呂中誠

（湖南警察學(xué)院，湖南長沙410138）

論環(huán)境警察制度的價(jià)值取向

呂中誠

（湖南警察學(xué)院，湖南長沙410138）

任何制度的設(shè)定都有其基本的價(jià)值取向。環(huán)境警察制度的價(jià)值是包括環(huán)境權(quán)益、環(huán)境秩序、環(huán)境安全、環(huán)境正義、環(huán)境效率在內(nèi)的有機(jī)聯(lián)系的價(jià)值體系。這些價(jià)值選擇是由環(huán)境警察制度本身的性質(zhì)所決定的，它們是環(huán)境警察制度存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)，影響著環(huán)境警察制度可能發(fā)展的向度與深度。尤其在我國環(huán)境警察制度尚未全面建立的現(xiàn)實(shí)條件下，研究這些價(jià)值及其基本要求，有助于我們將來建立環(huán)境警察制度時(shí)能通過相應(yīng)的制度安排，使環(huán)境警察制度成為實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值的必要進(jìn)路之一。

環(huán)境警察；價(jià)值取向；警察制度

一、環(huán)境警察制度價(jià)值取向概述

價(jià)值是現(xiàn)代西方政治學(xué)理論和法學(xué)理論中經(jīng)常使用的一個(gè)概念。按照馬克思主義的觀點(diǎn)，價(jià)值是從人們對待滿足他們需要的外界物的關(guān)系中產(chǎn)生的[1]，它體現(xiàn)的是客體的屬性對主體需要的滿足，是客體對主體所具有的的某種積極意義。具體到一項(xiàng)法律制度的價(jià)值，則是以該制度與人們的關(guān)系為基礎(chǔ)的，即該制度對于人們所具有的積極意義，是該制度對人們需要的滿足。任何制度都具有一定的價(jià)值，而且這些價(jià)值往往是多層次的，甚至有時(shí)還會(huì)相互沖突，當(dāng)設(shè)立該項(xiàng)制度時(shí)，往往就面臨著價(jià)值取向問題。

所謂價(jià)值取向，是指對事物本身所具有的價(jià)值進(jìn)行衡量之后，根據(jù)人們某方面的特殊需要而在這些價(jià)值之間所進(jìn)行的取舍，它代表著人們對該事物的評價(jià)方向。每一項(xiàng)具體法律制度的設(shè)定都會(huì)涉及到這樣的價(jià)值評價(jià)與取舍，只有當(dāng)某些價(jià)值對人們具有積極意義并應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)時(shí)，才能成為該制度調(diào)整和保護(hù)的對象，進(jìn)而成為該制度運(yùn)作所應(yīng)追求和實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)。環(huán)境警察制度也是如此，其價(jià)值取向就是其所要追求和實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)，體現(xiàn)著環(huán)境警察制度及其運(yùn)作的基本理念、總體追求和發(fā)展趨勢。

“價(jià)值問題雖然是個(gè)困難的問題，但它是法律科學(xué)所不能回避的?！盵2]因?yàn)椤叭魏沃档帽环Q之為法律制度的制度，必須關(guān)注某些超越特定社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對性的基本價(jià)值?！盵3]因此，研究環(huán)境警察制度的價(jià)值取向具有重大的意義。尤其是在目前，我國環(huán)境警察制度尚未全面建立，理論界關(guān)于環(huán)境警察制度的研究很少且主要集中于制度層面的構(gòu)建，對于決定制度層面的深層次的理論問題還未涉及，這必然會(huì)導(dǎo)致環(huán)境警察制度因缺乏堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)而成為無本之木。環(huán)境警察制度的價(jià)值理念，既有助于立法者站在一定的思想高度來認(rèn)識和把握環(huán)境警察制度的立法，統(tǒng)一其立法的主旨和精神，也有助于執(zhí)法者把握執(zhí)法的基本走向，以一種一以貫之的精神品格來執(zhí)法，從而有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境警察制度的立法、執(zhí)法和司法的公正統(tǒng)一。本文試圖通過對環(huán)境警察制度的價(jià)值取向研究，探討環(huán)境警察制度存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)，探明環(huán)境警察制度可能發(fā)展的向度與深度，以便為我國全面建立環(huán)境警察制度乃至其良性運(yùn)行提供理論支持。

