袁柏順

（湖南大學(xué) 廉政研究中心，湖南 長(zhǎng)沙 410082）

制度廉潔性評(píng)估，是指對(duì)體制機(jī)制與具體制度當(dāng)中所包含的、易于導(dǎo)致腐敗的漏洞進(jìn)行查找，提出堵塞建議并督促建議的實(shí)施而開(kāi)展的相關(guān)工作。從廣義上來(lái)說(shuō)，它既包括對(duì)一個(gè)社會(huì)內(nèi)部宏觀與微觀的管理制度當(dāng)中腐敗漏洞的評(píng)估，也應(yīng)包括對(duì)一個(gè)社會(huì)內(nèi)部為控制腐敗而建立的反腐敗制度的健全性與有效性評(píng)估。從上述意義上來(lái)說(shuō)，制度廉潔性評(píng)估既可能是法定腐敗預(yù)防機(jī)構(gòu)的日常性工作，也可能是受特定事件觸發(fā)而啟動(dòng)的、由反腐敗機(jī)構(gòu)之外的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)授權(quán)組建的專責(zé)委員會(huì)開(kāi)展的制度審查工作；評(píng)估既包括對(duì)公共機(jī)構(gòu)甚至私營(yíng)機(jī)構(gòu)的一般性管理制度，也包括對(duì)涉及懲治與預(yù)防腐敗的專門法律法規(guī)及利益沖突管理的行政措施。

狹義上的制度廉潔性評(píng)估類似香港的防貪審查。防貪審查是指反腐敗機(jī)構(gòu)根據(jù)法律授權(quán)，經(jīng)由特定程序、綜合運(yùn)用腐敗預(yù)防知識(shí)與技能對(duì)政府部門及其他公共機(jī)構(gòu)的具體運(yùn)行機(jī)制、程序、慣例等進(jìn)行審查，以堵塞腐敗漏洞，降低腐敗行為發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。香港廉政公署的防貪審查包括但不限于對(duì)具體制度進(jìn)行廉潔性審查，崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)防控與利益沖突防控所涉及的工作程序、慣例亦是防貪審查的核心內(nèi)容。本文所指的制度廉潔性評(píng)估，是就其廣義而言的。

嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，內(nèi)地與香港在制度廉潔性評(píng)估方面并不合適進(jìn)行比較，即使撇開(kāi)兩地政治與法律體制的差異而單純從技術(shù)層面探討該項(xiàng)工作，差異亦至為明顯。在香港，由反腐敗機(jī)構(gòu)開(kāi)展的制度廉潔性評(píng)估工作，由來(lái)已久。香港早在1956年10月31日建立的貪污問(wèn)題常設(shè)委員會(huì),其職權(quán)范圍之一就是“就消除貪污與貪污機(jī)會(huì)，以及便利揭發(fā)貪污所采取的措施，向政府提供意見(jiàn)”，即具備防貪咨詢的功用。其后該委員會(huì)功能一再加強(qiáng)，亦在防貪方面提出不少意見(jiàn)與建議，甚至成立了專責(zé)小組研究防貪。由反腐敗機(jī)構(gòu)作為日常工作系統(tǒng)開(kāi)展的防貪審查，一般來(lái)說(shuō)是在1974年廉政公署成立，設(shè)立專門的防貪處以貫徹實(shí)施“執(zhí)法、預(yù)防、教育”三管齊下的戰(zhàn)略之后?？梢哉J(rèn)為，即使從最嚴(yán)格的意義上來(lái)說(shuō)，香港已經(jīng)積累了數(shù)十年的經(jīng)驗(yàn)且取得了公認(rèn)的成就。而在內(nèi)地，制度廉潔性評(píng)估則是近年才開(kāi)始開(kāi)展的一項(xiàng)工作，并遵循改革開(kāi)放以來(lái)“摸著石頭過(guò)河”、從局部試點(diǎn)到全國(guó)推廣的方式穩(wěn)步推進(jìn)。一般認(rèn)為，這項(xiàng)工作起源于2009年海南省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的“制度廉審”創(chuàng)新。該項(xiàng)工作于2010年年底之后為國(guó)家預(yù)防腐敗局推廣至多個(gè)省市開(kāi)展試點(diǎn)，2012年才在全國(guó)全面推開(kāi)，迄今仍處于探索之中，其成效的顯現(xiàn)仍需時(shí)日。不過(guò)，兩地同樣將預(yù)防作為反腐敗的重要戰(zhàn)略，同樣將制度廉潔性評(píng)估作為腐敗預(yù)防的重要工作，該項(xiàng)工作的開(kāi)展同樣以促進(jìn)政府的依法行政、廉潔、透明為直接目標(biāo)。從上述意義來(lái)說(shuō)，香港和內(nèi)地制度廉潔性評(píng)估工作的開(kāi)展顯然有著共同的出發(fā)點(diǎn)與目標(biāo)。也正因如此，兩地制度廉潔性評(píng)估工作仍有著一定的可比性。

