李琳

（四川大學法學院，四川成都610207）

對深化行政執(zhí)法體制改革的思考

李琳

（四川大學法學院，四川成都610207）

行政執(zhí)法是現(xiàn)代國家進行管理的主要方式，行政執(zhí)法體制既是行政體制的重要組成部分，更是行政管理和法律實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當前我國的行政執(zhí)法體制存在行政機關(guān)人員冗雜、行政程序立法滯后、行刑銜接不順暢等諸多問題。對此，可從改革行政人員任職機制、加強行政程序立法和完善行刑銜接機制等方面著手，努力提高依法行政的能力和效率，不斷健全和完善我國行政執(zhí)法體制。

行政執(zhí)法；執(zhí)法問題；行刑銜接；改革措施

黨的十八屆三中全會把“深化行政執(zhí)法體制改革”作為建設(shè)法治中國的一項重要任務(wù)，提出了目標要求，作出了具體部署。①黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確發(fā)出了“推進法治中國建設(shè)”的號召，深刻指出：“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)?！币虼?，對我國行政執(zhí)法體制改革進行深入剖析，有助于找出其中的頑疾，提出完善的措施，對提高我國行政執(zhí)法的公信力和維護憲法法律權(quán)威具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

一、我國行政執(zhí)法現(xiàn)狀分析

我國的行政體制建立于近代。隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，在行政執(zhí)法中出現(xiàn)執(zhí)法主體多、執(zhí)法權(quán)限交叉重疊、執(zhí)法效率低等問題，嚴重影響了行政執(zhí)法的效力。行政機關(guān)面對新出現(xiàn)的執(zhí)法沖突缺乏有效的應(yīng)對措施，實踐中出現(xiàn)沖擊政府機關(guān)的局面，在社會上產(chǎn)生了消極影響。此外，法院的處境愈加尷尬，那些本應(yīng)進入司法程序的相關(guān)案件，因法院懾于政府或者其他社會組織的施壓而不予立案。這對我國的司法公信力產(chǎn)生了負面影響，反映出行政執(zhí)法體制存在的問題，需要我們進行改革。

二、我國行政執(zhí)法體制的問題

（一）行政執(zhí)法主體分工不清

第一，行政機關(guān)人員冗雜。我國《公務(wù)員法》第16條②《公務(wù)員法》第16條規(guī)定：公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導職務(wù)和非領(lǐng)導職務(wù)。領(lǐng)導職務(wù)層次分為：國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職。非領(lǐng)導職務(wù)層次在廳局級以下設(shè)置。、第17條③《公務(wù)員法》第17條規(guī)定：綜合管理類的領(lǐng)導職務(wù)根據(jù)憲法、有關(guān)法律、職務(wù)層次和機構(gòu)規(guī)格設(shè)置確定。綜合管理類的非領(lǐng)導職務(wù)分為：巡視員、副巡視員、調(diào)研員、副調(diào)研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員。綜合管理類以外其他職位類別公務(wù)員的職務(wù)序列，根據(jù)本法由國家另行規(guī)定。中對公務(wù)員和綜合管理類的職務(wù)作出了具體規(guī)定。從綜合管理類來看，這類公務(wù)員的領(lǐng)導職務(wù)、權(quán)力等級從上到下共有10個層次。根據(jù)中國新聞網(wǎng)消息，到2012年底，公務(wù)員總數(shù)達到708.9萬人，和2008年的659.7萬人相比，增長49.2萬人，增速達2.7%。[1]我國繁雜的公務(wù)員職務(wù)設(shè)置，導致行政機構(gòu)臃腫，出現(xiàn)人浮于事的現(xiàn)象。經(jīng)媒體報道的廣州佛山市高明區(qū)政府，在發(fā)出的人事任命通知中，出現(xiàn)一個正局長十四個副局長的情況。領(lǐng)導人員多，工作互相推諉，行政效率低。

