度，從而弱化私營部門創(chuàng)造資金價值的激勵機(jī)制，使私營部門更容易在項目出現(xiàn)問題時隨意退出。盡管如此，仍然有很多原因使政府選擇為公私合作項目提供融資。具體原因包括：

第一，防止出現(xiàn)過高的風(fēng)險溢價。相對于實際項目風(fēng)險，政府可能會認(rèn)為私營部門要求的風(fēng)險溢價過高。但確認(rèn)這一判斷非常困難，因為金融市場往往比政府更善于評估風(fēng)險。但對于新項目或新市場，特別是在金融市場出現(xiàn)動蕩時，的確會出現(xiàn)過高的風(fēng)險溢價。

第二，采用PPP融資的項目多為私營部門不愿或不能承擔(dān)的項目，政府提供一定的項目資金可以有效地緩解PPP項目的融資壓力，降低融資成本，提高項目實施的可行性。特別是在我國資本市場尚不發(fā)達(dá)的市場環(huán)境下，政府的作用體現(xiàn)得更為明顯。作為政策的制定者和引導(dǎo)者，政府可以通過某些渠道獲得優(yōu)惠貸款，或直接給予貸款免息或貼息，從而降低PPP項目融資成本。政府擁有的政策性金融機(jī)構(gòu)也可參與項目,向公私合作項目提供融資作為共投資組合的一部分，或設(shè)立專門支持公私合作項目的政策性金融機(jī)構(gòu)。

(2)財政承諾

公私合作項目中都包含有財政承諾。公私合作財政承諾為周期性付款，包括私方應(yīng)獲得的全部或部分報酬、分擔(dān)風(fēng)險的承諾，或兩者相結(jié)合。政府公私合作財政承諾包括直接債務(wù)和或有債務(wù)兩類。

一是直接債務(wù)。直接債務(wù)系不依賴于未來某一不確定事件發(fā)生的付款承諾(盡管價值方面可能存在不確定性)。由公私合作合同產(chǎn)生的直接債務(wù)可包括：第一種是預(yù)先“可行性缺口”補(bǔ)償——預(yù)先資金補(bǔ)貼(可于建設(shè)期間分期付款或按股權(quán)投資進(jìn)度進(jìn)行支付)。第二種是可用性付款——項目周期內(nèi)的常規(guī)付款和補(bǔ)貼，通常取決于符合特定合同質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)或資產(chǎn)的可用性。付款通?；诤托б鎾煦^的獎金或罰款進(jìn)行調(diào)整。第三種是影子收費或基于結(jié)果的付款——按照服務(wù)接收單位或用戶的數(shù)量發(fā)放的款項或補(bǔ)貼。例如，按照在收費道路上行駛的公里數(shù)付款。

二是或有債務(wù)?；蛴袀鶆?wù)系其發(fā)生、時間及幅度依賴于某一未來不確定事件的付款承諾，不受政府控制。公私合作合同項下的或有債務(wù)包括：第一種是特定風(fēng)險變量擔(dān)?！囟L(fēng)險變量偏離合同項下特定水平時，向私人個體或?qū)嶓w補(bǔ)償收入損失的協(xié)議。由此產(chǎn)生的相關(guān)風(fēng)險由政府和私人個體或?qū)嶓w按照協(xié)議分?jǐn)?。例如，協(xié)議應(yīng)包含需求維持在特定水平以上的保證，或匯率維持在特定區(qū)間內(nèi)的保證。第二種是賠償條款——例如，就特定、特殊、不予保險的不可抗力事件對私人個體或?qū)嶓w造成的損失作出賠償?shù)某兄Z。第三種是終止付款承諾——因公方或私方違約終止合同時，償付某一商定額的承諾；此金額應(yīng)視違約情況而定。第四種是債務(wù)擔(dān)?；蚱渌鲂排e措——償付用于項目融資的部分或全部債務(wù)的承諾。此保證應(yīng)包含特定風(fēng)險或事件。利用擔(dān)保令貸款方確信貸款可得到償還。

(3)公私合作處的職責(zé)