隨著制度廉潔性評(píng)估工作的開(kāi)展，實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界亦開(kāi)始了對(duì)制度廉潔性評(píng)估的研究，但迄今為止，實(shí)務(wù)工作者探討相關(guān)工作的文章雖不斷出現(xiàn)，而學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究仍屈指可數(shù)，而從比較的視野就這一主題進(jìn)行研究的學(xué)術(shù)研究成果，則迄今付諸闕如。事實(shí)上，從比較的視野審視內(nèi)地近年開(kāi)展的制度廉潔性評(píng)估的特點(diǎn)，從中發(fā)現(xiàn)其特點(diǎn)尤其是不足并提出對(duì)策建議，這對(duì)于豐富該領(lǐng)域的研究不僅有其學(xué)術(shù)價(jià)值，而且具有推動(dòng)實(shí)務(wù)工作走向深入這一至為明顯的現(xiàn)實(shí)意義。

作為一項(xiàng)工作，制度廉潔性評(píng)估需要回答評(píng)什么、誰(shuí)來(lái)評(píng)、怎么評(píng)的問(wèn)題，因而評(píng)估對(duì)象、主體、重點(diǎn)是本文開(kāi)展比較的三個(gè)主要方面。

一、評(píng)估對(duì)象

（一）香港：反腐敗制度健全性、有效性評(píng)估

香港十分重視對(duì)相關(guān)反腐敗制度的定期或不定期評(píng)估。1948年、1968年先后啟動(dòng)的對(duì)于香港主要的反腐敗法律《防止賄賂條例》的評(píng)估修訂，奠定了香港現(xiàn)行反腐敗法律的基石。對(duì)反腐敗制度的評(píng)估甚至并不因?yàn)榉锤瘮C(jī)構(gòu)的公認(rèn)成就而停止。1994年，香港政府認(rèn)為“廉署已成立二十載，社會(huì)有必要對(duì)其審查并再度確認(rèn)對(duì)它的規(guī)管，正當(dāng)其時(shí)”，因而要成立委員會(huì)檢查三項(xiàng)法律之下廉政公署的權(quán)責(zé)，“就其是否依然適當(dāng)，必要和足夠，或者修訂提出建議”①。2010年成立的防止及處理潛在利益沖突獨(dú)立檢討委員會(huì)，則在提出了36項(xiàng)改善建議外，提出“應(yīng)至少每五年一次根據(jù)所累積經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行檢討”，以確保有關(guān)制度在這個(gè)瞬息萬(wàn)變的時(shí)代仍能符合公眾期望②?？梢哉J(rèn)為，由獨(dú)立委員會(huì)對(duì)于反腐敗制度不時(shí)地開(kāi)展系統(tǒng)而全面的評(píng)估，以檢討反腐敗制度的健全性與有效性，是香港制度廉潔性評(píng)估的一大特色。

對(duì)于反腐敗制度的評(píng)估往往是在社會(huì)影響巨大的公共事件發(fā)生之后。因應(yīng)事件調(diào)查或制度評(píng)估而成立的專責(zé)委員會(huì)不僅調(diào)查事件本身，而且更進(jìn)而評(píng)估當(dāng)時(shí)香港的反腐敗制度。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，比較重要的有以下數(shù)次：1973年，因?yàn)楦鸢卦诮邮苷{(diào)查、即將面臨腐敗指控之前離開(kāi)香港，引發(fā)公眾和媒體強(qiáng)烈批評(píng)，從而有了《百里渠爵士調(diào)查委員會(huì)第一次報(bào)告書》和《百里渠爵士調(diào)查委員會(huì)第二次報(bào)告書》，后者一般被認(rèn)為直接促成了廉政公署的成立；1994年，因?yàn)榱鹎皥?zhí)行處副處長(zhǎng)徐家杰被廉署開(kāi)除一事引起輿論廣泛關(guān)注，而在廉政公署成立20周年之際對(duì)廉政公署的權(quán)力及對(duì)社會(huì)的問(wèn)責(zé)機(jī)制等的評(píng)估，形成了《廉政公署審查委員會(huì)報(bào)告書》，該報(bào)告書使得廉政公署的問(wèn)責(zé)機(jī)制與透明度增強(qiáng)；2008年，因曾在政府擔(dān)任房屋及規(guī)劃地政局常任秘書長(zhǎng)和房屋署署長(zhǎng)的梁展文退休后被房地產(chǎn)公司高薪聘請(qǐng)，2010年因香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的若干行為引發(fā)公眾質(zhì)疑，分別有相關(guān)委員會(huì)的《調(diào)查有關(guān)梁展文先生離職后從事工作的事宜專責(zé)委員會(huì)報(bào)告》，尤其是《防止及處理潛在利益沖突獨(dú)立檢討委員會(huì)報(bào)告》的產(chǎn)生，對(duì)香港防止利益沖突的制度進(jìn)行了評(píng)估。2013年，同樣因?yàn)楣娕c媒體的關(guān)注，香港成立了專責(zé)的獨(dú)立檢討委員，檢討廉政公署公務(wù)酬酢、饋贈(zèng)及外訪規(guī)管制度和程序。

