李春鋒

（湖州職業(yè)技術(shù)學院，浙江湖州313000）

從“政府全能管控”到“多元協(xié)同共治”
——外來人口集聚區(qū)“新土客沖突”治理模式新變革

李春鋒

（湖州職業(yè)技術(shù)學院，浙江湖州313000）

歷史上我國南方的諸多省份均發(fā)生過大規(guī)模的土客沖突，當前亦是我國人口流動高峰期，外來人口與當?shù)鼐用竦男峦量蜎_突事件不斷增多。新土客沖突的發(fā)生是由土客雙方經(jīng)濟生活競爭、文化情感沖突及制度安排不公等多種因素引起。傳統(tǒng)應對新土客沖突是以“政府全能管控”的模式為主，忽視社會力量的參與及其重要性，此種模式治理績效不高，而新興的協(xié)同學和多中心治理理論能很好契合新土客沖突的治理系統(tǒng)。在新形勢下應實現(xiàn)新土客沖突治理模式的變革，構(gòu)建多種治理主體參與的新土客沖突“多元協(xié)同共治”治理模式。

外來人口；土客沖突；全能管控；多元協(xié)同

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.04.016

我國歷史上一直存在著人口族群的頻繁流動，外來人口流入能推動流入地開發(fā)與發(fā)展，促進文化交流與融合，但也經(jīng)常發(fā)生慘烈的土客沖突事件。如歷史上我國的廣東、廣西、福建、江西、浙江等省份均發(fā)生過較大規(guī)模的土客沖突，其中清末兩廣地區(qū)的土客沖突最為慘烈，雙方械斗延續(xù)數(shù)十年，致死人口達至百萬之眾。當前亦是我國人口流動高峰期，改革開放以來，沿海地區(qū)經(jīng)濟率先崛起，提供了豐富的就業(yè)崗位及較為優(yōu)越的生活條件，吸引了內(nèi)地大批人口就業(yè)和生活。據(jù)2011年公布的我國第六次人口普查結(jié)果顯示，居住地和戶口登記地不一致且離開戶口登記地半年以上的人口達26139萬人，許多沿海村鎮(zhèn)出現(xiàn)了外來人口遠超過本地居民的“人口倒掛”現(xiàn)象，在珠三角和長三角城鎮(zhèn)化農(nóng)村，本地居民與外來人口比例超過1：10甚至1：20的不在少數(shù)。伴隨而來的是外來人口與本地居民的新土客沖突事件不斷增多，如近年來接連發(fā)生的廣東潮州古巷事件、廣州新塘事件、中山沙溪事件，浙江的湖州織里事件、溫州瑞安事件等。如何有效應對新土客沖突事件，避免歷史慘劇的重演，是當前政府和學界關(guān)注的重點。本文擬在分析傳統(tǒng)治理模式績效與限度的前提下，結(jié)合新興的協(xié)同學和多中心治理理論，提出“多元協(xié)同共治”新模式。

一、新土客沖突：外來人口集聚區(qū)的殤與痛

土客沖突從狹義來講專指明清時期，在我國南部多族群混合居住地區(qū)，廣府民系與客家民系之間發(fā)生的激烈長期的沖突，沖突發(fā)生最高峰是清末咸豐、同治年間兩廣地區(qū)土客間的大規(guī)模械斗。土、客分別代指廣府人和客家人。從廣義上來講，“土”可代指一個地區(qū)的原著居民、先住居民，“客”可代指一個地區(qū)后住居民、外來人口。土客之間由于風俗文化、經(jīng)濟利益、社會地位、政治訴求等方面的分歧，常常會發(fā)生沖突摩擦。近年來，我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)吸引了大批外來人口就業(yè)和生活，本地居民與外來人口常常混合居住，土客之間的沖突也時有發(fā)生，有時甚至會引發(fā)較大規(guī)模、較為劇烈的群體性暴力事件。區(qū)別于明清時期廣府人與客家人之間的沖突，本文將當前新時代背景下，主要出