世界銀行考查了世界范圍內(nèi)許多公私合作處所起的作用。一是規(guī)范公私合作流程——包括確保開發(fā)中采取正確的步驟，所需的分析表明項目符合評估標(biāo)準(zhǔn)，以及規(guī)定的批準(zhǔn)均已獲得；二是在政府內(nèi)推廣公私合作項目——例如提醒執(zhí)行機(jī)構(gòu)采用公私合作方式來做新的大型項目可能更理想；三是幫助機(jī)構(gòu)實施公私合作——提供其專注公私合作并參與了眾多項目所獲得的經(jīng)驗和專業(yè)技術(shù)；四是為投資者提供渠道——幫助投標(biāo)者和資金方了解獲得項目信息的渠道以及未來的機(jī)遇。

關(guān)于職責(zé)問題，智利和南非的經(jīng)驗值得我們在PPP模式的應(yīng)用與推廣中借鑒。

一是智利的經(jīng)驗。1911年第164號總統(tǒng)令發(fā)布，智利開始實施公私合作，當(dāng)時設(shè)立的不少框架沿用至今。2010年，智利針對公私合作項目所遇到的各種問題，通過《國家特許法》對總統(tǒng)令進(jìn)行更新。智利國會出版的《特許法歷史》總結(jié)了法令歷史沿革?！短卦S法》規(guī)定了公私合作開發(fā)與實施過程中的機(jī)構(gòu)責(zé)任和流程。智利公共工程部(MOP)特許處負(fù)責(zé)所有公私合作項目的實施。政府和私人投資者可向公共工程部提交建議書，公共工程部按規(guī)定程序?qū)椖窟M(jìn)行進(jìn)一步評估。如果某項目入選，公共工程部負(fù)責(zé)制定詳細(xì)的招標(biāo)文件，進(jìn)行招標(biāo)，按照規(guī)定實施遴選并宣布中標(biāo)人。此后，在項目有效期內(nèi)，公共工程部全程管理公私合作合同，接受特許權(quán)受讓人的定期報告，同時公共工程部有權(quán)要求附加審計，以核實所收到的信息。公共工程部還負(fù)責(zé)管理合同的變更①。公私合作招標(biāo)文件須經(jīng)財政部批準(zhǔn)方能發(fā)布。招標(biāo)過程中以及合同有效期內(nèi)所作的任何變更，也必須得到財政部批準(zhǔn)，財政部下設(shè)或有債務(wù)處，負(fù)責(zé)在進(jìn)行財務(wù)審批前審查所有項目，并計算政府的初期債務(wù)值以及整個合同期間所涉及的債務(wù)值。財政部長須在有關(guān)法令上簽字，正式授予中標(biāo)人公私合作合同。特許委員會接受公共工程部領(lǐng)導(dǎo)，由五名顧問組成，其中一名由公共工程部指定，其他四名分別來自智利大學(xué)土木工程系、經(jīng)濟(jì)管理系、法律系以及建筑系。委員會負(fù)責(zé)初步批準(zhǔn)公私合作項目的立項。國家規(guī)劃局負(fù)責(zé)審核并批準(zhǔn)項目的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)分析。智利國庫根據(jù)公私合作合同中規(guī)定的程序及時間表進(jìn)行付款。合同所含付款款項在項目審批階段由財政部批準(zhǔn)，盡可能對付款承諾進(jìn)行結(jié)構(gòu)化處理以降低財政風(fēng)險。例如，一旦金額確定，見索即付擔(dān)保付款通常在需求短缺的一年后到期。智利在年度或有債務(wù)報告中詳細(xì)公開披露其對公私合作項目的承諾。預(yù)算文件中會包含公私合作項目的相關(guān)信息。