香港對(duì)于反腐敗制度的評(píng)估，往往是全面的，不僅包括對(duì)于相關(guān)的體制安排，也包括了其運(yùn)行機(jī)制與具體制度；不僅評(píng)估靜態(tài)的體制機(jī)制制度，也評(píng)估其動(dòng)態(tài)的運(yùn)行與執(zhí)行的效力；不僅評(píng)估相關(guān)法例，也包括內(nèi)部紀(jì)律。以百里渠爵士調(diào)查委員會(huì)為例，它不僅須“就防止賄賂條例的效力提出報(bào)告，及建議修訂辦法”，而且要“對(duì)現(xiàn)行安排提出其所認(rèn)為必須的其他修改”，而這個(gè)“現(xiàn)行安排”一詞，被委員會(huì)認(rèn)為要“包括引用和執(zhí)行該條例的現(xiàn)有一切機(jī)構(gòu)”，即皇家香港警察隊(duì)檢舉貪污組、貪污問(wèn)題咨詢委員會(huì)及貪污事件審查委員會(huì)，并且包括“作為內(nèi)部紀(jì)律問(wèn)題來(lái)處理政府人員的制度”，如殖民地規(guī)例第五十四至六十六條，及依照香港法例第八十九章長(zhǎng)俸條例第八節(jié)第（二）分節(jié)所規(guī)定的強(qiáng)制退休辦法等③。

就內(nèi)地而言，自1979年以來(lái)雖然對(duì)反腐敗相關(guān)法律，不管是刑法、行政監(jiān)察法還是其他法律有過(guò)多次修訂，對(duì)相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)，亦有過(guò)多次修訂，但主動(dòng)而明確地對(duì)整個(gè)反腐敗制度體系安排進(jìn)行系統(tǒng)而全面的評(píng)估，應(yīng)該說(shuō)仍有待未來(lái)。

（二）內(nèi)地：黨內(nèi)法規(guī)成為重要的評(píng)估對(duì)象

在內(nèi)地反腐敗制度體系當(dāng)中，黨內(nèi)法規(guī)具有重要地位，因而成為獨(dú)具特色的評(píng)估對(duì)象。這不僅因?yàn)閮?nèi)地與香港政治與法律體制的差異所致，亦與兩地反腐敗工作本身的差異有關(guān)。在內(nèi)地的反腐倡廉領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制當(dāng)中，黨的組織“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“組織協(xié)調(diào)”反腐敗工作，并且與政府“齊抓共管”，這一體制決定了黨在反腐敗工作當(dāng)中的重要性，并由此決定了黨內(nèi)法規(guī)的重要性。例如，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，往往被認(rèn)為是推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的“龍頭”，而這一工作借由《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》這一制度進(jìn)行規(guī)范。此外，黨的紀(jì)律檢查在反腐敗當(dāng)中具有很大的威懾力，發(fā)揮著重要作用，而這一工作無(wú)論是調(diào)查、懲處、審理，亦都有其黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)體性和程序性規(guī)定。從上述意義上來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)同樣應(yīng)該成為制度廉潔性評(píng)估對(duì)象的重要組成部分。

考慮到黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)狀，對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)估尤其必要。黨內(nèi)法規(guī)的制定有其特殊的規(guī)范?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）在一定意義上相當(dāng)于黨內(nèi)法規(guī)的“立法法”，規(guī)范著黨內(nèi)法規(guī)的制定工作，決定黨內(nèi)法規(guī)體系的健全程度。然而，并非所有黨內(nèi)法規(guī)都嚴(yán)格遵循這一《條例》的規(guī)定。例如，《條例》第四條明確規(guī)定：“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門制定并發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，稱規(guī)定、辦法、細(xì)則。”但是，對(duì)于規(guī)范黨的紀(jì)律檢查至關(guān)重要的幾項(xiàng)“條例”卻仍然是由中央紀(jì)委制定并發(fā)布的，如《黨的紀(jì)律檢察機(jī)關(guān)案件審理工作條例》（中紀(jì)發(fā)[1987]12號(hào)）、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》（中紀(jì)發(fā)[1993]8號(hào)）、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》（中紀(jì)發(fā)[1994]4號(hào)）等。而另一方面，從黨內(nèi)法規(guī)體系的層次與效力來(lái)看，作為規(guī)范推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的“龍頭”的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），卻只是“規(guī)定”而非“準(zhǔn)則、條例、規(guī)則”，顯然處于黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)中的較低層次，這與其應(yīng)有的地位并不相符。上述問(wèn)題還不僅僅是規(guī)范性的問(wèn)題，更為重要的是，它體現(xiàn)相關(guān)的理念存在不當(dāng)。例如，與紀(jì)檢檢察相關(guān)的前述三項(xiàng)條例，如果其制定與頒布、執(zhí)行、解釋都可以是同一個(gè)機(jī)構(gòu)（中央紀(jì)律檢查委員會(huì)），則顯然并不妥當(dāng)，這也會(huì)影響反腐敗制度的健全性與實(shí)施效能。從上述意義上來(lái)說(shuō)，2013年通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十二條專門規(guī)定要“對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開(kāi)展評(píng)估”，這項(xiàng)工作不僅必要，而且十分急迫。

二、評(píng)估主體及其法律授權(quán)