第二，多個部門重復授權(quán)。立法主體的多元化、部門立法的廣泛授權(quán)，導致一個行政行為涉及到許多行政法律、法規(guī)甚至部門規(guī)章。有權(quán)制定部門規(guī)章的機關(guān)為了追求自己部門的利益最大化，對自己部門的執(zhí)法權(quán)限在不違背憲法等基本法的前提下，不斷地恣意擴大，出現(xiàn)各執(zhí)法單位重復處罰的現(xiàn)象。例如，在2013年11月14日，一輛拉石料的大貨車因涉嫌超載，在河南永城市沱濱路被運政和路政部門重復罰款。當事女車主再三求情未果，在罰款現(xiàn)場服農(nóng)藥自殺。[2]兩個部門之間存在執(zhí)法權(quán)限的重疊，為了私利，嚴重影響了行政執(zhí)法的效率和公信力，對行政機關(guān)樹立為人民服務(wù)的社會形象造成了消極的影響。

（二）行政執(zhí)法程序立法不完善

第一，在我國，行政程序立法起步晚。通過對我國目前行政程序方面的法律法規(guī)進行梳理，發(fā)現(xiàn)我國相關(guān)行政法律法規(guī)在說明理由、聽證制度、回避原則、案卷排他原則等方面都有所規(guī)定。但從總體上看，以上諸多規(guī)定大多散見于獨立的某一方面的法律文件中，缺乏一個統(tǒng)一性的法律文件來對所有行政行為中的程序問題進行規(guī)定。這種分散的文件形式，極易造成各個部門法之間法律銜接不緊密，出現(xiàn)法律漏洞或者法條沖突的現(xiàn)象。

第二，行政程序法對一些程序僅作了名詞性的規(guī)定，但具體實施細節(jié)并未作詳細規(guī)定。例如，2006年1月1日起實施的《廣西壯族自治區(qū)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》[3]，在第12條①《廣西壯族自治區(qū)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》第12條規(guī)定：起草單位起草對本地區(qū)、本行業(yè)有重大影響或者直接涉及公民、法人和其他組織重要權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，應(yīng)當向社會公布，征求社會各界的意見。中對“產(chǎn)生重大影響”的程度、造成后果的界定標準、該“重大影響”的界定主體、界定程序都沒有后續(xù)規(guī)定，僅僅在法條中進行了字面的表達，對在實踐中如何進行具體操作未提一字。在第13條②《廣西壯族自治區(qū)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》第13條規(guī)定：起草的規(guī)范性文件內(nèi)容有重大分歧意見的，起草單位應(yīng)當進行協(xié)商；協(xié)商不成的，報請制定機關(guān)決定。中規(guī)定的“重大分歧意見”與我們生活中的“普通分歧意見”有何差別，二者的分界線應(yīng)如何確定，由誰來界定等相關(guān)問題都沒有進一步予以明確。這種行為使得很多制度設(shè)計初衷雖好，但最終也只能流于形式，成為濫用行政權(quán)力的工具。

（三）行刑銜接路徑不順暢

行政執(zhí)法和刑事司法雙軌并行，是我國行政執(zhí)法的一個特征。但是，行刑銜接機制并未達到理想的法律效果。具體來說，二者的分立導致執(zhí)法部門之間工作協(xié)調(diào)性差，人為地造成法律漏洞。比如在環(huán)境污染事件中，污染程度輕的，基本由行政執(zhí)法機關(guān)受理；污染程度嚴重，構(gòu)成犯罪的，則需要移送檢察機關(guān)立案起訴。正是在案件移送環(huán)節(jié)，行政機關(guān)和刑事司法機關(guān)沒有建立良好的鏈接平臺和移送案件監(jiān)督機制。法律對行政執(zhí)法機關(guān)和刑事司法機關(guān)的受案范圍只作了概括性的規(guī)定，對二者受案范圍的交叉點僅作了模糊的界定。另外，有權(quán)機關(guān)也沒有設(shè)定對案件移送程序進行強有力監(jiān)督的部門，加大了行政執(zhí)法過程中行政機關(guān)的自由裁量權(quán)和執(zhí)法任意性。