現(xiàn)在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的本地居民與外來人口之間所發(fā)生的沖突稱之為“新土客沖突”，此類沖突的頻繁出現(xiàn)對土客雙方及當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展與社會生活造成了嚴重的損害。當前大量的人口流入到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)工作和生活，經(jīng)常遭遇“流入地政府服務管理不到位，流動人口在城市的公共服務水平低，權(quán)益保護力度低，社會參與程度低，對流動人口政治歧視、利益剝奪”的處境[1]（P46），同時，外來人口特別是農(nóng)民工常處于社會最底層，具有較強的社會剝奪感，加之當前國家對社會的控制不斷減弱，民眾對基層政府的信任度有所降低等因素構(gòu)成了新土客沖突的直接原因。而土客雙方經(jīng)濟生活與文化情感方面存在的沖突及當?shù)卣贫劝才糯嬖诘牟还葎t是新土客沖突產(chǎn)生的根源性原因。

1．土客雙方經(jīng)濟生活存在競爭與沖突

美國著名學者Donald T.Campbell的“現(xiàn)實沖突理論”認為：“不同社群產(chǎn)生‘沖突’的原因是基于他們對于‘有限資源’的競爭。當面臨競爭時，個人將做出有利于他們?nèi)后w利益的抉擇，以提高他們的‘社會認同’?！盵2]（P283-311）經(jīng)濟利益的競爭是新土客沖突發(fā)生的主要原因。外來人口流動到發(fā)達地區(qū)的主要動機就是為了獲取經(jīng)濟利益。外來人口的流入，在促進流入地經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的同時也帶來了土客雙方經(jīng)濟利益的競爭。

首先表現(xiàn)在勞動就業(yè)機會上。由于我國人口眾多的國情，加上高校畢業(yè)生增加及下崗職工再就業(yè)等因素的共同影響，就業(yè)問題始終是我國的一個重大難題，工作崗位成為稀缺資源。本地居民通常認為外來人口在與自己搶飯碗，特別是很多缺少人力資本的下崗失業(yè)人員，只能從事一些技術(shù)含量較低的工作，而這些工作與外來民工的就業(yè)領(lǐng)域較為重合，容易引起就業(yè)上的競爭。

其次，外來企業(yè)主與本地企業(yè)主在生產(chǎn)要素和產(chǎn)品市場上也存在激烈競爭。在外來人口集聚區(qū)，大多是些勞動密集型產(chǎn)業(yè)，市場同質(zhì)化嚴重，土客企業(yè)主之間常常相互爭奪市場和勞動力。如湖州織里鎮(zhèn)本地居民主要從事童裝行業(yè)，很多外來人口通過努力也成為了企業(yè)主，土客企業(yè)主在童裝行業(yè)必然存在競爭關(guān)系。在生活方面，外來人口的不斷增加，容易造成交通擁擠、自然環(huán)境和社會治安惡化、物價特別是房價的上漲等等一系列問題，本地人口自然會將生活出現(xiàn)的問題歸結(jié)為外來人口的原因。部分與外來人口競爭中的失敗者，例如一些本地的失業(yè)者和難于承受高房價者會將自己的失敗歸罪于外來人口的競爭。

2．土客雙方文化情感認同存在矛盾與偏見

不同地域具有不同的地域文化，雖然各地域文化在不斷地交流融合，但不同地域文化之間的差異性并未消除，新土客沖突亦是一種文化情感的沖突。美國學者亨廷頓在《文明的沖突與世界秩序的重建》一書中認為族群沖突的根本原因是文化方面的差異，以后全球的沖突將是各文明之間的沖突。法國歷史學家勒內(nèi)·雷蒙也說：“亨廷頓把我們的思考引向文化天地是有新理的，因為文化價值上的隔閡和分歧在沖突中起著決定性效用?！盵3]不同國家和民族之間是如此，同一個國家的不同地域居民之間也同樣如此。不同地域居民之間具有不同的價值觀、社會心理、傳統(tǒng)習俗、生活習慣和日常行為，這些因素均表現(xiàn)為文化之間的差異。存在著諸多文化差異的土客人口在一起工作生活時，就容易產(chǎn)生矛盾與沖突。