就香港開(kāi)展制度廉潔性評(píng)估的主體而言，包括反腐敗機(jī)構(gòu)（廉政公署）和反腐敗機(jī)構(gòu)之外的其他機(jī)構(gòu)。廉政公署相關(guān)工作的開(kāi)展具體由防止貪污處實(shí)施，而反腐敗機(jī)構(gòu)之外的其他主體往往是通過(guò)獨(dú)立的專責(zé)委員會(huì)開(kāi)展實(shí)施的。

香港負(fù)責(zé)進(jìn)行評(píng)估的專責(zé)委員會(huì)往往是臨時(shí)性的，但每次的評(píng)估必然帶來(lái)反腐敗制度的變革，因而其影響是深遠(yuǎn)的。這些專責(zé)委員制度評(píng)估的共同特征，是其專責(zé)委員會(huì)獨(dú)立性和評(píng)價(jià)的客觀性、公允性。例如，1994年對(duì)廉政公署權(quán)責(zé)的檢討，并未有對(duì)廉政公署權(quán)力的削減，只是增加其問(wèn)責(zé)性與透明度。1973年、2008年、2010年對(duì)于相關(guān)制度的評(píng)估，也并未因個(gè)別事件的影響而導(dǎo)致對(duì)原有制度的基本否定或矯枉過(guò)正。專責(zé)委員會(huì)具有相對(duì)于當(dāng)事人、反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。例如，對(duì)防止利益沖突制度的評(píng)估因相關(guān)制度涉及對(duì)行政長(zhǎng)官、行政會(huì)議成員及政治委任官員的管治，開(kāi)展評(píng)估的主體是立法機(jī)構(gòu)，而非政治與行政機(jī)構(gòu)。對(duì)涉及反腐敗機(jī)構(gòu)的制度評(píng)估，也各自有獨(dú)立委員會(huì)進(jìn)行。評(píng)估主體的獨(dú)立性在很大程度上保證了相關(guān)評(píng)價(jià)的公信力。

開(kāi)展制度廉潔性評(píng)估的其他主體的權(quán)力有相關(guān)法律可以援引，并有相關(guān)機(jī)構(gòu)的明確授權(quán)。例如，百里渠調(diào)查委員會(huì)、廉政公署權(quán)責(zé)檢討委員會(huì)可以援引香港法例第八十六章調(diào)查委員會(huì)條例。該條例規(guī)定港督會(huì)同行政局行使香港法例第八十六章調(diào)查委員會(huì)條例第二節(jié)授予之權(quán)力④。防止及處理潛在利益沖突獨(dú)立檢討委員會(huì)則可行使《立法會(huì)（權(quán)力及特權(quán)）條例》（第382章）第9（1）條所授予的權(quán)力，即除非另有規(guī)定，可以擁有強(qiáng)迫作證或提供證據(jù)的權(quán)力。

就廉政公署開(kāi)展的制度廉潔性評(píng)估即防貪審查而言，雖然自一開(kāi)始即確定了阻嚇、預(yù)防、教育三管齊下的方針，廉政公署也成立了防止貪污處開(kāi)展試行工作，但香港直到《廉政公署條例》誕生，防貪審查才得到正式的法定授權(quán)，而成為廉政公署防止貪污處的日常工作。在《廉政公署條例》第十二條當(dāng)中有三款規(guī)定了廉政公署在防貪審查方面的法定權(quán)力與職責(zé)。這些權(quán)力當(dāng)中既包括具備強(qiáng)制性的權(quán)力，如（d）款所規(guī)定的審查權(quán)力，以及“確保”可能助長(zhǎng)貪污的工作方法、程序得到改正的權(quán)力，也包括諸如指導(dǎo)、建議之類非強(qiáng)制性的權(quán)力；既可以主動(dòng)進(jìn)行審查，也可以應(yīng)任何人的要求就防貪方面被動(dòng)地提供指導(dǎo)、意見(jiàn)與協(xié)助⑤。

香港防貪審查一經(jīng)得到法定授權(quán)，即意味著具有了法定職責(zé)，使制度廉潔性評(píng)估得以成為反腐敗機(jī)構(gòu)的日常工作，為腐敗預(yù)防工作的持續(xù)開(kāi)展與腐敗預(yù)防水平的持續(xù)提升提供了可能性，而這正是世界上其他國(guó)家與地區(qū)相對(duì)缺乏的。在印度，1962年桑撒南委員會(huì)就防止貪污亦作了深入調(diào)查研究，就防止貪污提出了相當(dāng)多的中肯意見(jiàn)，其后印度甚至根據(jù)這一委員會(huì)的建議，于1964年專門建立了中央警戒委員會(huì)，但即使在2003年的《中央警戒委員會(huì)條例》及次年的修正案中，對(duì)于防貪審查職能仍缺乏明確授權(quán)，防貪審查工作不能日?；?、持續(xù)性開(kāi)展，相關(guān)制度、行政程序當(dāng)中包含的腐敗漏洞長(zhǎng)期難以消除。