二是南非的經(jīng)驗。根據(jù)《1999年公共財政管理法》頒布的財政部第16條規(guī)定適用于公私合作項目。該條例規(guī)范了公私合作的流程、要求、審批及參與實體的機(jī)構(gòu)責(zé)任，詳細(xì)規(guī)定了公私合作的流程和機(jī)構(gòu)責(zé)任，說明了財政部規(guī)定的解釋辦法，并針對公私合作過程中的每個步驟提供詳細(xì)的指南，每個步驟均單獨設(shè)立一個模塊。公私合作項目的實施由合同主管部門負(fù)責(zé)。合同主管部門對項目進(jìn)行確立與評估，并根據(jù)條例的詳細(xì)指導(dǎo)和各項要求(包括每個階段的清單和標(biāo)準(zhǔn)格式)對招標(biāo)過程進(jìn)行管理，最終選定中標(biāo)人。在合同有效期內(nèi)，合同主管部門負(fù)責(zé)公私合作項目的管理，包括確保項目符合性能標(biāo)準(zhǔn)，解決爭議，并在該機(jī)構(gòu)的年度報告中就公私合作協(xié)議作出報告②。財政部負(fù)責(zé)公私合作項目的審批。項目申報后須接受四次審核：可行性研究、投標(biāo)文件制定、投標(biāo)受理和評估、磋商已有結(jié)果，公私合作合同定稿后。2004年財政部設(shè)立公私合作處，對所有申報項目進(jìn)行審核并推薦審批。財政部的評估標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于項目的資金價值及財政償付能力。

2、組織專家團(tuán)隊

PPP的專業(yè)性非常強(qiáng)，必須要組織一個專家團(tuán)隊為項目提供專業(yè)的技術(shù)支撐、模式設(shè)計，流程定制等?？沙闪⒁粋€專家?guī)?，為項目提供穩(wěn)定服務(wù)。公私合作的實施需要一系列的技能和專業(yè)知識。負(fù)責(zé)實施項目的機(jī)構(gòu)需要有對特定部門的需求、項目和公私合作經(jīng)濟(jì)和財務(wù)評估技能、組織私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項目合同的專業(yè)知識、采購與合同管理的專業(yè)知識以及處理私營部門的經(jīng)驗方面有相當(dāng)程度的認(rèn)識。

聘用外部顧問。即便是擁有長期公私合作經(jīng)驗的政府也不會內(nèi)部擁有開發(fā)公私合作項目所需的全部專業(yè)知識和技能。在進(jìn)行可行性研究和起草公私合作合同等具體技術(shù)性任務(wù)上，均要聘請外部專家顧問。政府和國家擁有的公私合作經(jīng)驗不同，外部顧問支持的范圍和性質(zhì)也可能不同。例如在荷蘭，最初公私合作項目中外部顧問均約占受聘人員的75%。這有利于內(nèi)部工作人員的逐漸改變，他們會逐漸熟悉并勝任公私合作交易的準(zhǔn)備和采購工作。

3、搭建公共交易平臺

較為理想的是，將現(xiàn)有的發(fā)改委的、住建的以及機(jī)關(guān)事務(wù)局等各部門的交易平臺全部整合為一個面向全球發(fā)布項目信息，進(jìn)行公開、公平、公正的、競爭性的電子招投標(biāo)和政府采購的公共交易平臺。

4、組建SPV公司

按照有關(guān)解釋，SPV公司可以是法人實體，也可以是一個空殼公司，也可以是一個擁有國家信用的中介。

公私合作合同中的大部分私營方都是專門為經(jīng)營項目而成立的“項目公司”，通常稱為“特殊目的公司”(SPV)。該項目公司進(jìn)行融資通常結(jié)合采用下列方式：股權(quán)融資(由項目公司股東提供)、債務(wù)融資(由銀行提供貸款)、發(fā)行債券或其它金融工具。因此，項目公司的融資結(jié)構(gòu)由股權(quán)和債權(quán)組成，分別與股東和貸款人形成合約關(guān)系。