一方面，發(fā)達地區(qū)的本地居民常常歧視來自欠發(fā)達地區(qū)的外來人口，特別是歧視農(nóng)民工群體。他們常把外來人口看成是貧窮的、愚昧的、低等的。在心理上，本地居民難于接納外來人口，仍然認為外來人口是“非我族類”的群體。因此，本地居民也難于在言行上對外來人口給予充分的尊重，甚至肆意傷害外來人口的情感。例如在2011年6月的增城“新塘事件”中，大墩村治保隊長喊出了“打死你們，一個就50萬”這類嚴重傷害外來人口情感的話語；在湖州“織里事件”中，部分織里本地居民喊出了“打倒安徽、保衛(wèi)織里”的口號。

另一方面，外來人口雖然遠離家鄉(xiāng)，但仍保留著“熟人社會”中的地緣和親緣意識，對包括本地居民在內(nèi)的其他地域的人口抱有提防和疏遠心理?！八麄円韵嗤纳罱?jīng)歷和體驗，在異地他鄉(xiāng)尋找‘命運共同體’的認同；以省籍為標識，以共同的地域空間、共同的風土人情和共同的歷史記憶，尋找‘地域共同體’的認同”[4]。當他們在他鄉(xiāng)遇到困難和排斥時，常常會求助于基于地緣關(guān)系而形成的具有較強封閉性與排他性的“老鄉(xiāng)會”、“同鄉(xiāng)商會”等非正式組織，而且對其有很強的認同感。這種與生俱來的文化情感隔閡就使土客間的相互交融頗為困難，缺少共同的文化認同便增加了沖突和摩擦的危險。

3．政府制度安排存在歧視與不公

政府的制度設(shè)計事實上已經(jīng)決定了外來人口的身份、經(jīng)濟地位和發(fā)展空間，也決定了其能否共享發(fā)展成果。外來人口當前的困境亦根源于政府制度安排[5]。由于我國當前的戶籍制度、就業(yè)制度和社會保障制度等一系列相關(guān)制度規(guī)定，在外來人口集聚區(qū)形成了一

種土客二元社會結(jié)構(gòu)，在這種二元結(jié)構(gòu)中，本地居民占據(jù)著制度優(yōu)勢，而外來人口感受到的卻是被排斥感、被剝奪感、被歧視感。

戶籍制度是造成土客二元結(jié)構(gòu)的最主要因素。由于戶籍原因，形成了外來人口與本地居民間的福利待遇差距。在一些沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，本地居民可以得到集體分紅和財產(chǎn)性收入，而外來人口只有勞動性收入，不但不能享受到當?shù)氐募w福利，而且易成為經(jīng)濟壓榨的對象，如可能經(jīng)常會被收取“綜合管理費”、“衛(wèi)生管理費”、“治安聯(lián)防費”等各種名目的費用。在就業(yè)制度方面，當?shù)卣疄榱吮镜鼐用竦木蜆I(yè)，必然會從制度上確保本地人口的就業(yè)優(yōu)先權(quán)，例如政府人事部門會明確鼓勵用人單位優(yōu)先錄用本地生源，或者抬高外來人口進入體面工作崗位的門檻，導致大多數(shù)外來人口只能從事一些不穩(wěn)定、高風險、低收入的工作。在社會保障制度方面，“在地方保障分權(quán)模式下，對于一個城市而言，用于社會保障的財政資金和統(tǒng)籌資金都成為本市居民福利的保證和源泉，因此，在這些安排中必然區(qū)分本地和外來人口，把本地人口置于首位”[6]。由于不具有當?shù)貞艏畷慌懦庠谏鐣Ｕ象w系之外，外來人口社會保障缺失現(xiàn)象十分嚴重。

以新生代農(nóng)民工為代表的外來人口的需求層次越來越高，平等意識和維權(quán)意識越來越強，當他們遭到制度、文化和生活方面的多重排斥時，又缺少社會支持和表達合理訴求的渠道。他們的群體對立情緒會不斷積累，一旦出現(xiàn)外來人口被當?shù)卣蚓用駛κ录?，便容易引發(fā)土客之間大規(guī)模的群體沖突事件。對此，政府常常采取“全能管控”的模式來應對新土客沖突，但此種模式難于達到理想的治理效果。