在中國(guó)內(nèi)地，自2007年成立國(guó)家預(yù)防腐敗局并在地方漸次試行設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，國(guó)家預(yù)防腐敗局與地方預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展工作，取得了相當(dāng)成效。但是，目前的工作仍以宏觀的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導(dǎo)為主，而制度廉潔性評(píng)估方面暫無(wú)國(guó)內(nèi)專門法律的明確授權(quán)。2010年7月，中紀(jì)委辦公廳、國(guó)家預(yù)防腐敗局辦公室印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展制度廉潔性評(píng)估試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，之所以將“審查”改為“評(píng)估”，據(jù)稱其原因“一方面是因?yàn)椤畬彶椤芯痈吲R下的感覺(jué)，而‘評(píng)估’這個(gè)詞顯得更加中立、客觀；另一方面也是為了與《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》中‘評(píng)估有關(guān)法律文書和行政措施’的表述相一致”⑥。其實(shí)，《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》所引條文中所說(shuō)的需要定期進(jìn)行評(píng)估，以檢查其有效性的對(duì)象，是專指與懲治和預(yù)防腐敗相關(guān)的法律及行政法規(guī)，如刑法中關(guān)于懲治腐敗的條款，以及防止利益沖突等預(yù)防腐敗的法律或行政法規(guī)，而并非一般法律與行政法規(guī)。此外，腐敗預(yù)防機(jī)構(gòu)開(kāi)展相關(guān)工作是被稱為“審查”還是“評(píng)估”，其中的關(guān)鍵在于其是否有明確法律授權(quán)，如果有法律的明確授權(quán)，則可視為具有普遍性、強(qiáng)制性（雖則其執(zhí)行未必一定體現(xiàn)為強(qiáng)制，但必保留此項(xiàng)權(quán)力）的常規(guī)性執(zhí)法行為；如果沒(méi)有法律的明確授權(quán)，則可僅視為一項(xiàng)因時(shí)、因地可變，具有不確定性，缺乏穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性和較高權(quán)威性的政策或行政措施。如果不能將制度廉潔性評(píng)估作為一種常規(guī)性的執(zhí)法行為（雖則其體現(xiàn)形式可能是研究、指導(dǎo)），其持續(xù)性、專業(yè)性和最終效用就會(huì)成為問(wèn)題。在這一方面，我們應(yīng)考慮借鑒香港地區(qū)腐敗預(yù)防中制度廉潔性評(píng)估工作的經(jīng)驗(yàn)。

三、評(píng)估重點(diǎn)

（一）香港：查找腐敗行為得以發(fā)生的漏洞

就香港來(lái)說(shuō)，制度廉潔性評(píng)估的專業(yè)性主要在于其防貪審查的專業(yè)性。在20世紀(jì)70年代，香港廉政公署防止貪污處“這個(gè)部門的設(shè)立，確是獨(dú)一無(wú)二的創(chuàng)舉”⑦，為世界各個(gè)國(guó)家與地區(qū)所僅有。廉政公署自承“防止貪污是一項(xiàng)嶄新的公共行政觀念，因此該處亦無(wú)法從往昔經(jīng)驗(yàn)中獲取指引”⑧。不過(guò)，香港廉政公署防止貪污處自成立伊始，即深入政府各部門，研究其工作方法與程序當(dāng)中的腐敗漏洞，逐步掌握了腐敗預(yù)防規(guī)律，增強(qiáng)了其腐敗預(yù)防的專業(yè)性。在不到三年的時(shí)間內(nèi)，香港的腐敗預(yù)防工作即聲名鵲起：“從海外機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)，可見(jiàn)香港在防止貪污方面所用的人力物力和采取的精密方法在世界上是獨(dú)一無(wú)二的?！雹?977年后，腐敗預(yù)防分析人員正式被授予審查政府立法草案的權(quán)力。在當(dāng)時(shí)香港行政主導(dǎo)體制下，法律與政策往往由各個(gè)政府部門起草，而在起草階段，就必須征求防止貪污處的立法意見(jiàn)。防貪審查卓有成效的工作，可以確保在新的法律或是規(guī)章出臺(tái)之前腐敗預(yù)防問(wèn)題已經(jīng)被仔細(xì)地考慮過(guò)⑩。

（二）內(nèi)地：制度評(píng)估側(cè)重合法性、規(guī)范性而非廉潔性

就內(nèi)地而言，迄今開(kāi)展的制度廉潔性評(píng)估工作當(dāng)中，合法性評(píng)估、規(guī)范性評(píng)估成為重點(diǎn)，而作為題中應(yīng)有之義的廉潔性評(píng)估反倒處于次要地位。在我國(guó)目前制度廉潔性審查所發(fā)現(xiàn)的諸多問(wèn)題中，違規(guī)擴(kuò)權(quán)攬權(quán)是最主要的問(wèn)題，這種現(xiàn)象在各地都較為普遍。而如果一項(xiàng)制度的內(nèi)容涉及擴(kuò)權(quán)攬權(quán)，出現(xiàn)與上位法規(guī)定不符合、在沒(méi)有明確法律依據(jù)的情況下擅自為本部門擴(kuò)張權(quán)力、免除責(zé)任，不管它是規(guī)范性文件，還是地方性法規(guī)、部門規(guī)章、行政法規(guī)乃至法律，它所涉及的首先并主要是合法性問(wèn)題，而不是廉潔性問(wèn)題。即是否合乎憲法和法律的規(guī)定，而不是制度本身是否包含腐敗漏洞的問(wèn)題。