政府部門與項目公司建立合同關(guān)系，項目公司的初始股權(quán)投資人(負(fù)責(zé)起草公私合作項目建議書)也被稱為項目出資人。公私合作項目典型的股權(quán)投資人包括項目開發(fā)商、設(shè)計公司或建筑公司、基礎(chǔ)設(shè)施管理公司和私募股權(quán)基金。在發(fā)展中國家，公私合作項目的貸款人包括商業(yè)銀行、多邊和雙邊開發(fā)銀行和金融機(jī)構(gòu)以及機(jī)構(gòu)投資者(例如養(yǎng)老基金)。將各級政府各主管部門自認(rèn)為較為合適的備選項目匯總，并按一定的原則和要求初步篩選，形成PPP項目庫，包括項目名稱、內(nèi)容、擬定投資結(jié)構(gòu)、合同期限等內(nèi)容。

5、建立PPP項目庫

將各級政府、各主管部門認(rèn)為較為合適的備選項目整理匯總，并按一定的原則和要求進(jìn)行初步篩選，形成PPP項目庫，包括項目名稱、內(nèi)容、擬定投資結(jié)構(gòu)、建設(shè)期限等內(nèi)容。政府PPP管理機(jī)構(gòu)有必要建立一個PPP項目篩選機(jī)制，即“VALUE FOU MONEY”，要有一個評估辦法，看哪些項目適合哪些不適合。

6、制定一個推進(jìn)PPP的工作方案

政府要有一些真金白銀的鼓勵措施。在短時間內(nèi)，無法制定全國性法律法規(guī)的情況下，可比照2010年的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資健康發(fā)展的若干意見》(新36條)，在部門人員設(shè)置、項目前期準(zhǔn)備、貸款利率優(yōu)惠、政策性虧損補(bǔ)貼、稅收減免等方面給予PPP項目提供一些可預(yù)期的穩(wěn)定支持。比如2008年，墨西哥頒發(fā)“關(guān)于設(shè)立國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金會的總統(tǒng)令”，根據(jù)該總統(tǒng)令，國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金會的運營章程和規(guī)章就規(guī)定了識別、評估和批準(zhǔn)公私合作項目的過程和程序。該基金除了提供補(bǔ)貼性貸款和少量撥款外，還安排一定撥款用于項目的初步研究、項目文件準(zhǔn)備和招投標(biāo)程序的實施。

當(dāng)然，公私合作模式并不能解決所有問題，有時甚至?xí)鼓承┣闆r更加惡化。首先，緩解資金壓力方面，公私合作的實際作用并不如想像的那么有效，政府對于公私合作項目的財政投入承諾一般較為模糊，最終政府在公私合作項目中的實際財政投入和承擔(dān)的風(fēng)險往往要高于穩(wěn)健公共財政管理的相應(yīng)水平。其次，盡管公私合作模式可以帶來更好的項目分析和更多的新想法，但前期規(guī)劃和項目甄選的責(zé)任主要還是由政府部門承擔(dān)，公私合作合同不清晰的成本以及不靈活的特性將使這一問題雪上加霜。再次，私營部門在基礎(chǔ)設(shè)施管理中的高效率優(yōu)勢，以及定期開展硬件維護(hù)的激勵機(jī)制，均取決于合理有效的公私合作合同與政府采購安排[8]。這些局限意味著公私合作項目還需要有其他配套措施，如增加對基礎(chǔ)設(shè)施的財政資源投入、優(yōu)化公共部門的決算流程以及改善治理和監(jiān)管等，方能真正改善基礎(chǔ)設(shè)施項目的質(zhì)量。

(編輯：程甸；校對：余華)

【注釋】

①智利政府頒布的《法律和公共整治工程特許經(jīng)營權(quán)》(2010)和《20.410號法律史》(2010年)，對公共工程的特許經(jīng)營權(quán)及其他法規(guī)進(jìn)行了修訂。

②資料來源：南非國家財政部公私合作處《公私合作手冊：根據(jù)公關(guān)財政管理法規(guī)制定的國家財政公私合作實施細(xì)則》(2004)；Erwin和Mokdad《公私合作或有債務(wù)管理：澳大利亞、智利和南非實踐》(2010)；世界銀行/公共公私人基礎(chǔ)設(shè)施咨詢機(jī)構(gòu)Burger向經(jīng)合組織機(jī)構(gòu)與公私合作研討會提交的《南非財政部公私合作專項處》(2006)。

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