二、全能管控：政府傳統(tǒng)應對模式的限度

我國在上世紀50年代初建立起高度集中的行政管理體制，形成了政府全能的集權(quán)式管理模式。雖然近年來特別是改革開放后，政府總攬事務的狀況有了較大改觀，但仍具較強的集權(quán)性特征，在應對頻發(fā)的各種社會沖突時已顯得力不從心，對于新土客沖突治理的績效不高。

第一，政府全能控制模式存在體制性遲鈍。由于政績考核和治安考核的原因，政府官員在面對新土客沖突時，常常不愿正面、主動應對沖突的本原，多采取掩蓋或打壓的方法。特別是當前很多地方政府仍是以單一的GDP增長為核心的政績觀，對外來人口持以“經(jīng)濟性接納、社會性歧視、制度性限制”的觀念，政府各類管理外來人口的機關(guān)多對收費和罰款感興趣，缺少為外來人口服務的理念，漠視外來人口的利益訴求，對土客沖突不能從根源上進行防范和化解，而是頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，重堵輕疏，最終將小矛盾拖成大沖突，依靠事后救濟，增加了更大的社會損失。

第二，政府治理理念滯后，導致全能控制模式的花費成本高、實效低。在治理理念上，政府部門認為自己是沖突管控的當仁不讓之核心及主體，企業(yè)組織、普通民眾及社會組織等則被視為管控的客體，政府已經(jīng)自覺或不自覺地將普通民眾與社會組織排除在沖突治理參與主體之外，忽視社會力量的參與及其重要性，這種全能管控模式使社會處于了邊緣化地位。在“穩(wěn)定壓倒一切”的理念下，政府應對新土客沖突時常常愿意動用大量的政治和經(jīng)濟資源，為了平息沖突常會出動大批黨政干部和警力，花費高額經(jīng)費。如在處理湖州織里事件過程中，吳興區(qū)從區(qū)級機關(guān)部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道抽調(diào)600多名干部，雖然付出了如此高昂的成本，土客群體間的矛盾和沖突卻并未得到根本解決。

第三，政府治理方式單一，容易激化矛盾沖突。在治理方式上，政府往往采取簡單化和絕對化的管控方式，以單向控制為主，管控方式單一，突出表現(xiàn)為“強調(diào)統(tǒng)治式的行政管理，忽視群眾參與；重視強制手段，忽視引導機制；重視上級命令，忽視基層自主；重視對領(lǐng)導負責，忽視對老百姓負責；重視本部門利益，忽視社會共同利益”[7]。與普通的社會沖突不同的是，新土客沖突是發(fā)生在兩個不同地域的族群之間的沖突，而負責對沖突管控的則常常僅是沖突發(fā)生地一方的地方政府，外來群體易誤認為當?shù)卣畠H代表本地居民的利益，他們潛意識地認為政府處理土客沖突事件會偏袒當?shù)厝丝?。事實上，當?shù)卣诠芸匦峦量蜎_突時也容易出現(xiàn)偏袒本地居民的現(xiàn)象，如在織里事件引發(fā)時，吳興區(qū)政府的一份聲明稱“織里鎮(zhèn)在童裝稅收社會化征管過程中，一戶安慶籍童裝小業(yè)主多次拒交稅款，在征管人員上門征收時，該業(yè)主糾集多名同籍業(yè)主圍攻工作人員惡意滋事”，官方的這份聲明很明顯的偏袒一方；在“增城事件”中所抓的19人全部是外來人口，并采取了“舉報者為外來務工人員，成績突出的，可獲‘優(yōu)秀外來工’稱號，給予遷入增城戶口”的措施，此類應對措施并不能使外來人口信服。政府在管控沖突時立場不公、選邊站對、自身失范，不僅無助于事態(tài)的平息，反而起到了火上澆油的反作用，甚至使政府自身成為沖突中外來人口攻擊的對象。