上述現(xiàn)象的出現(xiàn)，反映出了內(nèi)地法治政府仍待加強(qiáng)建設(shè)、法治水平相對(duì)較低的問(wèn)題。對(duì)制度內(nèi)容的合法性及形式的規(guī)范性審查有其必要性和現(xiàn)實(shí)合理性，應(yīng)該繼續(xù)予以堅(jiān)持并加強(qiáng)。不過(guò)，該項(xiàng)工作可以主要由政府法制辦甚至立法機(jī)關(guān)實(shí)施，腐敗預(yù)防機(jī)構(gòu)予以監(jiān)督即可。作為腐敗預(yù)防機(jī)構(gòu)開(kāi)展的專門工作，在制度廉潔性、腐敗漏洞查找與處理方面應(yīng)該更加具有專業(yè)性。時(shí)至今日，盡管內(nèi)地開(kāi)展制度廉潔性評(píng)估是一項(xiàng)全新的工作，但并非沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可學(xué)。各地在試點(diǎn)工作中不斷創(chuàng)新方式方法極為可貴，在立足現(xiàn)實(shí)方面具有毋庸置疑的優(yōu)勢(shì)，但腐敗預(yù)防尤其是制度廉潔性評(píng)估的一般原理與該項(xiàng)工作的最佳實(shí)踐，則早已有例可援。香港廉政公署的防貪審查經(jīng)驗(yàn)就是其中可資借鑒、也最具可借鑒性的一個(gè)典型。

三、關(guān)于內(nèi)地制度廉潔性評(píng)估工作開(kāi)展的政策建議

香港與內(nèi)地在制度廉潔性評(píng)估方面所顯現(xiàn)出來(lái)的特色，在很大程度上源于各自的政治法律體制與發(fā)展階段的差異。尤其是由不同的機(jī)構(gòu)，包括港督與特區(qū)行政長(zhǎng)官、立法會(huì)等所任命的獨(dú)立委員會(huì)開(kāi)展對(duì)整個(gè)反腐敗制度的評(píng)估，更為明顯地顯現(xiàn)出兩地體制上的差異。在其成立廉政公署之前，不僅法治的框架早已奠定，且整個(gè)社會(huì)的法治已維持在較高水平，這些使得香港在制度廉潔性評(píng)估方面的工作可以建立在法治的基礎(chǔ)之上，不必著重對(duì)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的制度做合法性與規(guī)范性評(píng)估，而將其重點(diǎn)專注于廉潔性評(píng)估，確保其專業(yè)性。同時(shí)，香港開(kāi)展制度廉潔性評(píng)估的任務(wù)也遠(yuǎn)不如內(nèi)地繁重。

20世紀(jì)以來(lái)，政治權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活已然成為世界各國(guó)普遍的趨向。但是，正如繆爾達(dá)爾曾指出的，與西方國(guó)家相比，發(fā)展中國(guó)家在“初始條件上即存在根本的差異”[11]。英國(guó)、荷蘭、北歐各國(guó)等早期發(fā)達(dá)國(guó)家在政府活動(dòng)程度較低時(shí)期，在奉行“管得最少的政府是最好的政府”的自由資本主義時(shí)期，權(quán)力即已得到相對(duì)有效的控制，政治和行政管理即已達(dá)到相對(duì)清廉，當(dāng)國(guó)家再度大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟(jì)時(shí)，權(quán)力的控制、政治行政管理的清廉只需加以維持。相較之下，發(fā)展中國(guó)家在權(quán)力的有效控制問(wèn)題尚未解決的情況下，即大規(guī)模深度介入經(jīng)濟(jì)，且擁有極大的自由裁量空間，因而腐敗特別容易滋生蔓延。

上述差別對(duì)于香港與內(nèi)地來(lái)說(shuō)同樣對(duì)比明顯，并由此決定了腐敗預(yù)防尤其是制度廉潔性評(píng)估工作的基本差異。對(duì)于香港來(lái)說(shuō)，廉政公署成立時(shí)期，香港的體制雖仍是行政主導(dǎo)特點(diǎn)突出，但奉行的是“積極不干預(yù)”政策：“香港現(xiàn)在是工業(yè)化社會(huì)，大致上是依照十九世紀(jì)的放任政策而行?！盵12]其本質(zhì)上與前述發(fā)達(dá)國(guó)家的情形并無(wú)根本性差異。對(duì)于內(nèi)地來(lái)說(shuō)，政治權(quán)力介入經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活的廣度與深度都很大，這既造就了改革開(kāi)放三十多年以來(lái)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的奇跡，也帶來(lái)了不少弊端，其中之一即是腐敗的易發(fā)多發(fā)。在新的歷史條件下，權(quán)力的不規(guī)范運(yùn)行在很大程度上影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性和可持續(xù)發(fā)展。權(quán)力運(yùn)行的制度依據(jù)往往體現(xiàn)為部門和地方的立法或政策，而在無(wú)立法權(quán)的地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)則是數(shù)量極為龐大的政策性規(guī)范，即一般所稱的文件之中，這些規(guī)范權(quán)力的政策“規(guī)范”本身是否合乎規(guī)范即憲法和法律的規(guī)定，是否包含較多的腐敗漏洞，迄今仍然缺乏足夠的評(píng)估機(jī)制。正因如此，制度廉潔性評(píng)估工作的開(kāi)展不僅十分必要，而且可以說(shuō)刻不容緩。