二、環(huán)境警察制度的價(jià)值取向

我國環(huán)境警察制度的價(jià)值應(yīng)該包括：環(huán)境權(quán)益、環(huán)境秩序、環(huán)境安全、環(huán)境正義、環(huán)境效率等。

（一）環(huán)境權(quán)益

所謂環(huán)境權(quán)益，簡言之，是指人們應(yīng)該享有的環(huán)境能夠提供的各種權(quán)利和利益的總稱，是公民權(quán)益在自然環(huán)境中的體現(xiàn)。隨著人們物質(zhì)生活的不斷改善，良好的生活環(huán)境也逐漸成為人們的基本需求，環(huán)境權(quán)益也成為公民的基本權(quán)益之一。[4]在第七次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，時(shí)任國務(wù)院副總理李克強(qiáng)指出：“基本的環(huán)境質(zhì)量、不損害群眾健康的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是一條底線，是政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共服務(wù)。”作為破解我國環(huán)境執(zhí)法難、環(huán)境執(zhí)法軟問題而誕生的環(huán)境警察制度，維護(hù)“不損害群眾健康的環(huán)境質(zhì)量”自然是其應(yīng)有的任務(wù)，這也正是對公民環(huán)境權(quán)益的保障。而且，將保障公民的環(huán)境權(quán)益作為環(huán)境警察制度的基本價(jià)值取向也有其法理基礎(chǔ)。環(huán)境權(quán)作為公民的一項(xiàng)應(yīng)有權(quán)利，得到了學(xué)界的廣泛認(rèn)同。“環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)新型的人權(quán)，是每個(gè)人與生俱來的基本權(quán)利，它既是一項(xiàng)法律權(quán)利，同時(shí)也是一項(xiàng)自然權(quán)利，是不能剝奪的?！盵5]“人權(quán)是警察權(quán)的淵源，保障人權(quán)是判斷警察權(quán)運(yùn)行正確與否的標(biāo)準(zhǔn)，亦是警察權(quán)運(yùn)行的終極目的?！盵6]環(huán)境警察權(quán)作為警察權(quán)的一種，保障公民的環(huán)境權(quán)益自然也是判斷其運(yùn)行正確與否的標(biāo)準(zhǔn)及終極目的。同時(shí)，就制度層面而言，保障公民的環(huán)境權(quán)益既是對環(huán)境警察制度的內(nèi)在品質(zhì)進(jìn)行反思和判斷的標(biāo)準(zhǔn)，又是對其內(nèi)在品質(zhì)進(jìn)行塑造和完善的依據(jù)。可以說，將保障公民的環(huán)境權(quán)益作為環(huán)境警察制度的基本價(jià)值取向之一是其必然選擇。

環(huán)境權(quán)益價(jià)值對環(huán)境警察制度的基本要求是：第一，要將保障公民的環(huán)境權(quán)益作為環(huán)境警察制度的立法目的，并將其作為環(huán)境警察的基本任務(wù)之一；第二，既要建立起高效、順暢的環(huán)境警察執(zhí)法模式和良性運(yùn)轉(zhuǎn)的執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，以充分發(fā)揮環(huán)境警察的剛性執(zhí)法作用，及時(shí)有效地保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益，又要對環(huán)境警察執(zhí)法進(jìn)行程序控制和監(jiān)督，規(guī)范環(huán)境警察權(quán)的行使，防止其對公民環(huán)境權(quán)益的非法侵害；第三，要建立起環(huán)境警察的法律責(zé)任制度，以便對因執(zhí)法行為而受到侵害的環(huán)境權(quán)益得到及時(shí)救濟(jì)；第四，要建立環(huán)境警察執(zhí)法的公眾參與機(jī)制，承認(rèn)和保障公眾參與環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)及監(jiān)督的權(quán)利，并通過相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，提高公眾參與的程度，建立并完善反饋程序，實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與模式，切實(shí)保障公民的環(huán)境權(quán)益。