三、多元與協(xié)同：契合“新土客沖突”治理之創(chuàng)新理論

新土客沖突有著復雜的時代背景和生發(fā)原因，具

有動態(tài)性、多元性和復雜性特征，使得政府全能管控模式已不能滿足當前新土客沖突治理的需求。政府全能管控模式固然在過去我國社會結(jié)構(gòu)比較簡單、利益群體比較單一、市場和社會發(fā)育弱小的時代具有很大優(yōu)勢，但新土客沖突生發(fā)在當前我國社會結(jié)構(gòu)復雜、利益群體眾多、市場和社會快速發(fā)育的時代，當前我國的“政治權(quán)力已出現(xiàn)極大的分散和轉(zhuǎn)移，原屬政府的權(quán)力，相當部分已轉(zhuǎn)移到社會手中”[8]。改革開放以來我國的NGO組織尤其是各種社會團體迅速成長，同時由于利益關(guān)系及思想觀念的轉(zhuǎn)變，社會組織和人民群眾的自主意識和積極性也在不斷增強，他們亦希望成為社會治理的主體之一，而且社會組織和普通群眾在參與新土客沖突治理過程中具有自己的優(yōu)勢。因此，基于新興的多中心治理與協(xié)同治理理論，轉(zhuǎn)向多元協(xié)同治理是契合應對新土客沖突的創(chuàng)新治理模式。

本文的“多元治理”理論立基于“多中心治理”理論，“多中心”理論最早來源自對經(jīng)濟領(lǐng)域的認識，后被運用到政治、社會、文化等領(lǐng)域[9]?！爸卫怼崩碚撗芯吭从诹芯S特在1973年首先提出的“第三部門”概念，羅西瑙在《沒有政府統(tǒng)治的治理》中指出，與傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)[10]（P4-5）。奧斯特羅姆認為“多中心理論強調(diào)治理主體的多樣性，使得在應對危機管理時在制度安排中形成多個形式上相互獨立的決策中心，這種某種意義上的競爭性關(guān)系中，各中心相互重視對方的存在，通過各種方式的約定從事合作性的活動，因此可以以一種穩(wěn)定的、連續(xù)的、可預見的合作行為模式前后一致地運作”[11]。多中心治理理論強調(diào)政府要向社會分權(quán)，積極發(fā)展非政府組織，鼓勵社會組織和民眾積極參與社會治理。

本文的“協(xié)同治理”理論起意于“協(xié)同學”理論。協(xié)同學即“協(xié)同合作之學”[12]，20世紀70年代，德國科學家赫爾曼·哈肯通過對物理學中的開放系統(tǒng)的研究，提出了協(xié)同學思想。協(xié)同學主要研究遠離平衡態(tài)的開放系統(tǒng)在與外界信息交換的情況下，如何通過自己內(nèi)部協(xié)同，自發(fā)出現(xiàn)有序的狀態(tài)，是一種自組織理論。協(xié)同學認為系統(tǒng)的要素、整體及系統(tǒng)外部相互之間存在的有序協(xié)作能使整個系統(tǒng)創(chuàng)造出新的能量，從而獲得單一個體相加所無法達到的效果。協(xié)同學的主要原理是序參量和伺服原理，在系統(tǒng)臨界過程中按照衰減的快慢，可將系統(tǒng)參數(shù)分為快變量和慢變量，快變量服從慢變量，序參量能夠指示出新結(jié)構(gòu)的形成，支配或役使其它子系統(tǒng)。不論是自然系統(tǒng)還是社會系統(tǒng)，都是大量子系統(tǒng)之間協(xié)同作用的結(jié)果?！皡f(xié)同治理是一個比政府更廣泛的概念。它既包括嚴格意義上的政府機構(gòu)，也包括那些追求各自利益的非政府組織。因此，協(xié)同治理是一個同時建立在人際關(guān)系以及明確的制裁措施和法律之上的規(guī)范體系……?！盵13]

“多元治理”與“協(xié)同治理”都是前沿型治理模式，兩者之間具有高度的契合性，它們都在研究治理主體的多元化問題及政府與社會的協(xié)作問題。因此本文將其合稱為“多元協(xié)同共治”模式。這種模式提出讓政府、非政府組織、企業(yè)、社區(qū)、媒體及普通群眾等作為主體共同應對沖突，組成協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，各主體相互協(xié)作發(fā)揮出整體大于部分之和的治理功效，徹底消除土客沖突，實現(xiàn)土客間的和諧共榮。筆者認為，外來人口集聚區(qū)新土客沖突治理系統(tǒng)也十分契合多元協(xié)同共治的諸要素。