內(nèi)地的制度廉潔性評(píng)估近年已經(jīng)取得了明顯的進(jìn)步與成效，同時(shí)也尚有不少改進(jìn)空間。除了借鑒國(guó)（境）外已有經(jīng)驗(yàn)，更需要立足國(guó)情，開(kāi)展進(jìn)一步探索。在當(dāng)前，制度廉潔性評(píng)估在進(jìn)一步發(fā)揮腐敗預(yù)防機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)作用和指導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)制度廉潔性評(píng)估與崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)防控、利益沖突管理等項(xiàng)工作之外，尚需破除法律授權(quán)與增強(qiáng)專業(yè)性兩大瓶頸。本文謹(jǐn)對(duì)這兩大瓶頸的破除提出政策建議。

（一）解決法律授權(quán)問(wèn)題：善用監(jiān)察建議權(quán)

我國(guó)的腐敗預(yù)防機(jī)構(gòu)迄今主要是援引《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，而無(wú)國(guó)內(nèi)專門法的規(guī)定，腐敗預(yù)防機(jī)構(gòu)相關(guān)工作的開(kāi)展，自然迄今并無(wú)專門法律授權(quán)，腐敗預(yù)防機(jī)構(gòu)迄今一直依托紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)。正因如此，已有一些實(shí)務(wù)工作者感覺(jué)到困惑，而制訂“腐敗預(yù)防法”似乎成為一個(gè)選項(xiàng)。但本文認(rèn)為，立新法尚為時(shí)過(guò)早，在當(dāng)前亦無(wú)此必要。而善用、充分運(yùn)用現(xiàn)有法律則較為現(xiàn)實(shí)。在《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》當(dāng)中，雖未直接載明監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展制度廉潔性評(píng)估的權(quán)力，但卻已明確其相關(guān)職責(zé)（第十八條第五款及其后修訂條款），賦予監(jiān)察建議權(quán)限（第二十三條第七、八款），并設(shè)定了相關(guān)程序（第三十條）[13]。因此，在當(dāng)前情況下，認(rèn)真履行《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》規(guī)定的職責(zé)，充分運(yùn)用、善用行政監(jiān)察法所賦監(jiān)察建議權(quán)，使監(jiān)察建議權(quán)由當(dāng)前實(shí)踐中的較少行使到常態(tài)化運(yùn)用；從當(dāng)前實(shí)踐中一般僅在案件查處之后才提出具體建議到主動(dòng)出擊，進(jìn)行系統(tǒng)診斷；從專業(yè)性不強(qiáng)到開(kāi)展專業(yè)制度廉潔性評(píng)估，基本上能夠滿足由預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)開(kāi)展制度廉潔性評(píng)估工作的需要。而且就目前來(lái)看，充分運(yùn)用、善用監(jiān)察建議權(quán)應(yīng)是最為現(xiàn)實(shí)可行且成本最低的。當(dāng)然，行政監(jiān)察法所規(guī)定的監(jiān)察建議權(quán)仍然只不過(guò)是檢查工作的副產(chǎn)品，正如香港20世紀(jì)五六十年代的腐敗預(yù)防建議只是反腐敗偵查的副產(chǎn)品一樣，腐敗預(yù)防并未提到與懲治工作并列的戰(zhàn)略高度，腐敗預(yù)防并未得到系統(tǒng)而專門的對(duì)待，但所有這些可以通過(guò)其后對(duì)行政監(jiān)察法再予以修訂從而加以解決。此外，不能不提的是，就法律授權(quán)與機(jī)構(gòu)而言，檢察機(jī)關(guān)亦可行使檢察建議之權(quán)。到底是整合還是協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)行使檢察建議權(quán)，可待進(jìn)一步研究。