三、行政執(zhí)法體制的改革建議

（一）改革行政執(zhí)法公務(wù)員的任職機制

我國的公務(wù)員任職機制主要是通過考試進入公務(wù)員系統(tǒng)的，有升職加薪、工資福利等方面的待遇。隨著社會分工越來越詳細，社會對公務(wù)員的要求也越來越高。目前我國對公務(wù)員的類型沒有具體規(guī)定。2010年2月12日，《深圳市行政機關(guān)執(zhí)法公務(wù)員管理辦法（試行）》對現(xiàn)行公務(wù)員制度進行了創(chuàng)新。和《公務(wù)員法》相比，減少至7個行政層級。執(zhí)法公務(wù)員的職務(wù)低，嚴格規(guī)定職位的數(shù)量，提高了行政執(zhí)法效率。同時，細化了公務(wù)員的職能分工，使之符合社會發(fā)展。

值得注意的是，目前深圳市改革方案實施的時間只有4年，至于是否具有在全國其他地區(qū)推廣的可行性，還需要進一步考察。其他地區(qū)行政機關(guān)應(yīng)當借鑒深圳市的經(jīng)驗，因地制宜采取相關(guān)措施，提高行政機關(guān)工作人員的危機意識和責任感。

（二）加強行政執(zhí)法程序立法

世界上大多數(shù)國家的法律體系中都有行政程序法。例如，葡萄牙行政程序法典用專章規(guī)定了行政機關(guān)的具體內(nèi)容，包括行政機關(guān)的類型、權(quán)限、授權(quán)范圍及權(quán)限沖突等問題；在西班牙的公共行政機關(guān)及共同的行政程序法中，用兩章內(nèi)容規(guī)定了公共行政機關(guān)及其相互之間的關(guān)系和公共行政機關(guān)的部門。[4]

應(yīng)松年教授表示，“中國的行政程序立法先從不同類型行政行為的立法開始，再由地方先制定統(tǒng)一的行政程序法，從分散到統(tǒng)一，從地方到中央?！盵5]在我國中央統(tǒng)一的行政程序法規(guī)懸而未定的情況下，很多省已開始自行制定行政程序法規(guī)，因地制宜，制定適合本地區(qū)的行政程序法規(guī)。典型的有廣西和福建兩省，在頒布的行政執(zhí)法相關(guān)法律規(guī)范中，大部分都是關(guān)于行政執(zhí)法過程中的程序規(guī)定。這些地方性立法工作的積極推進和大膽嘗試的精神，值得在各地推廣。

（三）完善行刑銜接機制

為了使行刑銜接機制更充分地發(fā)揮其作用，我們應(yīng)該進行創(chuàng)新，加快建設(shè)法治政府的步伐。完善行刑銜接機制，主要從以下幾個方面入手：第一，完善行刑銜接機制中的法律對接問題。主要是將檢察院同行政執(zhí)法部門的法律體系進行對接。把分散在這些部門的執(zhí)法法規(guī)進行集中整合，予以立法確認，從源頭上避免“依法打架”和“無法可依”的現(xiàn)象。第二，出臺相應(yīng)案件移送規(guī)范，規(guī)定詳細具體的移送程序、案件類型、移送主體等內(nèi)容，使案件移送更具可操作性和可實現(xiàn)性。第三，加強行刑銜接機制中的司法監(jiān)督，主要是檢察機關(guān)的工作，比如在檢察機關(guān)中建立相應(yīng)的部門，主要負責對移送的案件進行審查。對行政執(zhí)法機關(guān)遇到社會阻力大的案件，可充分發(fā)揮自身力量協(xié)助案件順利進行。

[1]公務(wù)員局：2012年底全國公務(wù)員總數(shù)為708.9萬人[EB/OL].htt p://www.chinanews.com/edu/2013/06-27/4977003.shtml,2013-02-16.

[2]女司機不堪重罰服毒執(zhí)法者稱你死跟我無關(guān)[EB/OL].http://v. ifeng.com/news/society/201312/011441c8-6e07-46f9-b49f-53 97b866b724.shtml?ptag=vsogou,2013-12-16.

[3]廣西壯族自治區(qū)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定[EB/OL].http://www. law-lib.com/law/law_view.asp?id=307210,2013-02-16.

[4]徐繼敏.中國行政法發(fā)展：現(xiàn)狀、瓶頸與思路[J].重慶行政,2007 (1).

[5]張璇,吳明華.時代呼喚行政程序立法——專訪著名法學家應(yīng)松年[J].決策,2010(6).

D912.1

A

1673―2391(2014)10―0087―02

2014-04-21 責任編校：江流