第一，新土客沖突治理系統(tǒng)是一個開放系統(tǒng)。新土客沖突治理面對著日益復雜的政治、經(jīng)濟、文化和法律環(huán)境，對其治理只有不斷地與外部保持物質(zhì)、能量和信息的交流，并從系統(tǒng)外吸取負熵，才能不斷地輸出公共危機治理功能。

數(shù)碼相機的缺點是拍攝到的星星實在太多，包括那些肉眼不可見的星星。Alyn使用霧化濾鏡創(chuàng)造柔焦效果，讓最亮的星星發(fā)光，同時讓亮度較弱的星星不受影響，這有助于讓星座在他的照片中更加明顯，例如這張大北斗星的照片。Alyn正在籌備自己的星光濾鏡，很快就會上市。我

第二，新土客沖突治理系統(tǒng)中存在著大量的非線性相互作用。微小的漲落形成的局部關(guān)聯(lián)得以放大形成系統(tǒng)整體的關(guān)聯(lián)，從而使系統(tǒng)狀態(tài)發(fā)生改變。新土客沖突治理系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)復雜、要素眾多，這些變量又構(gòu)成錯綜復雜的相互聯(lián)系，非線性相互作用普遍存在。例如，湖州織里本地人口與安徽籍外來人口多是老板與員工、房東與租戶之間的關(guān)系，長期以來平安相處。但在2011年10月26日織里童裝加工稅的社會化征管過程中，工作人員與安徽安慶籍業(yè)主發(fā)生的一次摩擦竟引發(fā)了織里本地居民與安徽籍外來人口的大規(guī)模群體性事件。

第三，新土客沖突的治理系統(tǒng)目前處于不穩(wěn)定的非平衡態(tài)?，F(xiàn)階段，我國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的過程中，過去政府全能管控的模式已經(jīng)不能很好地適應當前土客沖突治理現(xiàn)狀，近年來土客之間群體性暴力事件的頻發(fā)就說明原來治理機制已經(jīng)失效，新土客沖突的治理系統(tǒng)必須通過結(jié)構(gòu)的再造和機制的優(yōu)化，才能有效應對危機。

第四，新土客沖突的治理系統(tǒng)具有漲落性。所謂的漲落“是指系統(tǒng)宏觀狀態(tài)的隨機起伏波動。在自組織過程中，它是一種內(nèi)在的隨機性的因素”[14]（P58）。漲落是系統(tǒng)走向有序的契機。例如，外來人口子女的入學

遇到困難，引起了對政府政策的不滿，政府因此修改了相關(guān)政策規(guī)定，解決外來人口子女入學難問題，此種漲落是一種微漲落。又如，外來人口集聚區(qū)發(fā)生了大規(guī)模的新土客沖突后，我國各級政府都從中汲取了教訓，著力構(gòu)建新型新土客沖突治理模式，這屬于巨漲落，漲落的結(jié)果是使系統(tǒng)達成一種新的有序狀態(tài)。

四、走向多元協(xié)同共治：“新土客沖突”治理創(chuàng)新模式構(gòu)建

傳統(tǒng)政府全能管控的新土客沖突治理模式已然失靈，新型的多元協(xié)同共治模式十分契合新土客沖突的治理系統(tǒng)?！跋到y(tǒng)的行為并不是其子系統(tǒng)行為的迭加,由子系統(tǒng)的相互作用調(diào)節(jié)和組織起來的系統(tǒng)宏觀性質(zhì)和宏觀行為就是它的各個子系統(tǒng)的合作效應”[15]。因此，多元協(xié)同共治模式的構(gòu)建并不是各治理主體簡單聯(lián)合，而是需要從治理架構(gòu)的構(gòu)建、協(xié)同決策和反應機制的建立及“序參量”效能的發(fā)揮等方面協(xié)同推進。