（二）環(huán)境秩序

關(guān)于秩序，古今中外的許多學(xué)者都對其進(jìn)行過論述。盡管對秩序存在著不同的定義，但作為無序與混亂的相對面，秩序意味著整齊而有條理的狀況，意味著穩(wěn)定的、具有可延續(xù)性的一種狀態(tài)，意味著某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性。人類必須生活在各種各樣的秩序中，秩序是人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)和條件?！耙虼宋覀冋f，秩序乃是構(gòu)成人類理想的要素，同時(shí)也是人類活動(dòng)的基本目標(biāo)，而法律，也在建立和維護(hù)秩序的過程中成為秩序的象征?！盵7]因此，秩序也成為法的最基本的價(jià)值之一。

具體到環(huán)境問題，究其原因，乃是人類活動(dòng)破壞了自然環(huán)境的有序狀態(tài)，進(jìn)而影響甚至威脅到了人類的生存和發(fā)展。環(huán)境保護(hù)其實(shí)就是對自然環(huán)境秩序的保護(hù)和恢復(fù)。從這個(gè)意義上說，環(huán)境秩序已不僅僅是一種自然秩序，而是兼具自然秩序和社會(huì)秩序的一種復(fù)合秩序。這種秩序要求人與自然生態(tài)環(huán)境之間的和諧相處，人類通過調(diào)整人與人之間的社會(huì)秩序來維護(hù)人與自然生態(tài)環(huán)境之間合乎規(guī)律的良性秩序，這正是現(xiàn)代環(huán)境法所追求的秩序理念。形成環(huán)境秩序最有力的措施之一是環(huán)境法律制度體系的建設(shè)，因?yàn)橹贫鹊年P(guān)鍵功能就是維護(hù)和增進(jìn)秩序。作為環(huán)境法組成部分的環(huán)境警察制度，這樣的環(huán)境秩序也理應(yīng)成為其價(jià)值取向，以便增進(jìn)和維護(hù)這種秩序。

環(huán)境秩序價(jià)值對環(huán)境警察制度的基本要求是：第一，在環(huán)境警察制度的構(gòu)建之初就要設(shè)計(jì)好其所要增進(jìn)和維護(hù)的環(huán)境秩序，并將其作為環(huán)境警察的基本職責(zé)；第二，通過賦予公民的環(huán)境權(quán)益來引導(dǎo)環(huán)境行為主體的各種環(huán)境行為，使之順應(yīng)環(huán)境秩序的要求；第三，要通過給環(huán)境行為主體施加一定的義務(wù)與責(zé)任，使其對自身的環(huán)境行為加以必要的克制和自我約束，使之符合環(huán)境秩序的要求；第四，要建立和維護(hù)有效的環(huán)境警察權(quán)力運(yùn)行秩序，通過環(huán)境警察強(qiáng)有力的執(zhí)法，懲戒破壞環(huán)境秩序的行為，及時(shí)恢復(fù)和維護(hù)人與自然環(huán)境和諧的良性秩序。

（三）環(huán)境安全

環(huán)境安全主要是指保持生態(tài)環(huán)境和自然資源處于良好或不受不可恢復(fù)的破壞的狀態(tài)，保障一切自然事物不受突發(fā)性外力破壞而處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)，以防止因環(huán)境質(zhì)量狀況惡化、自然資源日趨枯竭而導(dǎo)致的發(fā)展能力削弱和社會(huì)秩序紊亂?？梢哉f，環(huán)境安全是一切安全的基礎(chǔ)，離開了環(huán)境安全，其他所有的安全都將不復(fù)存在。正因?yàn)槿绱耍熬S護(hù)環(huán)境安全或生態(tài)安全是環(huán)境保護(hù)法和生態(tài)安全法的基本理念和靈魂，是制定和實(shí)施環(huán)境保護(hù)法和生態(tài)安全法的指導(dǎo)思想，是構(gòu)建生態(tài)安全法律體系和環(huán)境資源法律體系的出發(fā)點(diǎn)?！盵8]因此，現(xiàn)代環(huán)境法將環(huán)境安全作為其重要的價(jià)值之一。