（二）增強(qiáng)制度廉潔性評(píng)估工作的專業(yè)性

制度廉潔性評(píng)估工作專業(yè)性的增強(qiáng)，關(guān)鍵在于專業(yè)人才、專業(yè)知識(shí)與技能。

就專業(yè)人才而言，可以通過(guò)公共管理的組織與機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)。例如，可以考慮采用政府以聘任制的形式組織專業(yè)團(tuán)隊(duì)；或采用政府外包或采購(gòu)制度廉潔性評(píng)估服務(wù)的形式。其中開(kāi)展制度廉潔性評(píng)估的任務(wù)由預(yù)防腐敗局安排、成果由其評(píng)估、采納的成果轉(zhuǎn)化為監(jiān)察建議，由監(jiān)察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗局正式提出并監(jiān)督落實(shí)。在此過(guò)程中，制度廉潔性評(píng)估工作團(tuán)隊(duì)主要負(fù)責(zé)專業(yè)與技術(shù)方面。在探索初期，上述團(tuán)隊(duì)中的人才，可考慮來(lái)自三個(gè)方面：前期腐敗預(yù)防試點(diǎn)工作當(dāng)中的優(yōu)秀實(shí)務(wù)工作者、科研院所的專家學(xué)者、國(guó)（境）外從事相關(guān)工作的實(shí)務(wù)工作者。組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)，可以保證該項(xiàng)工作在專業(yè)性方面的高起點(diǎn)，能解決現(xiàn)有條件下腐敗預(yù)防機(jī)構(gòu)人力資源不足的問(wèn)題。這種團(tuán)隊(duì)亦不同于外聘專家?guī)?，后者往往因時(shí)間、精力等方面的局限，對(duì)制度廉潔性評(píng)估工作的參與是兼職性、臨時(shí)性的，不會(huì)以此為業(yè)，相應(yīng)地，難以保證該項(xiàng)工作的系統(tǒng)性和持續(xù)性。

就增強(qiáng)專業(yè)知識(shí)與技能而言，一方面可以進(jìn)一步總結(jié)、歸納出當(dāng)前我國(guó)腐敗預(yù)防在制度廉潔性評(píng)估、崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)防控、防止利益沖突方面的探索中的最佳經(jīng)驗(yàn)，另一方面可以借鑒和運(yùn)用國(guó)（境）外腐敗預(yù)防工作的專業(yè)知識(shí)與技能。就后者而言，香港防貪審查的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)尤其值得借鑒。內(nèi)地與香港在政治法律制度、社會(huì)制度等方面并不相同，但建設(shè)法治政府、廉潔政府、透明政府的目標(biāo)與要求是一致的，具體的管理技術(shù)完全可以借鑒和運(yùn)用。當(dāng)然，其原理與具體方法可根據(jù)內(nèi)地反腐倡廉體制機(jī)制，結(jié)合內(nèi)地工作實(shí)際予以改進(jìn)。在總結(jié)自身實(shí)踐與借鑒外在經(jīng)驗(yàn)、原理與方法的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)相關(guān)工作的指導(dǎo)綱要，加強(qiáng)研討交流與培訓(xùn)，廣泛傳播防貪審查知識(shí)與技能，是增強(qiáng)防貪審查專業(yè)性的必要舉措。

注釋：

① Report of the ICAC Review Committee，Hong Kong,1994。

②《防止及處理潛在利益沖突獨(dú)立檢討委員會(huì)報(bào)告》，2012年5月。

③百里渠爵士調(diào)查委員會(huì)第一次報(bào)告書，1973年，香港政府印務(wù)局印。

④[12]百里渠爵士調(diào)查委員會(huì)第二次報(bào)告書，1973年，香港政府印務(wù)局印。

⑤《廉政公署條例》第12條：（d）審查各政府部門及公共機(jī)構(gòu)的工作常規(guī)及程序，以便揭露貪污行為，并確保廉政專員認(rèn)為可能助長(zhǎng)貪污的工作方法或程序得以修正；（e）應(yīng)任何人的要求，就有關(guān)消除貪污的方法向該人給予指導(dǎo)、意見(jiàn)及協(xié)助；（f）向各政府部門或公共機(jī)構(gòu)首長(zhǎng)建議，在符合政府部門或公共機(jī)構(gòu)有效執(zhí)行職責(zé)的原則下，就其工作常規(guī)或程序作出廉政專員認(rèn)為需要的修改，以減少發(fā)生貪污行為的可能性。

⑥姜潔：《廉潔性評(píng)估——給制度裝上“殺毒軟件”》，《人民日?qǐng)?bào)》，2012年7月24日。

⑦總督特派廉政專員1974年年報(bào)。

⑧總督特派廉政專員1975年年報(bào)。

⑨總督特派廉政專員1977年年報(bào)。

⑩香港廉政公署1980年年報(bào)。

[11]MyrdalG.Asiandrama,aninquiryintothe poverty of nations,the twentieth Century Fund,1971年第173-174頁(yè)。

[13]《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》（2010）相關(guān)法條：

第十八條 監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象執(zhí)法、廉政、效能情況進(jìn)行監(jiān)察，履行下列職責(zé)：……

（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定由監(jiān)察機(jī)關(guān)履行的其他職責(zé)。監(jiān)察機(jī)關(guān)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，組織協(xié)調(diào)、檢查指導(dǎo)政務(wù)公開(kāi)工作和糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)工作。

第二十三條 監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)檢查、調(diào)查結(jié)果，遇有下列情形之一的，可以提出監(jiān)察建議：

……

（七）需要完善廉政、勤政制度的；

（八）其他需要提出監(jiān)察建議的。

第三十條 監(jiān)察機(jī)關(guān)按照下列程序進(jìn)行檢查：

（一）對(duì)需要檢查的事項(xiàng)予以立項(xiàng)；

（二）制定檢查方案并組織實(shí)施；

（三）向本級(jí)人民政府或者上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)提出檢查情況報(bào)告；

（四）根據(jù)檢查結(jié)果，作出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議。重要檢查事項(xiàng)的立項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)報(bào)本級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)備案。