1.建立起多主體協(xié)同共治的網(wǎng)絡(luò)交互式治理構(gòu)架

除了政府之外，基層黨團組織、社區(qū)組織、NGO組織、企業(yè)組織、媒體及土客雙方都應成為治理的主體，他們各自都擁有自己的權(quán)力、能力和職責，形成網(wǎng)絡(luò)交互式治理結(jié)構(gòu)和常規(guī)化、制度化主體聯(lián)動、協(xié)同應對的格局，以扁平化、彈性化的應對網(wǎng)絡(luò)替代傳統(tǒng)政府全能管控模式中機械、僵化的層級。

具體而言，政府在應對新土客沖突過程中既承擔著主要責任，又擁有最大的權(quán)威和資源優(yōu)勢，新土客沖突的治理必然離不開政府的參與，但在新的治理系統(tǒng)中需要對政府角色重新定位，改變其傳統(tǒng)集權(quán)式模式，向其他社會主體讓渡權(quán)力，發(fā)揮政府總體上的管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和監(jiān)測的作用，充分激勵其他社會主體的積極性和創(chuàng)造性?；鶎狱h團組織、社區(qū)組織、企業(yè)組織和NGO組織與土客雙方聯(lián)系較為緊密，掌握較多治理資源，在治理沖突中具有獨特的優(yōu)勢和作用。媒體既能起到信息溝通的作用，又具有監(jiān)督政府及其他主體的職能，真實、深入的報道能夠很好地消除土客間的不和諧因素，為沖突治理創(chuàng)造有利環(huán)境。土客雙方既是沖突的主體又應該是沖突治理的主體之一，系統(tǒng)的治理活動是圍繞土客雙方而展開，土客雙方的參與會使治理更有針對性和實效性。

網(wǎng)絡(luò)交互式治理構(gòu)架中沒有唯一的中心，各治理主體之間可以充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)，實現(xiàn)各主體間的信息交流和資源共享。此系統(tǒng)又包含很多子系統(tǒng)，其中最為重要的子系統(tǒng)便是土客關(guān)系系統(tǒng)，土客雙方具有不同的利益訴求和復雜多樣的矛盾，而單憑任何一個治理主體都難以滿足其利益訴求并化解矛盾，需要其他子系統(tǒng)聯(lián)動解決。只有單個主體之間形成穩(wěn)定的、動態(tài)平衡的治理結(jié)構(gòu)，即治理系統(tǒng)保持一種有序狀態(tài)，新土客之間的沖突和摩擦才能夠有效化解。

2.構(gòu)建多主體參與的、民主透明的協(xié)同決策機制

所謂“多元協(xié)同共治”就是要通過治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，實現(xiàn)政府、基層黨團組織、社區(qū)組織、企業(yè)組織、NGO組織及土客雙方等多元主體在民主與法治基礎(chǔ)上的對話協(xié)商，合作互動，并在新土客沖突化解過程中達成共識。因此，如何實現(xiàn)多元主體協(xié)同合作參與相關(guān)政策決策就顯得十分重要?！霸诂F(xiàn)代社會，任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復雜多樣、不斷變動的問題的知識和信息；沒有一個行動者有足夠的能力有效地利用所需要的工具；沒有一個行為者有充分的行動潛力去單獨地主導（一種特定的管理活動）”[16]（P18）。

社會轉(zhuǎn)型期的新土客沖突復雜多變，政府單獨治理已然失靈。對于新土客沖突的治理政策的制定必須多主體參與，尤其是要有沖突主體即土客雙方的參與，這樣治理決策才會具有民主性和針對性。由于當前相關(guān)制度規(guī)定對外來人口具有一定的排斥性和剝奪性，因此土客沖突治理的政策方針一定要傾聽和回應外來人口的訴求，改革相關(guān)制度規(guī)定。政府在出臺涉及土客雙方的政策時，要積極引導其他主體的參與，充分聽取各利益主體的意見和建議，不能單方面貿(mào)然行動。例如2011年湖州“織里事件”的起因就是因為當?shù)卣诔雠_涉及外來人口利益的稅收“社會化征管”政策時未與相關(guān)主體充分溝通，沒有充分考慮各方的利益。因此對新土客治理的政策要做到信息公開、信息對稱、決策過程透明，民主透明的協(xié)同治理過程可以有效地確保決策的科學性、有效性。