由于環(huán)境安全涉及眾多關(guān)聯(lián)領(lǐng)域，保障環(huán)境安全也必然會(huì)涉及參與其中的各方利益。因而，環(huán)境安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要各方主體的積極配合，遠(yuǎn)非環(huán)境警察一己之力所能完成。但這并不影響環(huán)境警察制度在環(huán)境安全保障上發(fā)揮其應(yīng)有的作用。作為其重要價(jià)值之一，環(huán)境安全對環(huán)境警察制度的基本要求是：第一，在構(gòu)建環(huán)境警察制度時(shí)要將環(huán)境安全作為其立法的指導(dǎo)思想，并注意與其他環(huán)境與資源保護(hù)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)，使之成為國家環(huán)境安全法律體系的組成部分；第二，要建立環(huán)境安全預(yù)警和舉報(bào)制度，號召公眾對可能危及或正在危及環(huán)境安全的事件及時(shí)舉報(bào)，并對舉報(bào)者予以獎(jiǎng)勵(lì)；第三，要建立環(huán)境安全檢查制度，由環(huán)境警察定期或不定期地對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境安全狀況進(jìn)行檢查，對可能危及環(huán)境安全的事件及時(shí)予以處理；第四，要強(qiáng)化環(huán)境警察的執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，在環(huán)境執(zhí)法的過程中廣泛聯(lián)合社會(huì)各方力量予以配合，形成全社會(huì)環(huán)境安全執(zhí)法大協(xié)作的觀念和格局。

（四）環(huán)境正義

“正義是人類追求的共同理想，也是法律的核心價(jià)值，它既是法律產(chǎn)生的重要?jiǎng)右?，也是法律存在的理由。在一定意義上，法律應(yīng)該是正義的化身。”[9]環(huán)境正義是正義的理念在環(huán)境領(lǐng)域的擴(kuò)展，其概念首先產(chǎn)生于美國。由于對“環(huán)境”和“正義”有著種種概念和闡述，人們對環(huán)境正義也有著眾多的理解和闡釋。環(huán)境正義理念追求的是人與人以及人與自然之間的和諧，其實(shí)質(zhì)是有關(guān)分配的正義，核心要求是公平地分配因環(huán)境因素所引起的權(quán)利義務(wù)，實(shí)現(xiàn)自然資源在代內(nèi)、代際和種際之間分配的公正和合理。因而它是“一種新興的正義觀，在一定程度上突破了傳統(tǒng)正義的觀念，把關(guān)注的焦點(diǎn)放在了因環(huán)境問題而導(dǎo)致的環(huán)境不公平現(xiàn)象上。這種不公平包含著人與自然的不公平和人類社會(huì)之間的不公平，這也正是環(huán)境正義的基本內(nèi)容所在?！盵10]正如正義是法律的核心價(jià)值，維護(hù)和追求環(huán)境正義也是環(huán)境法以及環(huán)境警察制度的核心價(jià)值取向。

環(huán)境正義價(jià)值對環(huán)境警察制度的基本要求是：第一，應(yīng)把環(huán)境正義的基本內(nèi)涵融入環(huán)境警察具體的制度和規(guī)范之中，并通過這些制度和規(guī)范的實(shí)施在整個(gè)社會(huì)之中全面地促進(jìn)和保障環(huán)境正義；第二，要將環(huán)境正義價(jià)值具體化為對環(huán)境警察的權(quán)力和責(zé)任以及環(huán)境行政相對人的權(quán)利和義務(wù)的公正設(shè)定，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益和負(fù)擔(dān)的權(quán)威的、公正的分配；第三，通過環(huán)境警察嚴(yán)格公正的執(zhí)法，對環(huán)境違法和犯罪進(jìn)行及時(shí)懲處，以矯正和恢復(fù)環(huán)境正義；第四，要建立環(huán)境警察執(zhí)法的公眾參與制度，加強(qiáng)環(huán)境警察立法、執(zhí)法以及法律監(jiān)督等方面的公眾參與，最大程度地實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義?？傊?，要使環(huán)境警察制度成為落實(shí)環(huán)境與資源保護(hù)法律法規(guī)、保障公民環(huán)境權(quán)益及基本的環(huán)境質(zhì)量、維護(hù)人與自然生態(tài)環(huán)境的和諧等實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義的必要進(jìn)路之一。