3.加強和完善應對沖突的多元協(xié)同反應機制

由于土客之間在經(jīng)濟生活和情感認同等方面的矛盾與沖突，加上制度安排的不公及多元快捷的信息傳播渠道等諸多因素的相互影響和混合作用，土客之間的微小摩擦便有可能引發(fā)大規(guī)模的群體性事件，如果政府存在體制性的遲鈍或者應對不當，沖突事件有可能進一步疊加和升級。因此，在多元協(xié)同治理模式下要構(gòu)建應對沖突的協(xié)同反應機制。

一是要建立沖突協(xié)同預防機制，各治理主體要做好土客沖突風險評估與防范、監(jiān)測、預警工作，盡量將土客沖突化解在萌芽狀態(tài)；二是要建立各治理主體行動協(xié)調(diào)機制，當土客之間群體性事件爆發(fā)時，第一時間緊急啟動預案、調(diào)配資源、評估事態(tài)；三是要建立善后恢復與重建機制，減輕土客群體性事件造成的損失和影響，盡快恢復生產(chǎn)、生活、工作和社會秩序。在協(xié)同應對土客群體性事件過程中，政府要主動加強與各社會主體的溝通與聯(lián)系，理清各社會主體的運作方式和優(yōu)勢資源，發(fā)揮各主體的優(yōu)勢與特點，彌補缺陷，實現(xiàn)有效的功能互補與整合。

4.強化和凸顯土客“和諧共榮”的“序參量”效能

“序參量”是協(xié)同學理論中的核心概念，是指在系統(tǒng)演化過程中影響著系統(tǒng)各要素相互狀態(tài)轉(zhuǎn)化，并能指示出系統(tǒng)新結(jié)構(gòu)形成的參量。序參量支配著子系統(tǒng)行為，決定了系統(tǒng)演化的最終結(jié)構(gòu)和有序程度。在由復雜眾多的要素組成的新土客沖突系統(tǒng)中，抓住了影響土客關(guān)系宏觀演化的序參量，便把握住了化解土客沖突的關(guān)鍵。

在土客沖突治理系統(tǒng)中，土客雙方“和諧共榮”的訴求便起著序參量的作用。外來人口外出工作或生活的目的主要是為了獲得比在家鄉(xiāng)更多的經(jīng)濟收益或達到比家鄉(xiāng)更高的生活水平，流入地在一定程度上滿足了他們的這些需求，而外來勞動力的流入又促進了流入地經(jīng)濟的發(fā)展和繁榮，外來人口的辛苦奉獻也便利了本地人口的生活。土客雙方之間并非是“零和博弈”而是“正和博弈”，簡言之便是“合則兩利、斗則兩傷”。因此應強化和凸現(xiàn)土客“和諧共榮”的“序參量”，主要包括：第一，政府應改革相關(guān)制度規(guī)定，減少和消除對外來人口的制度排斥，改善外來人口的生產(chǎn)生活條件，促進外來人口與本地居民的融入；第二，土客之間應加強交往，明確雙方的共同訴求，本地居民應平等對待外來人口，認識到外來人口對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的積極作用，了解外來人口客居生活的困難與不易，關(guān)心幫助外來人口；第三，基層黨團組織、社區(qū)組織、NGO組織、企業(yè)組織和媒體等社會主體要通過多種形式的社會活動，增加外來人口對流入地的認同感和歸屬感。通過強化和凸顯土客“和諧共榮”的“序參量”，促進土客雙方形成共同規(guī)范和價值觀，從而真正實現(xiàn)新土客沖突的化解。

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（責任編輯 周吟吟）

李春鋒（1981—），男，漢族，河南周口人，湖州職業(yè)技術(shù)學院思政教研部講師，研究方向為社會轉(zhuǎn)型與中國政治。

C916.2

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1671-7155(2014)04-0073-06

2014-03-23

浙江省哲學社會科學規(guī)劃課題“浙江外來人口集聚區(qū)‘新土客沖突’的生發(fā)邏輯及協(xié)同治理研究——以湖州‘織里事件’為個案”（項目編號：12JCSH01YBM）的階段性成果。