（五）環(huán)境效率

“效率”一詞可在多種意義上使用。按照《辭?！返亩x，“效率指消耗的勞動(dòng)量與獲得的勞動(dòng)效果的比率。”即以最小的資源消耗取得同樣多的效果，或以同樣的資源消耗取得最大的效果。效率是社會(huì)發(fā)展的基本價(jià)值目標(biāo)，也是法律的基本價(jià)值之一。環(huán)境效率的概念由可持續(xù)發(fā)展世界經(jīng)濟(jì)理事會(huì)提出，計(jì)算方法是用產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值除以環(huán)境負(fù)荷，即單位負(fù)荷的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。根據(jù)該定義可知，要提高環(huán)境效率，必須在環(huán)境保護(hù)的前提下發(fā)展經(jīng)濟(jì)。其實(shí)，環(huán)境問題的產(chǎn)生在很大程度上就是人類在自然資源利用中的低效率所致。正因?yàn)槿绱?，現(xiàn)代環(huán)境法始終高度重視環(huán)境效率問題，并將其作為基本價(jià)值之一。這既是解決環(huán)境問題的需要，也是人類可持續(xù)發(fā)展的基本要求。

環(huán)境警察制度將環(huán)境效率作為基本價(jià)值是其必然的選擇，環(huán)境效率價(jià)值既要求環(huán)境警察制度自身的低成本，又要求環(huán)境警察制度作用于社會(huì)后產(chǎn)生更佳的資源配置效果。為此，環(huán)境警察制度的構(gòu)建必須充分考慮環(huán)境效率，并通過相應(yīng)的制度安排促進(jìn)環(huán)境效率。具體而言：第一，要在環(huán)境警察制度中確認(rèn)并保障人們的環(huán)境權(quán)益，鼓勵(lì)人們?yōu)榱谁h(huán)境權(quán)益積極支持或參與到環(huán)境執(zhí)法中來，積極與環(huán)境違法行為作斗爭，這不僅形成了提高效率的激勵(lì)機(jī)制，而且可以提高同環(huán)境違法行為作斗爭的效率；第二，要建立高效的環(huán)境警察執(zhí)法模式，使環(huán)境警察的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位、人員配置及技術(shù)裝備等方面都符合環(huán)境效率的要求；第三，要建立順暢的環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)機(jī)制，克服現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域橫向分割式、多部門執(zhí)法體制低效率的弊端，從而加大環(huán)境執(zhí)法力度，提高環(huán)境執(zhí)法效率。此外，要調(diào)整環(huán)境監(jiān)督管理關(guān)系的格局，對現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)督管理體制進(jìn)行有效率的配置。

毫無疑問，環(huán)境警察制度的價(jià)值體系是有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體，各價(jià)值之間存在著密切的內(nèi)在邏輯聯(lián)系。良好的環(huán)境秩序是其他價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)；環(huán)境效率是實(shí)現(xiàn)環(huán)境秩序的工具和手段，也是實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義的必要條件和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)之一，環(huán)境警察制度其他價(jià)值的實(shí)現(xiàn)必須以效率為原則；保障公民的環(huán)境權(quán)益既有助于其他價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，又是其他價(jià)值的目的之一；環(huán)境正義則貫穿于其他價(jià)值之中，不僅實(shí)現(xiàn)著其他價(jià)值，又被其他價(jià)值所實(shí)現(xiàn)；環(huán)境安全既是其他價(jià)值的基礎(chǔ)，又是其他價(jià)值努力追求的目標(biāo)。然而，由于環(huán)境警察制度涉及眾多領(lǐng)域，其價(jià)值體系也十分龐雜，加之理論界尚未對其進(jìn)行專門的研究，因此，有關(guān)環(huán)境警察制度價(jià)值取向的研究還有待進(jìn)一步深入和發(fā)展。

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1673―2391(2014)08―0006―03

2014-04-20責(zé)任編校：邊草

湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“環(huán)境警察制度的理論與實(shí)踐研究”（編號：12YBA120）階段性成果。